工商資本投資農(nóng)業(yè)問題與對(duì)策研究

謝天成　劉盾　施祖麟

摘 要 積極引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)，是加快形成新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的重要路徑。實(shí)地調(diào)研表明，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件以及土地、金融等相關(guān)政策制約了工商資本投資農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)工商資本投資農(nóng)業(yè)也對(duì)農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)安全等帶來挑戰(zhàn)，并存在投資盲目性、引資主觀性、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范性和相關(guān)政策不確定性等隱患。研究指出，工商資本投資農(nóng)業(yè)，需要在鼓勵(lì)的基礎(chǔ)上，通過加強(qiáng)工商資本投資農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局、采取差別化的激勵(lì)機(jī)制、完善準(zhǔn)入制度和監(jiān)控機(jī)制、實(shí)施土地彈性流轉(zhuǎn)、創(chuàng)新農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)之間的利益分配機(jī)制等手段，引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民、企業(yè)與社會(huì)多方共贏。

關(guān)鍵詞 工商資本；農(nóng)業(yè)；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民利益

[中圖分類號(hào)]F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）08-0030-05

一、引 言

當(dāng)前，國家正處于形成“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”的關(guān)鍵期。2013年我國人均GDP超過6 700美元，進(jìn)入了中等收入階段；農(nóng)業(yè)在GDP中的份額持續(xù)下降到10.0%，二、三產(chǎn)業(yè)在GDP中的比重已占主導(dǎo)地位，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)” 和“以工促農(nóng)”的能力。而我國仍處于社會(huì)主義初期階段的基本國情，決定了大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)的“不現(xiàn)實(shí)”。積極引導(dǎo)工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，無疑是現(xiàn)階段“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的重要形式。早在20世紀(jì)90年代中期就有學(xué)者提出要加快引導(dǎo)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域[1]，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[2]。隨著工商領(lǐng)域競爭的加劇和農(nóng)業(yè)改革的推進(jìn)，工商資本投資農(nóng)業(yè)的意愿不斷增強(qiáng)，規(guī)模不斷擴(kuò)大[3]。截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)家庭承包經(jīng)營耕地達(dá)到3 900萬畝，比2012年增長40%。

從實(shí)踐來看，工商資本投資農(nóng)業(yè)，不僅帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展急需的資金、技術(shù)、人才等稀缺資源，還以技術(shù)示范、市場引導(dǎo)等方式帶動(dòng)農(nóng)民增收致富，對(duì)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。但是近年來，工商資本投資農(nóng)業(yè)過程中出現(xiàn)的侵害農(nóng)民利益、改變耕地用途、乃至威脅國家糧食安全等負(fù)面現(xiàn)象屢見不鮮[4-6]，需要讓工商資本投資農(nóng)業(yè)最大程度地發(fā)揮正面作用，需要針對(duì)問題癥結(jié)，建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，對(duì)工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)做到“引”、“導(dǎo)”結(jié)合[7-9]。十八界三中全會(huì)提出鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)；2014年中央一號(hào)文件要求探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，嚴(yán)禁農(nóng)用地非農(nóng)化；2014年中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次提出要引導(dǎo)和規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，避免“非糧化”，堅(jiān)決禁止耕地“非農(nóng)化”。本文基于對(duì)浙江嘉興、河南開封兩地市的調(diào)研，分析了當(dāng)前工商資本投資農(nóng)業(yè)的制約因素、主要挑戰(zhàn)和潛在隱患，并據(jù)此提出了若干對(duì)策建議。

二、當(dāng)前工商資本投資農(nóng)業(yè)存在的主要問題

總體來看，我國工商資本投資農(nóng)業(yè)的時(shí)間較短，基礎(chǔ)條件薄弱和相關(guān)制度缺失、不完善，制約工商資本投資農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也放大了工商資本投資農(nóng)業(yè)的負(fù)面效應(yīng)和隱患。

