“養(yǎng)老并軌”彰顯政府改革決心

近日，國務院印發(fā)《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），決定從2014年10月1日起對機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度進行改革。這標志著飽受詬病的養(yǎng)老保險“雙軌制”正式退出歷史舞臺，近4000萬機關事業(yè)單位人員將告別“免繳費”時代，要和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金。

“2014年是令人難忘的。這一年，我們銳意推進改革，啃下了不少硬骨頭?！绷暯娇倳浽?015年新年賀詞中提到的硬骨頭，其中就包括機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革。曾經(jīng)被許多人羨慕的“鐵飯碗”被打破，可謂一石激起千層浪，引起了社會各界的廣泛關注。

改革的基本思路

養(yǎng)老保險制度改革，被視為公務員和事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等多項改革的“痛點”，也是這些改革難以推動的掣肘點。撬動了這個“關竅”，與之相關的多項改革推進難度將大大削減。隨著改革文件的印發(fā)和施行，不同社會群體的養(yǎng)老保障問題將實現(xiàn)“制度上的公平”，中國的社會保障制度體系也將由原來的“碎片化”狀態(tài)，邁向更為統(tǒng)一、完善的發(fā)展階段。

機關事業(yè)單位工作人員，是我國公共政策的制定者、執(zhí)行者，也是基本公共服務的提供者。涉及這一重要敏感群體的改革，特別是養(yǎng)老保險這樣與其切身利益密切相關的改革事項，往往改革阻力巨大。這一點，觀察以往進展緩慢的改革試點便可明晰。此次改革消息一出，機關事業(yè)單位工作人員關于自身待遇會不會降低、要不要考慮提前退休、改革能不能順利推進等問題的猜測、議論此起彼伏。

此次改革的基本思路是“一個統(tǒng)一、五個同步”。據(jù)此，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的核心輪廓已經(jīng)清晰。

“一個統(tǒng)一”，即黨政機關、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。根據(jù)這個思路，改革后，機關企事業(yè)單位人員將實行統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，建立個人賬戶、實行社會統(tǒng)籌。這不僅有利于實現(xiàn)“制度上的公平”，更撤消了三個群體之間的人員流動壁壘，保護了“流動者”的養(yǎng)老保障權益。

“五個同步”，即機關與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施。

長期以來，機關事業(yè)單位工作人員不需要繳納養(yǎng)老保險，退休后養(yǎng)老吃的是“財政飯”。而改革將改變這一局面：今后這些人群將參照企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員繳納養(yǎng)老金，并將發(fā)放全國統(tǒng)一的社會保障卡，從單位養(yǎng)老轉(zhuǎn)向社會化養(yǎng)老。

改革后的機關事業(yè)單位人員新的基本養(yǎng)老金待遇分為兩部分：一是基礎養(yǎng)老金，二是個人賬戶養(yǎng)老金。為確保改革順利推進，《決定》還明確，機關事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業(yè)年金，此舉將保障改革人群的新養(yǎng)老金水平不低于現(xiàn)有水平。

根據(jù)《決定》，基本養(yǎng)老保險方面，單位按工資總額的20%繳費；個人按本人繳費工資的8%繳費，本人繳費工資高于當?shù)芈毠て骄べY3倍的部分不納入繳費基數(shù)，低于平均工資60%的以60%為基數(shù)繳費，即“300%封頂、60%托底”。職業(yè)年金方面，單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。

如此一來，并軌后機關事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老繳費和發(fā)放都基本一致，“體制內(nèi)人員”以前的完全吃財政飯，變?yōu)閱挝缓蛡€人繳費、財政承擔養(yǎng)老保險基金的兜底責任的多渠道籌資，形成單位、個人、政府共擔的新機制。

確保待遇水平總體不降低

改革方案一推出，不少機關事業(yè)單位工作人員擔心退休后待遇水平會降低。對此，時任人力資源和社會保障部副部長王曉初在早前接受媒體關于“事業(yè)單位養(yǎng)老改革”專訪時就已表示，“改革的一個基本原則是確保事業(yè)單位退休人員的待遇水平不降低?！?/p>

據(jù)了解，改革將按照“老人老辦法，新人新制度，中人逐步過渡”的原則，妥善處理改革前后退休人員待遇水平的平穩(wěn)銜接。對改革前已經(jīng)退休的“老人”，繼續(xù)按原來標準發(fā)放基本養(yǎng)老金，保持已有待遇不降低。對改革后參加工作的“新人”，實行新制度，建立新機制。對改革前參加工作、改革后退休的“中人”，按照合理銜接、平穩(wěn)過渡的原則，在基本養(yǎng)老金中除了基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金外，再加發(fā)過渡性養(yǎng)老金。同時建立職業(yè)年金，以更好地保證退休待遇。

