新預(yù)算法背景下的高校財(cái)務(wù)管理

黃華紅

【摘 要】 新預(yù)算法于2015年1月1日起正式實(shí)施，它的出臺(tái)對(duì)我國(guó)實(shí)施全口徑預(yù)算，促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的細(xì)化和公開(kāi)，以及進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政支出具有積極意義。高校作為財(cái)政撥款單位，必然要適應(yīng)新預(yù)算法的改革方向。文章就新預(yù)算法對(duì)高校的預(yù)算管理、會(huì)計(jì)核算、規(guī)范公開(kāi)和財(cái)務(wù)人員素質(zhì)提高等方面的影響進(jìn)行分析與闡述。

【關(guān)鍵詞】 新預(yù)算法； 現(xiàn)代預(yù)算治理； 財(cái)務(wù)管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F812；G475 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）14-0085-03

2015年1月1日，修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新法”）正式實(shí)施。新法既突出了預(yù)算的完整性，又調(diào)強(qiáng)“預(yù)算約束”，新法下的預(yù)算制度更為全面、規(guī)范、公開(kāi)，也更為透明，它更符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度改革具有導(dǎo)向型作用。在公共財(cái)政預(yù)算中，高校部門(mén)預(yù)算可謂重要組成，對(duì)于高校財(cái)務(wù)管理而言，新法的實(shí)施影響深遠(yuǎn)。筆者以為，新法更加強(qiáng)調(diào)了預(yù)算的“治理”職能，有望使全面預(yù)算管理下的高校財(cái)務(wù)管理工作更為科學(xué)和規(guī)范。

一、預(yù)算與現(xiàn)代大學(xué)治理

所謂“大學(xué)治理”即高校各利益相關(guān)者參與其重大決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程，旨在借由權(quán)利配置以及制度安排平衡并兼顧多方利益。對(duì)于高校而言，其組織決策機(jī)構(gòu)并不限于“黨政主管者”，還應(yīng)包括相應(yīng)的主管部門(mén)、教職工及學(xué)生代表大會(huì)等，因此，高校權(quán)利義務(wù)及各機(jī)構(gòu)間彼此監(jiān)督和制約關(guān)系構(gòu)成了其治理結(jié)構(gòu)。俞可平（2012）認(rèn)為，在政治學(xué)家所探討的課題中，權(quán)力制衡是最基本的，也是核心的內(nèi)容，但制衡并非目的而僅是手段，其目的應(yīng)是極大化公共利益。張維迎（2004）認(rèn)為，“大學(xué)治理”討論的是達(dá)成大學(xué)目標(biāo)的特定的制度安排，即“治理結(jié)構(gòu)”。

當(dāng)我國(guó)學(xué)者們?nèi)约m結(jié)于大學(xué)控制權(quán)的歸屬問(wèn)題時(shí)，“制衡權(quán)力”已成為西方大學(xué)治理的核心。以耶魯大學(xué)為例，其董事會(huì)下設(shè)財(cái)政管理委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)和投資委員會(huì)，職能分別是監(jiān)督、規(guī)劃財(cái)務(wù)狀況，監(jiān)督會(huì)計(jì)運(yùn)作，監(jiān)管耶魯捐贈(zèng)基金以及其他投資項(xiàng)目，但最終的財(cái)務(wù)控制權(quán)始終保留在董事會(huì)手中。校級(jí)行政財(cái)務(wù)管理層由校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、財(cái)務(wù)、行政副校長(zhǎng)聯(lián)合組成。教務(wù)長(zhǎng)主管由聲望頗高的教授、行政核心人物任委員的預(yù)算委員會(huì)，其職能是對(duì)大學(xué)長(zhǎng)期規(guī)劃、預(yù)算、學(xué)費(fèi)或工資漲幅等關(guān)鍵決策進(jìn)行審核。財(cái)務(wù)及行政副校長(zhǎng)掌管財(cái)務(wù)部三大職能：協(xié)助預(yù)算委員會(huì)制定規(guī)劃；具體財(cái)務(wù)運(yùn)作；管理捐贈(zèng)資金、資產(chǎn)、債務(wù)。學(xué)校內(nèi)審部門(mén)要求各院系提交月度財(cái)務(wù)報(bào)告，外部會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)并出具學(xué)校年財(cái)政報(bào)告，由董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)進(jìn)行審計(jì)。耶魯?shù)呢?cái)務(wù)運(yùn)作思想總結(jié)為：合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置下財(cái)務(wù)決策、資金運(yùn)作、執(zhí)行監(jiān)督彼此獨(dú)立，錢(qián)權(quán)交易得以避免。