1. 工商資本投資農(nóng)業(yè)的制約因素

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期較長。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然規(guī)律支配，一般生產(chǎn)和建設(shè)周期較長。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在工商資本投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中，建設(shè)周期超過十年的屢見不鮮，投資者需要有足夠的耐心和風(fēng)險(xiǎn)承受力等待未來的利潤回報(bào)。

（2）設(shè)施用地緊缺。近年來，隨著國家土地政策的縮緊，用地難矛盾十分突出，成為制約工商資本投資農(nóng)業(yè)的重要障礙。如在設(shè)施農(nóng)用地上，浙江省國土資源廳和農(nóng)業(yè)廳出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》（浙土資發(fā)[2013]9號(hào)），要求合理確定附屬設(shè)施用地規(guī)模，如規(guī)?；N植的附屬設(shè)施用地，原則上控制在種植面積的1.5%以內(nèi)，最多不得超過7畝；規(guī)?；a(chǎn)養(yǎng)殖附屬設(shè)施用地，原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模的5%以內(nèi)，最多不得超過5畝。需要大規(guī)模設(shè)施建設(shè)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，用地面臨較大制約。

（3）農(nóng)業(yè)人才不足、勞動(dòng)力成本上升。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，部分工商資本下鄉(xiāng)從事種植、養(yǎng)殖等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，還面臨著高素質(zhì)勞動(dòng)者不足和“用工難”的問題。根據(jù)嘉興市調(diào)研情況，目前在涉農(nóng)企業(yè)就業(yè)的勞動(dòng)力大多數(shù)在55～65歲之間，涉農(nóng)專業(yè)大中專畢業(yè)生從事農(nóng)業(yè)工作的意愿不高；同時(shí)從事蔬菜、水果、花卉種植的簡單勞動(dòng)力日工資達(dá)到50～70元左右，而部分剪枝等技術(shù)工人日工資則高達(dá)200元左右，日益上漲的勞動(dòng)力成本壓縮了工商資本投資農(nóng)業(yè)的利潤空間。

（4）農(nóng)業(yè)金融服務(wù)滯后。由于缺少抵押物或者抵押物不符合金融機(jī)構(gòu)要求，加之項(xiàng)目投資周期長、見效慢、不確定因素多，工商資本投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般貸款比較困難；此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種少、覆蓋面窄，對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)保障能力較弱。

（5）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。近年來，雖然國家對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入逐漸增加，但由于地方上缺乏足夠的專項(xiàng)財(cái)政資金，以致農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是從村鎮(zhèn)到農(nóng)田“最后一公里”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍顯不足。根據(jù)開封市調(diào)研情況，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，包括土地平整和溝渠、水井、電力以及適用于大型農(nóng)用機(jī)械的路網(wǎng)建設(shè)在內(nèi)，每畝大約要投入3 000元。如果政府對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼不到位，會(huì)顯著影響工商資本投資積極性，也容易導(dǎo)致工商資本的 “短期行為”。

2. 工商資本投資農(nóng)業(yè)的主要挑戰(zhàn)

（1）農(nóng)民的就業(yè)和收入受到挑戰(zhàn)。工商資本憑借自身優(yōu)勢，在市場競爭中占據(jù)有利地位，如果長時(shí)間大規(guī)模地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，會(huì)在部分地區(qū)和一些利潤較高的行業(yè)對(duì)小農(nóng)生產(chǎn)形成替代，影響農(nóng)民就業(yè)和增收[9]。特別是年齡較大、體弱多病、非農(nóng)就業(yè)能力弱的農(nóng)民，轉(zhuǎn)移就業(yè)的難度很大。此外，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的收益（租金）方面，盡管近年來租金有所增長，但仍然相對(duì)較低，且區(qū)域差距較大；在租期普遍較長的情況下，租金缺乏動(dòng)態(tài)變化機(jī)制，勢必影響到農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。endprint

