深化地方稅改革對(duì)策研究

王越

摘要：1994年的分稅制改革建立了中央與地方間財(cái)政分配關(guān)系的基本框架，自改革以來現(xiàn)有的地方稅系對(duì)于服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說功不可沒，然而隨著“營改增”的推進(jìn)，地方稅系存在的諸多問題也逐漸凹顯，當(dāng)前的地方稅體系已無法保證地方籌集足夠的收入以來履行事權(quán)，地方稅的改革已迫在眉睫，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》明確提出了完善地方稅系的要求。在新時(shí)期應(yīng)以深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度為目標(biāo)指導(dǎo)地方稅體系的建設(shè)。基于此，對(duì)地方稅體系運(yùn)行的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，對(duì)地方稅體系的構(gòu)筑提出了完善的思路。

關(guān)鍵詞：地方稅；問題分析；構(gòu)筑對(duì)策

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2015）13016501

1地方稅體系的問題分析

1.1稅權(quán)劃分與地方稅

首先，從稅收立法權(quán)來看，自分稅制改革之后，我國的稅收立法權(quán)集中在中央，地方只有有限的關(guān)于稅率在指定范圍內(nèi)選擇權(quán)，如營業(yè)稅，印花稅，契稅，車船稅；部分稅種實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)，如城市維護(hù)建設(shè)稅，房產(chǎn)稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，車船稅；以及部分稅種的稅收減免權(quán)。以上的稅率選擇權(quán)、實(shí)施細(xì)則制定權(quán)、稅種減免權(quán)均不涉及主體稅種，且所涉及的相關(guān)稅種籌資能力有限。這種集中的管理模式難以適應(yīng)我國各地復(fù)雜的稅源狀況。

其次，從對(duì)稅收收益權(quán)來看，一方面，我國稅收收入歸屬的劃分具有一定的隨意性，較多是出于暫時(shí)財(cái)力分配的需要，而較少顧及地方效率的安排。例如營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅中鐵道部、各銀行總行和各保險(xiǎn)公司總公司集中繳納的收入，本應(yīng)按受益原則歸于地方，卻歸屬于中央。另一方面，稅收收入歸屬的劃分方法處于不斷的變動(dòng)之中，中央可以根據(jù)形勢(shì)的需要通過實(shí)行新的政策來調(diào)整中央和地方的稅收收入關(guān)系。地方由于缺乏對(duì)稅權(quán)及稅收收入穩(wěn)定的預(yù)期，從而轉(zhuǎn)向依賴于土地收入及債務(wù)等其他非規(guī)范的財(cái)政收入。

1.2地方稅收入規(guī)模的實(shí)證分析

從地方稅收入總量來看，自1994年分稅制改革，我國地方稅收入收入持續(xù)增長，據(jù)1994-2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，其收入的平均增長率達(dá)到17.95%，2007年增長率最高達(dá)31.09%，但與全國稅收收入總額的穩(wěn)定增長相比，增長幅度波動(dòng)較大，甚至有的年份出現(xiàn)負(fù)增長。地方稅收入增長幅度如此大的波動(dòng)反應(yīng)出我國地方稅系缺乏穩(wěn)定的稅源。

從政府間事權(quán)劃分情況來看，自分稅制改革以來，地方政府承擔(dān)了越來越多的支出責(zé)任：地方財(cái)政支出占財(cái)政支出總額比重由改革之初的69.7%逐漸增加到2012年的85.1%，然而與此同時(shí)在地方財(cái)政收支中，地方稅收入始終在低位徘徊，且其占財(cái)政收支的比重呈現(xiàn)出逐年下降趨勢(shì)。地方稅收入與支出規(guī)模的巨大缺口導(dǎo)致地方政府對(duì)非稅收入及共享稅中分成部分的依賴。

1.3地方稅的收入結(jié)構(gòu)的實(shí)證分析

圖11994-2012年地方稅收入與稅收收入總額對(duì)比

表11994-2012地方稅種收入占地方稅收入比重

年份地方稅收入（億元）營業(yè)稅農(nóng)業(yè)稅城市維護(hù)建設(shè)稅契稅資源稅固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅城鎮(zhèn)土地使用稅耕地占用稅其他

資料來源：1994-2009年數(shù)據(jù)來自《中國稅收發(fā)展報(bào)告2010/2011》，2010-2012數(shù)據(jù)由《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2011-2013）計(jì)算而得。

在現(xiàn)行的地方稅系中，營業(yè)稅主體地位較為明顯，所占比重過半，但在新一輪的稅制改革中，隨著增值稅征收范圍的擴(kuò)大，營業(yè)稅的征稅范圍將進(jìn)一步縮小完全被增值稅替代。政收入和調(diào)節(jié)地方經(jīng)濟(jì)的作用將會(huì)受到影響或被代替。因此，從長遠(yuǎn)看，地方稅缺乏對(duì)地方財(cái)力具有決定性影響且長期穩(wěn)定的主體稅種。

圖2分稅制以來地方財(cái)政支出占財(cái)政總支出情況

2地方稅系的構(gòu)筑之策

2.1優(yōu)化地方稅收入規(guī)模

中央和地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任的明晰化分是確定地方稅收入規(guī)模的前提。從國際上來看，地方稅收入規(guī)模比中央（聯(lián)邦）稅收入規(guī)模小是地方稅規(guī)模的一般規(guī)律。具體來說，集權(quán)的單一制國家地方稅收入規(guī)模偏小，而分權(quán)制的聯(lián)邦制國家地方稅收入規(guī)模偏大。我國地方稅收入規(guī)模應(yīng)同時(shí)滿足發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的要求，綜合考慮地方政府因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的籌資能力的差別，使地方稅收入的規(guī)模滿足地方政府的基本支出需要，且不應(yīng)過多扭曲資源的配置。

2.2主體稅種的選擇

地方主體稅種是指在地方稅系中，發(fā)揮收入和調(diào)節(jié)主導(dǎo)功能的稅種。具體而言，主體稅種應(yīng)是稅基寬廣，收入規(guī)模較大，能體現(xiàn)效率原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)有適度的彈性且基于受益原則課征的稅種。

從長遠(yuǎn)看房地產(chǎn)稅是作為地方主體稅種的最佳選擇，然而由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)及征管水平等條件的限制，房地產(chǎn)稅立法也要經(jīng)過一個(gè)漫長的過程，因而在近期房產(chǎn)稅尚不能承擔(dān)地方稅主體稅種的重任，改革需要循序漸進(jìn)且任重道遠(yuǎn)。

近期可考慮將消費(fèi)稅作為地方稅主體稅種的一個(gè)選擇。通過選擇高端消費(fèi)品、高耗能、高污染的產(chǎn)品列入征收范圍，提高稅率等舉措來擴(kuò)大消費(fèi)稅的稅基從而擴(kuò)大消費(fèi)稅的收入規(guī)模；將消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)移到零售環(huán)節(jié)，從而使得消費(fèi)稅在地區(qū)間均勻分布。將改革后的消費(fèi)稅歸為地方稅種，就可以大致保持中央和地方財(cái)力比例的穩(wěn)定。

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