王紹光（2008）指出，“預(yù)算國(guó)家”應(yīng)伴隨“預(yù)算體制”?，F(xiàn)代預(yù)算應(yīng)經(jīng)法定程序及代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、授權(quán)實(shí)施，并進(jìn)行公示。事實(shí)上，自1997年我國(guó)就對(duì)高校預(yù)算的“審議通過(guò)”機(jī)制作了明文規(guī)定，從《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（1997）到《進(jìn)一步推進(jìn)直屬高校貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見(jiàn)》（2011）再到《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》、《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（2012）無(wú)不體現(xiàn)作為有效機(jī)制的治理結(jié)構(gòu)是遵照“法定程序”對(duì)“一把手”進(jìn)行制約，這也正體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的治理職能。

二、新預(yù)算法對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的意義

（一）高校會(huì)計(jì)核算的精細(xì)度更高

新法強(qiáng)調(diào)決算草案應(yīng)與預(yù)算對(duì)應(yīng)，并按三類(lèi)分列：一是預(yù)算數(shù)；二是調(diào)整預(yù)算數(shù)；三是決算數(shù)。針對(duì)“一般公共預(yù)算支出”，應(yīng)按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)編列到相應(yīng)的款項(xiàng)，即實(shí)際會(huì)計(jì)核算時(shí)，要按功能類(lèi)別和經(jīng)濟(jì)類(lèi)別分別核算。新法要求各級(jí)人大將政府預(yù)算列為審查的核心，這就要求部門(mén)決算遵照預(yù)算口徑予以轉(zhuǎn)化，使決算草案對(duì)應(yīng)預(yù)算。而報(bào)表口徑是否一致，則取決于會(huì)計(jì)核算的優(yōu)劣。高校會(huì)計(jì)信息使用者不同，其基本需求不盡相同，新法實(shí)施后，會(huì)計(jì)核算有望更加精細(xì)化，便于滿(mǎn)足高校不同信息需求者的根本需求。“多維核算”既能更真實(shí)、全面地反映高校財(cái)務(wù)現(xiàn)狀，又便于落實(shí)管理責(zé)任，對(duì)資源配置更有利。

（二）高校預(yù)算管理更趨于精細(xì)化

新法細(xì)化了部門(mén)預(yù)算由編制到執(zhí)行、由調(diào)整到?jīng)Q算對(duì)比等諸多方面，凸顯的是嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的政府預(yù)算。從我國(guó)預(yù)算收支編列來(lái)看，主要存在兩套體系（功能類(lèi)系、經(jīng)濟(jì)類(lèi)系），而財(cái)政預(yù)算公開(kāi)普遍選擇前者。為區(qū)別政府職能具體支出，新法也將后者增加進(jìn)來(lái)，對(duì)預(yù)算編制的細(xì)化幾近極致，這也增加了預(yù)算編制的難度?，F(xiàn)行預(yù)算體制下，高校預(yù)算上報(bào)給主管部門(mén)的是一套，用于校內(nèi)管理的又是一套，具體執(zhí)行中也是“兩張皮”。新法出臺(tái)后的“雙向管理”使預(yù)算編制更立體，也增加了預(yù)算調(diào)整、預(yù)決算對(duì)比的要求。校內(nèi)外預(yù)算統(tǒng)一后，將更便于執(zhí)行和支付資金。新法下的預(yù)算編制，要求各高?！皫咨蠋紫隆本幹菩?nèi)預(yù)算，再參照財(cái)政要求對(duì)財(cái)政部門(mén)預(yù)算進(jìn)行編制。需要指出的是，現(xiàn)行預(yù)算體制下，高校一般是每年10月上報(bào)預(yù)算，11月編制校內(nèi)預(yù)算，導(dǎo)致內(nèi)外預(yù)算“兩張皮”；新法背景下，后者應(yīng)早于前者，以便統(tǒng)一預(yù)算體系。