（2）耕地紅線與糧食安全受到挑戰(zhàn)。由于當(dāng)?shù)卣e極的引導(dǎo)與監(jiān)管措施，目前嘉興、開封市工商資本投資農(nóng)業(yè)的“非農(nóng)化”傾向尚不明顯，但“非糧化”與“貴族化”傾向已初見端倪。因傳統(tǒng)農(nóng)作物種植業(yè)利潤微薄，而具有長遠(yuǎn)社會(huì)效益的種子種苗研發(fā)需要長期、大量的投入，且風(fēng)險(xiǎn)較大，于是大量工商資本都投往短期經(jīng)濟(jì)效益較高的項(xiàng)目，其中較常見的就是面向高消費(fèi)人群的高端農(nóng)副產(chǎn)品的種植、養(yǎng)殖和加工業(yè)，以及休閑農(nóng)莊、農(nóng)家樂等都市型休閑農(nóng)業(yè)。更有甚者出于占領(lǐng)稀缺資源的戰(zhàn)略考慮，“跑馬圈地”并“圈而不用”，導(dǎo)致農(nóng)田拋荒閑置。正如陳錫文指出：“現(xiàn)在全國已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地3億多畝，其中2億畝是農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶，1億畝流轉(zhuǎn)給合作社、大戶，而企業(yè)去拿的3 000萬畝，真正種糧的幾乎沒有，非糧化趨勢明顯，而更過分的是非農(nóng)化蓋房子。” [10]

（3）市場穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全受到挑戰(zhàn)。部分工商資本無意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域進(jìn)行市場炒作，造成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅波動(dòng)，嚴(yán)重?cái)_亂了市場秩序，沖擊了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還對(duì)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)帶來負(fù)面影響，如2011年夏天在民間被稱作“蒜你狠、姜你軍、豆你玩”的大蒜、生姜和綠豆價(jià)格飆升[11]。此外，國外工商資本大量進(jìn)入，特別是通過控制產(chǎn)業(yè)上游的原料和期貨、中游的生產(chǎn)和加工、下游的市場渠道和知名品牌，制約我國大宗農(nóng)產(chǎn)品市場定價(jià)權(quán)，將影響我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

3. 工商資本投資農(nóng)業(yè)的潛在隱患

（1）工商資本投資農(nóng)業(yè)存在盲目性。在資本潮涌農(nóng)業(yè)過程中，部分企業(yè)盲目跟風(fēng)投資，對(duì)農(nóng)業(yè)基本屬性、農(nóng)業(yè)投資的復(fù)雜性、長期性和風(fēng)險(xiǎn)性等缺乏深入認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭嚴(yán)重，企業(yè)經(jīng)營壓力較大，有的難以維持，甚至“跑路”。如近年來嘉興市休閑農(nóng)莊、“農(nóng)家樂”遍地開花，一些缺乏特色的休閑農(nóng)莊、“農(nóng)家樂”經(jīng)營不景氣，甚至面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)。

（2）政府引入工商資本存在主觀性。鼓勵(lì)工商資本投資農(nóng)業(yè)作為各級(jí)政府“招商引資”工作的一部分，是評(píng)價(jià)政府部門業(yè)績的重要方面，因此政府非常愿意將工商資本引進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，以致在實(shí)際工作中“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”，“重招商、輕監(jiān)管”，過多追求經(jīng)濟(jì)效益，而對(duì)社會(huì)效益和環(huán)境效益則重視不足①。

（3）土地流轉(zhuǎn)存在不規(guī)范性。在嘉興這樣的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化程度和農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)比例較高，土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍；村民的土地一般集中流轉(zhuǎn)給村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再經(jīng)過縣級(jí)土地流轉(zhuǎn)交易中心流轉(zhuǎn)給各類經(jīng)營主體；價(jià)格相對(duì)統(tǒng)一，合同文本規(guī)范。開封地區(qū)由于工商資本投資農(nóng)業(yè)起步較晚，土地流轉(zhuǎn)大多在鄉(xiāng)鄰之間或村民與種養(yǎng)大戶之間進(jìn)行，流轉(zhuǎn)的隨意性較大，沒有簽訂規(guī)范合同的流轉(zhuǎn)行為比例較高；而在已簽訂的書面合同中，沒有采用政府統(tǒng)一制定的合同文本的現(xiàn)象突出，有的流轉(zhuǎn)合同標(biāo)的不明，沒有違約補(bǔ)償和爭議解決辦法，有的對(duì)承包戶、經(jīng)營業(yè)主、村集體三方的權(quán)利義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛，調(diào)解缺乏依據(jù)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，已建立服務(wù)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則由于經(jīng)費(fèi)緊張，制約正常工作順利開展。