由此可見，“并軌”并不意味著待遇水平的降低。同樣，“并軌”也不等同于“制度融入”以及“各群體待遇拉平”。

早在2014年7月25日，人力資源和社會保障部新聞發(fā)言人李忠在回答媒體提問時就明確表示，關于“養(yǎng)老并軌”，中央標準的提法是“改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”，并不是說這個制度并到那個制度里面?？偟姆较蚴歉黝惾后w實行大體相同的基本制度模式，同樣的待遇確定和調(diào)整機制，從制度上實現(xiàn)公平，在規(guī)則上實現(xiàn)公平，不存在將哪類群體并入其他群體的設計，更不是把各類不同群體的待遇拉平。

“養(yǎng)老并軌的目的，是為了建立一個更加體現(xiàn)公平正義的社會。并軌后，養(yǎng)老金發(fā)放的標準和規(guī)則是公平的，符合黨的十八大和十八屆三中全會提出的要求?！眹倚姓W院公共管理教研部竹立家教授如是表示。

“養(yǎng)老并軌是國家治理體系的現(xiàn)代化過程中，關于社會公平正義的制度安排之一，體現(xiàn)著改革發(fā)展成果由全體人民共享的價值取向?！敝醒朦h校教授蔡志強說，此次改革就是要在全社會形成基礎制度統(tǒng)一、公平的保障取向，使各類群體獲得積極正確的保障預期。

為配合此次養(yǎng)老制度改革，完善工資制度也同時跟進。人力資源和社會保障部副部長胡曉義透露，國務院辦公廳為此轉(zhuǎn)發(fā)了3個實施方案并已經(jīng)發(fā)到各單位，一是公務員基本工資的調(diào)整，二是事業(yè)單位工作人員基本工資的調(diào)整，三是機關事業(yè)單位離退休人員待遇的調(diào)整。

胡曉義還表示，公務員的供款渠道只有財政，所以要建立職業(yè)年金制度，財政是唯一的供款渠道，不允許機關自籌自支搞小金庫。至于制度的公平，問題的實質(zhì)在于如何引導企業(yè)年金更快地發(fā)展，使更多的企業(yè)職工能夠不但有基本養(yǎng)老保險保障，而且有補充養(yǎng)老保險的補充保障，這樣有利于整個社會公平。

目前，政府部門已經(jīng)出臺了一系列政策，包括企業(yè)年金繳費的稅收優(yōu)惠政策。

“從政策設計上考慮，希望改革后大家的待遇水平不降低，而且能隨著經(jīng)濟發(fā)展有所提升，這是政策考慮的基點。”胡曉義說，“從這個基點出發(fā)，對絕大多數(shù)人來講，如果不是極特殊情況，待遇水平都會有所提高，至少是不降低?！?/p>

他同時表示，由于情況過于復雜，很難說每一個人的情況到底會怎樣，所以還有過渡期的措施——實行原來的計發(fā)辦法和現(xiàn)在的計發(fā)辦法比照，保低限高，可以保障待遇水平總體不降低。改革后將會帶來哪些變化

一直以來，一些機關和事業(yè)單位往往存在退休前突擊提升職級、職稱的情況。隨著改革的推進，這種情況可能有所改變。

這是因為，改革前機關事業(yè)單位退休金按照職工退休最后一個月的工資標準計發(fā)，并隨著機關事業(yè)單位工資調(diào)整進行調(diào)整，這是造成企業(yè)職工和機關事業(yè)單位人員退休待遇差距較大的一個重要原因。而改革后，將按照本人歷年繳費多少、繳費期長短來計算養(yǎng)老金標準。

這意味著，即使機關事業(yè)單位員工退休前沒有被提拔，但由于他的繳費年限長，也可能比他的上司領的退休金多。這也是一個重大變革，有利于避免相互攀比，逐步建立起兼顧各類人員的養(yǎng)老保障待遇調(diào)整機制。

此外，改革前機關事業(yè)單位必須實行全國統(tǒng)一工資制度，由于工資結構不同，機關事業(yè)單位按照基本工資配發(fā)的退休金與企業(yè)人員的基本養(yǎng)老金水平相當，但是加上按照機關津補貼和事業(yè)單位績效工資發(fā)的退休生活補貼，機關事業(yè)單位退休金就高于企業(yè)基本養(yǎng)老金。如今，這一因素不復存在。

更關鍵的是，同樣年齡退休的，計發(fā)月數(shù)相同，所以繳費越多，待遇水平越高；而同樣個人賬戶積累的，退休越晚，計發(fā)月數(shù)越少，即除數(shù)越小，因而待遇水平越高——這就是“多繳多得”、“長繳多得”的意思。