（三）高校全面預(yù)算管理終將實(shí)現(xiàn)

新法規(guī)定：“政府全部收支都納入預(yù)算?！鳖A(yù)算管理制度改革深化后，預(yù)算外資金業(yè)已取消，全部財(cái)政收支均在政府預(yù)算中體現(xiàn)，這使現(xiàn)代預(yù)算更完整，并向全面預(yù)算發(fā)展。而今，高校部門(mén)預(yù)算管理中已經(jīng)把其預(yù)算收入中的國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入（出租（售）以及利息收入等）、行政事業(yè)類(lèi)收入（報(bào)名費(fèi)、學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等）、財(cái)政補(bǔ)助收入悉數(shù)納入。參照新法精神，這一收支范圍將更大，未來(lái)，經(jīng)營(yíng)收入、科技成果轉(zhuǎn)化收入、橫向課題收入等都會(huì)陸續(xù)歸入，且參照新法跨年度對(duì)預(yù)算予以平衡的新政，將延長(zhǎng)預(yù)算年度（目前是一年一預(yù)），以兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)。為此，要求高校在“大預(yù)算”財(cái)務(wù)管理理念下，從“三全”入手，推行全面預(yù)算管理：由“全員參與”開(kāi)始逐步“全額管理”直至“全程管理”。

（四）高校財(cái)務(wù)管理的公開(kāi)程度以及規(guī)范程度更高

新法增加了25條同促進(jìn)預(yù)算公開(kāi)以及強(qiáng)化審查監(jiān)管相關(guān)的款項(xiàng)，更嚴(yán)格要求高校財(cái)務(wù)管理的公開(kāi)度和規(guī)范化。我國(guó)已實(shí)現(xiàn)了將GDP的4%用于國(guó)家教育投入的目標(biāo)，也使民眾更關(guān)注教育資金使用效益。在此背景下，高校是否注重公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”首先被關(guān)注；其次是高校是否謹(jǐn)慎于其“債務(wù)問(wèn)題”，嚴(yán)格控制新增貸款；再次是針對(duì)新法所提出的“各級(jí)政府、部門(mén)、單位應(yīng)對(duì)預(yù)算支出情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)”，要求高校強(qiáng)調(diào)以專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為核心的“績(jī)效問(wèn)題”，厲行節(jié)約，一方面圍繞資金使用效益強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目績(jī)效，另一方面強(qiáng)調(diào)分析投入產(chǎn)出；最后新法強(qiáng)調(diào)“國(guó)庫(kù)集中收付管理政府全部收支”、“應(yīng)結(jié)余管理連續(xù)兩年未用盡的結(jié)轉(zhuǎn)資金”則都是強(qiáng)調(diào)資金管理是否規(guī)范。

三、新預(yù)算法下如何強(qiáng)化高校財(cái)務(wù)管理

（一）重構(gòu)或優(yōu)化財(cái)務(wù)管理組織體系

我國(guó)《教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求高等教育爭(zhēng)創(chuàng)特色，堅(jiān)持不懈地對(duì)教育結(jié)構(gòu)予以?xún)?yōu)化。為提高戰(zhàn)略管理能力，“內(nèi)涵式高等教育”越來(lái)越被高校所推崇，而建立現(xiàn)代大學(xué)制度同時(shí)基于財(cái)務(wù)管理體制的完善健全治理結(jié)構(gòu)應(yīng)是其核心標(biāo)志。2014年新會(huì)計(jì)制度以及2015年新法的實(shí)施，要求現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理體系能服務(wù)于內(nèi)涵式高等教育的發(fā)展。因此，科學(xué)、合理地配置財(cái)務(wù)管理體系，既對(duì)高教資源的有效利用有利，又有益于高校戰(zhàn)略管理。鑒于目前多數(shù)高校財(cái)務(wù)管理體系同新法要求并不契合的現(xiàn)狀，從預(yù)算與大學(xué)治理和諧統(tǒng)一的角度出發(fā)，完善高校財(cái)務(wù)管理體系首先應(yīng)從健全組織管理體系開(kāi)始。為此，應(yīng)以新法為基礎(chǔ)，重構(gòu)或優(yōu)化財(cái)務(wù)管理組織體系（如圖1）。本文所設(shè)計(jì)的組織體系同時(shí)考慮到新會(huì)計(jì)制度及高校基本治理結(jié)構(gòu)，對(duì)大多數(shù)高校都比較適用。