（4）相關(guān)政策存在不確定性。在土地政策方面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，目前尚缺乏具體的可操作文件。工商資本傾向于較長時(shí)間租賃農(nóng)民土地，盡管《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變，但工商業(yè)主簽訂的合同大多以二輪承包期為限，合同到期后相關(guān)權(quán)益沒有明確規(guī)定，影響工商資本和農(nóng)民關(guān)系的穩(wěn)定性。

三、鼓勵(lì)、規(guī)范引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)的對(duì)策建議

1. 鼓勵(lì)工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關(guān)建議

當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展所處的階段性特征，決定了我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中需要鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入。

（1）創(chuàng)新完善工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關(guān)政策。要因地制宜，盡快出臺(tái)針對(duì)鼓勵(lì)工商資本投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域更詳細(xì)、更有力的稅收、資金等方面的優(yōu)惠政策，如浙江省2014年5月出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見》（浙政辦發(fā)[2014]63號(hào)），明確財(cái)政、稅收、用地等五項(xiàng)具體的“政策紅包”，引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。一是加大財(cái)政支持力度，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。通過貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式，進(jìn)一步加大對(duì)工商資本投資農(nóng)業(yè)的扶持力度；對(duì)投資農(nóng)業(yè)取得的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政性扶持資金，根據(jù)國家稅收有關(guān)規(guī)定落實(shí)優(yōu)惠政策。二是加快土地制度創(chuàng)新。盡快開展農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變?cè)圏c(diǎn)，研究解決好“長久不變”起點(diǎn)、期限確定、農(nóng)村新增人口補(bǔ)償、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承等問題，推動(dòng)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變政策落地[9]；鼓勵(lì)工商資本參與農(nóng)村土地復(fù)墾整理，整理土地優(yōu)先用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；借鑒浙江等省經(jīng)驗(yàn)，積極探索基本農(nóng)田集中連片地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施建設(shè)用地使用辦法。三是強(qiáng)化金融保障。各類金融機(jī)構(gòu)要積極搭建與工商資本對(duì)接平臺(tái)，優(yōu)化信貸服務(wù)，簡化貸款手續(xù)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)農(nóng)業(yè)的針對(duì)性；要擴(kuò)大有效抵（質(zhì)）押物范圍，依法開展大型農(nóng)用生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)、參保漁船、林權(quán)等抵押貸款和應(yīng)收賬款、倉（訂）單、可轉(zhuǎn)讓股權(quán)、專利權(quán)、注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)等權(quán)利質(zhì)押貸款；完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化理賠程序，積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新品種，鼓勵(lì)各地加快地方特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種開發(fā)。四是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。增加工商資本投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相應(yīng)補(bǔ)貼，積極發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如水利設(shè)施建設(shè)、土地整理和耕地改良等投入力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和投資環(huán)境。

（2）建立健全工商資本投資農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。政府相關(guān)部門要積極理整合涉及工商資本投資農(nóng)業(yè)管理的行政審批事項(xiàng)，簡化環(huán)節(jié)、縮短時(shí)限，進(jìn)一步推動(dòng)管理內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序的公開化、規(guī)范化，提高行政服務(wù)效率。積極搭建工商資本投資農(nóng)業(yè)各類服務(wù)平臺(tái)，建立和完善投資方向、單位土地投資規(guī)模、土地流轉(zhuǎn)信息、農(nóng)產(chǎn)品銷售、單位土地產(chǎn)出效益等方面信息，為工商資本投資農(nóng)業(yè)提供事前、事中、事后全方位和立體化服務(wù)。著力培育農(nóng)產(chǎn)品市場，積極支持電信部門與工商資本合作，開展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上交易市場，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)電子商務(wù)，加快特色農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上展示展銷平臺(tái)建設(shè)。endprint