在養(yǎng)老金并軌前，由于機關事業(yè)單位人員不用繳養(yǎng)老保險，但退休后的養(yǎng)老金標準卻遠遠高于企業(yè)退休人員，因此，“待遇差”問題一直備受詬病。

有統(tǒng)計顯示，中國機關事業(yè)單位職工養(yǎng)老金替代率（養(yǎng)老金占退休前工資收入比例）超過80%，個別甚至達到100%。而目前企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率則在50%以下。那么，在養(yǎng)老金并軌后，企事業(yè)單位職工之間的養(yǎng)老金待遇差距會縮小嗎？

北京師范大學中國收入分配研究院執(zhí)行院長李實表示，隨著改革的實施，機關事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金替代率必將逐步拉近，但由于兩者差別過大，立即趨同并不可能。此外，兩者之間養(yǎng)老金待遇的差距縮小不在于降低公務員養(yǎng)老金，而在于提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金，要通過“提低”的辦法來縮小差距。

李實認為，《決定》提出“根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌安排機關事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整”，當前企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金每年漲幅差不多在10%左右，公務員可適當降低漲幅，這樣增幅一大一小，過幾年兩者之間的差距就會變小。

隨著改革的實施，將有利于保障事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老權益，維護社會的和諧穩(wěn)定。這一塊主要表現(xiàn)在目前事業(yè)單位退休費負擔是畸輕畸重，部分的基層事業(yè)單位存在拖欠退休費的現(xiàn)象。目前退休制度實際上是單位負擔的一個制度，有的負擔重，有的負擔輕，這個問題就是畸輕畸重，這就導致一些基層事業(yè)單位可能出現(xiàn)拖欠退休費的現(xiàn)象。改革以后，基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌，有利于做到養(yǎng)老保險按時足額發(fā)放，維護社會和諧穩(wěn)定，隨著改革的不斷深入，我國的用人機制也必將發(fā)生深刻的變化，職工在機關事業(yè)單位和企業(yè)之間的流動將會變得更加的頻繁。過去，由于勞動與養(yǎng)老關系，不能順暢地轉(zhuǎn)移接續(xù)，造成人員流動比較困難。如果改革以后，統(tǒng)一了城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度，職工無論在機關事業(yè)單位還是企業(yè)之間怎么流動就業(yè)，你的養(yǎng)老保險權益都能得到有效地保障，極大方便了職工的流動，促進了人力資源優(yōu)化的配置。“在養(yǎng)老‘雙軌制下，擁有機關事業(yè)單位編制的人雖然不用繳費便能享有較高的養(yǎng)老金，但他們一旦失去編制就意味著‘從零開始甚至‘老無所依。編制所捆綁的巨大潛在利益，也導致優(yōu)秀人才對于職業(yè)流動心存顧慮，而平庸之人則‘死也要死在編制里?！眹倚姓W院社會與文化教研部副教授胡穎廉表示，養(yǎng)老并軌將落實機關事業(yè)單位人員的繳費義務，促進機關事業(yè)單位與企業(yè)的人事互通，有利于構建更加健康的機關事業(yè)單位人事管理制度。

“養(yǎng)老保險制度建立后，機關事業(yè)單位人才流動的風險基本不存在了?！痹啻螀⑴c養(yǎng)老保障課題研究的國家發(fā)改委宏觀院社會發(fā)展研究所關博博士如是說。

關博表示：“作為事業(yè)單位分類改革的第九項配套改革，養(yǎng)老并軌有利于打通社保制度碎片化所引發(fā)的分配不公，在減輕人才流動壓力的同時，為事業(yè)單位的進一步分類改革做好鋪墊。”

養(yǎng)老并軌對于干部隊伍建設的“輻射”作用同樣不可小覷。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體狠抓作風建設，不折不扣落實“八項規(guī)定”，整飭“四風”，堅持以零容忍態(tài)度懲治腐敗，開展黨的群眾路線教育實踐活動，干部隊伍面貌為之一新。

養(yǎng)老并軌有利于進一步激發(fā)包括領導干部在內(nèi)的國家公職人員隊伍的工作活力。通過構建完善的社保體系，配套更加科學有效的薪酬體制和多元的評價體系，使公務人員能夠得到應有的保障，為他們更好地服務社會增添內(nèi)生動力。

當然，面對如此艱巨的改革，我們還需要做好“預期管理”。無論是對機關事業(yè)單位的改革對象，還是期待改革的一般公眾，都要對改革的結果有個理性的認識，不能期望改革一步到位，不能指望一夜之間就把所有問題都解決掉。但是，我們堅信，政府有能力把這一利國利民的好事做好！