（二）健全內(nèi)部控制機(jī)制，將戰(zhàn)略規(guī)劃、全面預(yù)算理念融入財(cái)務(wù)管理中

組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行高效與否，根本在于內(nèi)部控制制度是否完善。以新法為背景，高校財(cái)務(wù)管理機(jī)制的正常運(yùn)行，需要以健全內(nèi)部控制機(jī)制為基礎(chǔ)，將戰(zhàn)略規(guī)劃、全面預(yù)算理念融入其中，借此形成諸多方面的有效互動(dòng)：一是戰(zhàn)略同規(guī)劃間；二是規(guī)劃與預(yù)算間；三是預(yù)算與配置間；四是配置與管理間；五是管理與風(fēng)險(xiǎn)控制間；六是管理同績(jī)效評(píng)價(jià)間。在健全內(nèi)部控制機(jī)制的過(guò)程中，各高校應(yīng)重新梳理如下主要業(yè)務(wù)流程，以使其更趨于規(guī)范，最終優(yōu)化高教資源配置以及高教經(jīng)費(fèi)使用效能：一是預(yù)算管理；二是政府采購(gòu)管理；三是收支管理；四是合同管理；五是資產(chǎn)管理；六是建設(shè)項(xiàng)目管理，等等。

（三）基于預(yù)算編制精細(xì)化，突出預(yù)算執(zhí)行力和績(jī)效預(yù)算的有機(jī)結(jié)合

基于時(shí)間—?jiǎng)幼鬟@一主體，科學(xué)管理之父泰勒（1911）率先提出了“精細(xì)化管理”的思想。從二戰(zhàn)后至20世紀(jì)50年代，“精細(xì)化管理”理念逐步運(yùn)用于工業(yè)生產(chǎn)中，并于90年代延伸至教育領(lǐng)域。它強(qiáng)調(diào)管到細(xì)節(jié)，“去粗取精”。高校財(cái)務(wù)精細(xì)化管理要求其圍繞財(cái)務(wù)管理目標(biāo)，明確相關(guān)責(zé)任，并使其更為具體，要求高校由以往的“管結(jié)果”向“管過(guò)程”升華，有效掌控所有資金、全部活動(dòng)及所有員工。財(cái)務(wù)精細(xì)化管理首先要求預(yù)算管理精細(xì)化?；凇爸卫怼钡慕嵌?，預(yù)算應(yīng)指揮高校全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此，關(guān)鍵在于將其細(xì)化。實(shí)踐中，先要參照新法規(guī)定把預(yù)算科目分為收、支兩大類(lèi)，再分設(shè)“類(lèi)”、“款”、“項(xiàng)”、“目”，然后對(duì)“基本支出”、“項(xiàng)目支出”進(jìn)行細(xì)化；細(xì)化“一上”預(yù)算編制至“項(xiàng)”級(jí)科目，并針對(duì)具體執(zhí)行項(xiàng)目落實(shí)，預(yù)算批復(fù)程序中的“二上”、“二下”須嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)范預(yù)算上報(bào)，全過(guò)程掌控預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出。

新法提及“績(jī)效”的合計(jì)8處，在預(yù)算編制原則中強(qiáng)調(diào)“績(jī)效”理念也是新法的又一亮點(diǎn)?！翱?jī)效理念”一提出，作為基本概念的“投入”和“產(chǎn)出”隨即被引申。當(dāng)前，國(guó)家持續(xù)追加教育投入，引發(fā)了社會(huì)對(duì)教育經(jīng)費(fèi)使用及其效果的關(guān)注。以往高校管理者的固有思想是高校資金可“無(wú)償”使用，因此在花錢(qián)上普遍過(guò)于隨意，而新法背景下，這一固有理念必須徹底打破，應(yīng)以成本核算的強(qiáng)化為手段，突出預(yù)算執(zhí)行力和績(jī)效預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。從責(zé)任主體來(lái)看，高校預(yù)算應(yīng)由各二級(jí)學(xué)院執(zhí)行，督促二級(jí)學(xué)院執(zhí)行預(yù)算是高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重心。一方面，對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算執(zhí)行清楚掌握、監(jiān)督和分析，避免資金浪費(fèi)；另一方面，持續(xù)推進(jìn)預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，基于重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果則應(yīng)適時(shí)公示，做到預(yù)算執(zhí)行同預(yù)算編制及績(jī)效評(píng)價(jià)的有機(jī)結(jié)合，從而強(qiáng)化預(yù)算管理精細(xì)化。

（四）強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理，提高其管理效率

為鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新，多年來(lái)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)投入年均增速均保持在2%，據(jù)悉，2011年，我國(guó)注資8 600億元用于科研，2015年全年這一投入最低將追加至1.5萬(wàn)億元。因此，不但高?？蒲许?xiàng)目經(jīng)費(fèi)將大增，其來(lái)源渠道也會(huì)更廣。但因疏于管理，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用中的違法亂紀(jì)屢見(jiàn)不鮮。新法要求在科研項(xiàng)目中細(xì)化科研活動(dòng)成本核算。因此，高校首先應(yīng)轉(zhuǎn)變管理者、科研人員的思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化科研經(jīng)費(fèi)管理，幫助科研人員合理、合法地使用科研經(jīng)費(fèi)；其次，完善科研經(jīng)費(fèi)管理執(zhí)行環(huán)境，以過(guò)程管理為基礎(chǔ)，細(xì)化各項(xiàng)目具體管理措施，對(duì)業(yè)務(wù)流程予以規(guī)范，以使其管理效率有所提升。

（五）遵照新預(yù)算法的綱領(lǐng)精神，強(qiáng)化成本管理

擴(kuò)招前，高校屬“非營(yíng)利組織”，其經(jīng)費(fèi)管理中不涉及“成本管理”這一內(nèi)容，且財(cái)務(wù)核算較為簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)分析也不計(jì)“資金投入—產(chǎn)出績(jī)效”；擴(kuò)招后，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源越來(lái)越廣，除學(xué)費(fèi)外，辦班創(chuàng)收收入以及科研經(jīng)費(fèi)也都相應(yīng)地增加。隨著經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的多元化，其經(jīng)營(yíng)成本也倍增。而今，新法第十二條和第三十七條強(qiáng)制規(guī)范構(gòu)建“節(jié)約型”社會(huì)，倡導(dǎo)各級(jí)政府、部門(mén)在獲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)力爭(zhēng)資源損耗最低化。結(jié)合上述背景，高校應(yīng)厲行節(jié)約，為構(gòu)建節(jié)約型高校而不懈努力。為達(dá)此目標(biāo)，高校財(cái)務(wù)管理的另一重要方面應(yīng)在于參照其事業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化成本控制，細(xì)化成本核算。具體的核算工作應(yīng)基于日常管理，圍繞兩方面展開(kāi)：一是教育總成本（包括學(xué)校、各院系以及各專(zhuān)業(yè)）；二是生均成本。每位教職工都要樹(shù)立主人翁意識(shí)，從自身做起，積極踐行成本節(jié)約理念。除了有利于學(xué)校發(fā)展的教育教學(xué)或科研經(jīng)費(fèi)之外，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)恪盡職守，嚴(yán)格監(jiān)督各二級(jí)學(xué)院其他收支，避免浪費(fèi)。此外，經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出效率及其利用效果也應(yīng)加以考慮?！?/p>

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