（3）強(qiáng)化工商資本投資農(nóng)業(yè)的人才與技術(shù)支撐。進(jìn)一步深化基層農(nóng)業(yè)科技推廣體系和運(yùn)行機(jī)制改革，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技人員以技術(shù)入股、技術(shù)承包等形式，與工商資本企業(yè)結(jié)成利益共同體，及時(shí)指導(dǎo)企業(yè)、解決生產(chǎn)過程中的技術(shù)難題。鼓勵(lì)工商資本企業(yè)與科研院所、大專院校加強(qiáng)合作，保障專業(yè)人才供給、加快技術(shù)創(chuàng)新。加強(qiáng)農(nóng)民技能培訓(xùn)，建立健全農(nóng)村實(shí)用技術(shù)人才培養(yǎng)、使用、激勵(lì)機(jī)制，加快“農(nóng)民”向“農(nóng)業(yè)工人”轉(zhuǎn)型。推進(jìn)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)中心建設(shè)，鼓勵(lì)工商資本企業(yè)設(shè)立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新中心，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科研的支持力度。

2. 規(guī)范和引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)的相關(guān)對(duì)策

（1）頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)示范。早在2001年，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)[2001]18號(hào)）就指出不提倡工商企業(yè)長時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，但是對(duì)各地而言，工商資本到底如何進(jìn)入、進(jìn)入到哪些領(lǐng)域，地方仍有不少困惑，只能在具體中摸索，由于各地對(duì)政策的把握有較大的差異，既有成功的實(shí)踐案例，也有“試錯(cuò)”的沖動(dòng)行為。為此，需要從國家層面出臺(tái)更加明晰可操作的政策體系，對(duì)成功的實(shí)踐要大膽鼓勵(lì)探索，進(jìn)一步加大支持力度，對(duì)盲目沖動(dòng)和冒進(jìn)行為要嚴(yán)格規(guī)范引導(dǎo)。建議在全國范圍內(nèi)選擇一些條件成熟、基礎(chǔ)較好，且有過探索實(shí)踐的地區(qū)，作為工商資本投資農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)（示范區(qū)），進(jìn)行試點(diǎn)，探索總結(jié)我國不同地區(qū)工商資本投資農(nóng)業(yè)的具體做法、經(jīng)驗(yàn)后在面上推廣。

（2）規(guī)劃引導(dǎo)、優(yōu)化布局。按照全國主體功能區(qū)劃和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，把工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來，以便工商資本在進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時(shí)能夠“按圖索驥”，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位和空間布局，避免企業(yè)投資的盲目性和趨同性。

（3）嚴(yán)格準(zhǔn)入、全程監(jiān)督。建立工商資本投資農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入制度，對(duì)企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有的經(jīng)營資質(zhì)、經(jīng)營項(xiàng)目、土地利用規(guī)劃和履約能力進(jìn)行審核，把好“準(zhǔn)入關(guān)”[7]；建立健全制度化、規(guī)范化、程序化的監(jiān)控機(jī)制，對(duì)工商資本投資農(nóng)業(yè)實(shí)施情況全程監(jiān)控，定期檢查與不定期抽查經(jīng)營范圍、投資能力、技術(shù)資格、流轉(zhuǎn)土地面積、用途、價(jià)格、期限以及流轉(zhuǎn)后規(guī)模經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)情況，避免企業(yè)弄虛作假或在中途變更經(jīng)營范圍與經(jīng)營模式。

（4）彈性流轉(zhuǎn)、動(dòng)態(tài)管理。根據(jù)工商資本規(guī)模與經(jīng)營類別，合理確定用地范圍，明確建設(shè)周期，避免“圈地”、“圈而不建”行為；對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地特別是面積達(dá)到一定規(guī)模以上（如 500 畝）的土地使用要嚴(yán)格審批；實(shí)行土地流轉(zhuǎn)彈性年期制，改變以往到承包期結(jié)束甚至更長時(shí)間的做法，一般工商資本項(xiàng)目流轉(zhuǎn)年期為10年，流轉(zhuǎn)年限屆滿后，對(duì)項(xiàng)目綜合效益和合同履約等情況進(jìn)行評(píng)估，采取有償協(xié)議方式，續(xù)期或收回土地使用權(quán)；強(qiáng)化土地利用全生命周期管理，加強(qiáng)項(xiàng)目在土地使用期限內(nèi)全過程動(dòng)態(tài)管理，將項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行質(zhì)量與綜合效益等相關(guān)要素納入土地流轉(zhuǎn)合同管理，堅(jiān)決糾正改變土地農(nóng)業(yè)用途的違規(guī)行為，避免“非糧化”、杜絕“非農(nóng)化”等現(xiàn)象。

（5）農(nóng)民主體、利益共享。工商資本投資農(nóng)業(yè)無論在土地流轉(zhuǎn)還是企業(yè)經(jīng)營環(huán)節(jié)中，都必須確保讓農(nóng)民參與進(jìn)來，要明確農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主體地位，確保農(nóng)民的話語權(quán)。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)要與農(nóng)民收入增長相結(jié)合，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)盡可能創(chuàng)造就業(yè)崗位，吸納農(nóng)民就地、就近務(wù)工，建立合理的利益分配機(jī)制，增加農(nóng)民收入；鼓勵(lì)各地探索農(nóng)民土地入股等多種方式，建立企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使農(nóng)民能夠得到企業(yè)發(fā)展壯大的“紅利”，確保農(nóng)民的收益。

（6）產(chǎn)業(yè)清晰、導(dǎo)向明確。采取差別化政策措施，引導(dǎo)工商資本進(jìn)入符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向、具有長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的行業(yè)，比如適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)以及良種服務(wù)、農(nóng)資連鎖經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代物流、新型農(nóng)技服務(wù)、農(nóng)機(jī)跨區(qū)作業(yè)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)等領(lǐng)域；對(duì)于具有高污染、高消耗以及危害生態(tài)環(huán)境和土地生產(chǎn)能力的行業(yè)，則要嚴(yán)格限制或禁止。

（7）慎重外資、確保安全?？紤]到我國人多地少、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、糧食需求剛性增長等特殊國情和發(fā)展階段，需要正確處理對(duì)外開放和保護(hù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，從國家安全的高度重視國外工商資本和農(nóng)業(yè)外資并購，合理引導(dǎo)和利用國外工商資本。健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范國外工商資本投資的程序和準(zhǔn)入門檻，以防止外資的大規(guī)模流入對(duì)我國農(nóng)業(yè)行業(yè)安全產(chǎn)生威脅。如目前實(shí)施的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2011年修訂）》中鼓勵(lì)“水產(chǎn)苗種繁育（不含我國特有的珍貴優(yōu)良品種）”、限制“豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕櫚油等食用油脂加工（中方控股），大米、面粉加工，玉米深加工”等需要加快調(diào)整，盡快編制外國工商資本投資農(nóng)業(yè)的“負(fù)面清單”，確保我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

（8）未雨綢繆、風(fēng)險(xiǎn)防范。健全農(nóng)業(yè)市場信息服務(wù)，減少投資盲目性帶來的市場風(fēng)險(xiǎn)。建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助金和村級(jí)風(fēng)險(xiǎn)保障金，用于企業(yè)無法履行流轉(zhuǎn)合同時(shí)補(bǔ)償農(nóng)民損失；可借鑒浙江嘉興等地做法，土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金由市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政按上年新增土地流轉(zhuǎn)面積每畝以一定標(biāo)準(zhǔn)提?。伙L(fēng)險(xiǎn)保障金可以由市鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金、村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和業(yè)主土地流轉(zhuǎn)保證金組成。借鑒開封市的做法，在區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解委員會(huì)，及時(shí)調(diào)解相關(guān)糾紛與矛盾。

四、總結(jié)與思考

實(shí)踐證明，工商資本向農(nóng)業(yè)大規(guī)?！斑M(jìn)軍”，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的必然趨勢。但是我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件以及土地、金融等相關(guān)政策制約了工商資本投資農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，同時(shí)工商資本投資農(nóng)業(yè)也對(duì)農(nóng)民增收、耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)安全等帶來挑戰(zhàn)，并存在投資盲目性、引資主觀性、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范性和相關(guān)政策不確定性等隱患，因而需要在鼓勵(lì)的基礎(chǔ)上，規(guī)范和引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

規(guī)范和引導(dǎo)工商資本投資農(nóng)業(yè)，需要正確處理以下幾個(gè)關(guān)系：一是經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的關(guān)系。工商資本投資農(nóng)業(yè)的目的是追逐利潤；如果放任自流，則可能會(huì)使資本大量脫離糧食甚或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，乃至傷害農(nóng)民利益、破壞耕地和生態(tài)環(huán)境的領(lǐng)域；為此需要合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、監(jiān)控機(jī)制和差別化的激勵(lì)機(jī)制，將資本引向經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重的領(lǐng)域。二是提高生產(chǎn)效率與增進(jìn)農(nóng)民福利的關(guān)系。工商資本投資農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化生產(chǎn)，無疑可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出效益，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的客觀趨勢，但在此過程中，很可能出現(xiàn)收益分配不均、就業(yè)拉動(dòng)能力下降乃至失地農(nóng)民的權(quán)益缺乏保障等問題。為此，當(dāng)?shù)卣仨毎言鲞M(jìn)廣大農(nóng)民的利益與福祉作為所有工作的落腳點(diǎn)，在加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)、土地使用的監(jiān)管同時(shí)，探索彈性流轉(zhuǎn)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制、利益共享機(jī)制和糾紛調(diào)解機(jī)制。endprint

此外，還要處理好招商引資與培育本土經(jīng)營主體的關(guān)系。當(dāng)前階段，應(yīng)將引進(jìn)大型工商資本與扶持本地中小型經(jīng)營主體、帶動(dòng)本地農(nóng)民共同發(fā)展相結(jié)合，并且以后者為落腳點(diǎn)。一方面農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要適度規(guī)模，規(guī)模過大或機(jī)械化程度過高，不利于拉動(dòng)農(nóng)民就業(yè)；另一方面由于我國區(qū)域差距較大，只有立足本土比較優(yōu)勢、穩(wěn)扎穩(wěn)打地發(fā)展起來的當(dāng)?shù)亟?jīng)營主體，才有可能成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)內(nèi)生性發(fā)展的中堅(jiān)力量；此外工商資本要想站穩(wěn)腳跟，做大做強(qiáng)，必須對(duì)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、社會(huì)環(huán)境有充分了解，與鄉(xiāng)民“打成一片”，否則很容易與鄉(xiāng)民在日常管理和利益分配方面發(fā)生糾紛，本鄉(xiāng)本土的經(jīng)營主體與周邊鄉(xiāng)民有著天然的情感紐帶，相處融洽，發(fā)展自然也就相對(duì)順利。

[注 釋]

① 如是否有利于農(nóng)業(yè)健康發(fā)展、保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收等。

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Abstract：Actively guiding industrial and commercial capitals to invest in agriculture is an important route which accelerates the forming of a new relationship between industry and agriculture，as well as between urban and rural areas. On-spot research show that，on the one hand，the basic conditions of agriculture in China and the relative policies related to land and finance restrained the fast development in industrial and commercial investing in agriculture；on the other hand，the latter also brings challenges to farmers' income increase，farmland protection and agriculture safety. There is also hidden danger concerning blind investment，subjective judgment on investment attracting，non-normative land circulation and unstable relevant policies. The study shows that，to perfect industrial and commercial investing in agriculture，in addition to the precondition of encouraging，we should also strengthen the industrial allocation，apply differentiated incentive mechanism，perfect the access and monitoring system，implement flexible land circulation，innovate benefits distributing mechanism between farmers and enterprises，thus guide the industrial and commercial investment to healthily develop and realize a win-win situation among farmers，enterprises and others.

Key words：industrial and commercial capital；agriculture；land circulation；interests of farmers

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint