上海市閔行區(qū)深度城市化中群眾工作機制的構(gòu)建與創(chuàng)新

中共上海市閔行區(qū)委黨校課題組

[摘 要]上海市閔行區(qū)在深度城市化進程中，注重群眾工作機制的構(gòu)建和創(chuàng)新，在群眾工作聯(lián)系服務(wù)機制、群眾工作參與決策機制、群眾工作績效評價機制等方面作了十分有效的探索和實踐。本文擬對這些實踐進行調(diào)研和思考，并對如何更好完善和推進群眾工作機制作些許思考。

[關(guān)鍵詞]群眾工作機制；深度城市化；構(gòu)建與創(chuàng)新

[中圖分類號] D252 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2015）05-0039-03

完善的群眾工作機制，可以使群眾工作走上制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道，是有效開展群眾工作的重要保證。上海市閔行區(qū)在深度城市化進程中，十分注重群眾工作機制的構(gòu)建和創(chuàng)新。本文在總結(jié)閔行區(qū)群眾工作機制的有效實踐基礎(chǔ)上，進一步剖析尚存的問題，并對如何更好地構(gòu)建和完善群眾工作機制作些思考和研究。

一、上海市閔行區(qū)深度城市化中群眾工作機制的構(gòu)建情況

上海市閔行區(qū)根據(jù)區(qū)域特點和發(fā)展定位，于2010年提出深度城市化的概念。所謂深度城市化，指在現(xiàn)有城市化的基礎(chǔ)上，對城市化的內(nèi)涵和目標進行調(diào)整和深化，對城市化的模式和路徑進行改進和創(chuàng)新。從深度城市化的要求來說，主要表現(xiàn)在三個方面：在城市化的發(fā)展理念上，更加突出以人為本；在城市化的發(fā)展內(nèi)涵上，更加注重滿足不同人群的多樣化需求；在城市化的推進機制上，更加注重民主協(xié)商、公眾參與。

（一）以服務(wù)為核心，構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域的聯(lián)系服務(wù)群眾機制。一是出臺若干聯(lián)系服務(wù)群眾文件。先后下發(fā)了《關(guān)于建立以“三聯(lián)四會”為主要內(nèi)容的群眾工作機制的實施意見》、《關(guān)于在全區(qū)黨員干部中開展“大走訪”活動的實施意見》、《閔行區(qū)代表（委員）議案提案意見建議辦理工作人員問責(zé)辦法（試行）》和《閔行區(qū)黨代表履職辦法（試行）》等文件。二是確立“三聯(lián)四會”制度格局，筑牢多層次聯(lián)系服務(wù)機制。通過建立區(qū)委委員聯(lián)系區(qū)黨代表、基層黨委委員聯(lián)系基層黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾的“三聯(lián)”工作體系和區(qū)委常委會議事會、基層黨委（黨工委）議事會、基層黨（總）支部議事會和基層黨員群眾代表議事會的“四會”工作制度，探索建立一種長期、持續(xù)、有效的代表（委員）聯(lián)系服務(wù)群眾工作機制。三是建立固定的代表（委員）工作室和村（居）委接待點，建立長期、持續(xù)、有效的代表（委員）聯(lián)系服務(wù)群眾工作機制。閔行區(qū)于2013年制定了《關(guān)于進一步完善本區(qū)代表（委員）聯(lián)系服務(wù)群眾工作機制的指導(dǎo)意見（試行）》，有效整合了現(xiàn)有的群眾工作、代表（委員）依法履職和述職評議、大聯(lián)動處置、公共政策評估、干部監(jiān)督考核等一系列工作機制，使得資源更加集中，流程更加優(yōu)化，處置更加高效，群眾滿意度也在逐步提升。四是規(guī)范“大走訪”活動，在切實走訪慰問中踐行聯(lián)系服務(wù)群眾機制。2010年1月18日，區(qū)委印發(fā)了《關(guān)于在全區(qū)黨員干部中開展“大走訪”活動的實施意見》，形成了以區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)干部和區(qū)級機關(guān)處級領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系村或居民區(qū)黨組織、街鎮(zhèn)黨政班子成員聯(lián)系本地區(qū)規(guī)模以上非公企業(yè)黨組織、基層黨組織班子成員聯(lián)系黨員和困難群眾的“點對點”走訪網(wǎng)絡(luò)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部通過“一送、二問、三聽”從訪貧問苦、釋疑解惑、問需解怨等方面解民苦、安民心、緩民急。五是基層黨代會成為基層干群密切聯(lián)系的有效途徑。各基層黨代會用制度形式確定了群眾工作的方式方法，讓群眾真正參與黨的工作當(dāng)中?；旧厦總€鄉(xiāng)鎮(zhèn)局行都做出了黨委委員聯(lián)系黨代表、黨代表聯(lián)系黨員群眾的規(guī)定，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)局都建立了黨代表接待日制度，在每月規(guī)定的時間和地點安排黨代表接待群眾來訪，收集群眾的意見和建議。

（二）以自治為基點，建立多方面的群眾工作參與、決策機制。一是強化黨務(wù)公開制度，為群眾工作參與、決策機制的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。閔行區(qū)首創(chuàng)了“黨務(wù)公開網(wǎng)”，從2007年1月1日正式開通，歷經(jīng)四次改版，逐步摸索出了一套適合區(qū)情的網(wǎng)上黨務(wù)公開模式。在不涉及黨內(nèi)機密的情況下最大限度地公開，對重大決策、決定、決議等都通過黨務(wù)公開網(wǎng)進行公布；對重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用等“三重一大”事項，決策前征求意見、決策過程和決策結(jié)果等都完整進行公開；全區(qū)處級以上干部選拔、任用、考核、獎懲的情況也通過網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體主動公示。依靠這一重要平臺，并通過對區(qū)委全委會運行機制改革以及實行全委會對重大事項的審議票決，推動黨務(wù)公開規(guī)范化、程序化、制度化，在黨內(nèi)有效營造知曉、參與、監(jiān)督的民主氛圍。二是注重平等協(xié)商，構(gòu)建“四會”工作體系。全區(qū)各鎮(zhèn)、街道、莘莊工業(yè)區(qū)通過積極推廣決策聽證會、矛盾協(xié)調(diào)會、政務(wù)評議會、民意懇談會等不同類型的“四會”制度，全方位聽取民意，提高群眾參與度。形成了“周周會”、“樓道自治”等好做法、好經(jīng)驗。三是公共政策制定實施中，切實推進群眾參與、決策機制。在制定公共政策時，注重把好“事前論證、事中聽證、事后宣傳”關(guān)。政策是否符合實際、群眾是否了解、執(zhí)行是否有阻力等，公布前必須反復(fù)論證。對一些影響面廣、涉及群眾切身利益的政策，做好條目的解釋工作，加強宣傳和引導(dǎo)，讓群眾充分了解政策具體規(guī)定的保護群眾利益的內(nèi)容。同時，還主動讓民眾評、讓民眾說、讓民眾議。四是基層形成了一系列行之有效的群眾工作參與、決策品牌。區(qū)、鎮(zhèn)（街道）在公共事務(wù)管理的過程中，主動變“單向行政指令式”為“雙向黨群互動型”，通過政務(wù)公開的形式，積極引導(dǎo)群眾有序參與公共事務(wù)管理，提升了政務(wù)信息的透明度、參與度和認可度。2010年，江川路街道黨工委試點推行黨員聽證咨詢制度，聽證范圍涉及城市建設(shè)、社會管理和社會事業(yè)等與老百姓切身相關(guān)的民生工作。馬橋鎮(zhèn)在村、居民區(qū)推廣村（居）民“周周會”的做法，積極探索村居黨組織領(lǐng)導(dǎo)的群眾自治的有效路徑，暢通了群眾利益訴求的表達渠道。梅隴鎮(zhèn)積極探索“六會三公開”制度，主動引導(dǎo)群眾參與社區(qū)公共事務(wù)管理和居民自治，做到公共事務(wù)決策前、決策中、決策后全程公開。古美路街道通過推進充滿活力的樓道自治、家園自治，培育社區(qū)居民自治意識，切實推進協(xié)商民主的發(fā)育成熟。

（三）以監(jiān)督為抓手，建立嚴格有效的群眾工作監(jiān)督、評價機制。一是群眾工作績效評價主體由“一元主體評價”轉(zhuǎn)向“多元主體評價”。確定四大人群作為群眾工作績效的評價主體，即代表評價，包括五大代表（黨代會代表、人代會代表、工代會代表、團代會代表、婦代會代表）、委員評價（主要指政協(xié)委員）、群眾評價、社會評價等。此外，有些鎮(zhèn)根據(jù)實際情況，確定一些機構(gòu)作為評價主體，如吳涇鎮(zhèn)實施的《2013年度吳涇鎮(zhèn)群眾工作項目考核評估辦法》中，把評價分為項目評估制和部門考核制。浦江鎮(zhèn)運作“三三制”群眾工作評價制度，即由群眾、政府、黨委各占三分之一，進行有效監(jiān)督和評價。二是群眾工作績效評價內(nèi)容從“單方面”轉(zhuǎn)向“多方面”。從基層實踐來看，目前閔行區(qū)群眾工作評價內(nèi)容主要包括四個方面：群眾工作態(tài)度、群眾工作執(zhí)行情況、對群眾反映問題解決情況如何、對群眾反饋情況如何等。三是群眾工作績效評價方式從“系統(tǒng)內(nèi)、封閉的”轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)外，公開的”。自2010年以來，閔行區(qū)委積極探索和建立新形勢下基層黨建開放式的第三方評價體系?！吨泄查h行區(qū)委關(guān)于進一步加強和改進黨的群眾工作的若干意見》中明確指出，由第三方專業(yè)機構(gòu)組織對群眾工作進行開放式評價，重視群眾評議。四是群眾工作績效評價結(jié)果運用從“走走過場”到“與獎懲、升降掛鉤”?！吨泄查h行區(qū)委關(guān)于進一步加強和改進黨的群眾工作的若干意見》中明確指出，要提高群眾工作在各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標體系中的權(quán)重，與領(lǐng)導(dǎo)班子評價和干部獎懲任用掛鉤。把群眾工作實績作為黨員民主評議、黨性分析和考核評優(yōu)的重要依據(jù)?！蛾P(guān)于進一步完善本區(qū)代表（委員）聯(lián)系服務(wù)群眾工作機制的指導(dǎo)意見（試行）》中指出，對訴求辦理不力、群眾反映強烈的部門和責(zé)任人，代表（委員）可以建議對相關(guān)職能部門或責(zé)任人進行問責(zé)。endprint

二、上海市閔行區(qū)深度城市化中群眾工作機制構(gòu)建面臨的新挑戰(zhàn)

（一）群眾工作機制尚不夠完善。目前，民主決策機制、群眾訴求表達機制、困難群眾幫扶機制、督查督辦及責(zé)任追究機制、各類信息搜集分類機制等均已建立，并且通過“三聯(lián)四會”群眾工作機制將各項機制加以整合，借助“大聯(lián)動”信息化平臺輔助運作。但群眾工作機制還不夠完善，比如群眾工作教育動員機制不夠健全和明確，服務(wù)群眾機制存在問題的處置率不夠迅速，監(jiān)督評價機制的實踐性不強等，各個機制在運行過程中，條塊聯(lián)動不夠深入。

（二）重視機制創(chuàng)新的同時，對機制貫徹落實尚有些乏力。有些部門對已經(jīng)制定出來的群眾工作機制重視不夠，致使黨的群眾工作機制“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”、“說在嘴上，寫在紙上，貼在墻上”，有些地方無法真正得到貫徹落實，大大地降低了機制的權(quán)威性。

（三）現(xiàn)有的機制尚未形成科學(xué)體系。黨的群眾工作的新變化、新要求，體現(xiàn)在群眾工作的機制設(shè)計上，應(yīng)注重向系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變，要求各個機制間既要相對獨立又要相互聯(lián)系，構(gòu)成一個層次分明、界限清晰的體系，目前閔行群眾工作機制的系統(tǒng)化程度還不夠。

三、對加強群眾工作機制創(chuàng)新的若干思考

（一）以社會主義核心價值觀和閔行城市精神為導(dǎo)向，推動群眾工作動員教育機制建構(gòu)，是完善群眾工作機制的前提。教育組織群眾是我黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治法寶。只有不斷提高宣傳、引導(dǎo)、教育、組織、動員激勵群眾能力，建立和完善動員組織群眾機制，才能改進群眾工作方式，做好群眾工作。在宣傳教育組織群眾中，不能簡單灌輸和發(fā)號施令，要以社會主義核心價值觀和閔行城市化精神為導(dǎo)向，尊重、理解和積極構(gòu)建更為完善的溝通對話機制、民主協(xié)商機制，善于與群眾平等交流、善于運用說服教育、示范引導(dǎo)和提供服務(wù)等方法把群眾工作做深、做細、做實。

（二）貼近需求，深化群眾工作聯(lián)系服務(wù)機制，是完善群眾工作機制的基礎(chǔ)和核心。營造和諧的黨群干群關(guān)系，必須圍繞服務(wù)人民群眾這個核心，通過真心實意和卓有成效的服務(wù)，贏得人民群眾對黨和政府的信任、擁護和支持。具體做法包括：一是健全服務(wù)機制，創(chuàng)新服務(wù)方式，拓寬服務(wù)領(lǐng)域，強化服務(wù)功能，把基層黨建工作寓于服務(wù)群眾之中。二是整合已有服務(wù)資源，使已有的服務(wù)資源在有效的整合中發(fā)揮效應(yīng)最大化。三是將各項服務(wù)群眾機制具體化，包括建立惠民政策落實督查制度、群眾困難及時解決制度、群眾意見處理督辦制度等。

（三）在尊重群眾主體地位的基礎(chǔ)上，健全群眾工作參與、決策機制，是完善群眾工作機制的關(guān)鍵。人民群眾要求對社會事務(wù)有自己的發(fā)言權(quán)和建議權(quán)，以維護自己的正當(dāng)利益。為此要構(gòu)建多層次的群眾工作參與機制，具體做法包括：其一，發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體在黨群溝通中的橋梁、紐帶作用，充分發(fā)揮人民團體在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用。其二，完善各類新社會組織的民主參與機制，擴大和深化農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)自治等基層民主實踐形式，增強新社會組織的社會自治功能，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，培養(yǎng)人民群眾的民主意識和民主能力。其三，完善咨詢、智囊組織的民主參政機制，大力提倡知識分子參與黨群溝通，完善各類咨詢、智囊組織的運行體制，充分發(fā)揮各類專家和研究咨詢機構(gòu)在推動和改進黨群關(guān)系上的積極作用。讓群眾參與的目的是推動群眾更好參與決策。決策制定要體現(xiàn)三大原則：一是依法決策。群眾工作要嚴格遵守程序，決策的內(nèi)容符合法律規(guī)定與要求，不得與法律相抵觸。二是民主決策。給利益相關(guān)方以平等機會進入到?jīng)Q策中來，防止少數(shù)人控制話語權(quán)，以民主與法制的途徑確保公正協(xié)調(diào)利益關(guān)系，使群眾安心放心。三是科學(xué)決策?？茖W(xué)決策是黨的群眾工作決策的本質(zhì)要求。

（四）在規(guī)范權(quán)力基礎(chǔ)上，制定群眾工作監(jiān)督評價機制，是完善群眾工作機制的保障。人民群眾對黨的工作的評價是參考性最大的評價，人民群眾的監(jiān)督是最有效的監(jiān)督。具體做法包括：第一，強化思想認識，完備相關(guān)的文件。建議盡快從區(qū)級層面出臺群眾工作評價指導(dǎo)文件。第二，明確群眾工作績效評價標準的層級。一是區(qū)內(nèi)統(tǒng)一標準。這是全區(qū)群眾工作都必須遵循的共同的原則和要求，是區(qū)級層面的考核和評價。二是基層具體標準。每個基層站在本基層實際的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域發(fā)展定位，根據(jù)特定群眾工作的性質(zhì)、目標、任務(wù)、特點等制定適合基層特點的具體標準。第三，“多元評價主體”的分工應(yīng)更加明確、具體。黨的群眾工作的績效評價有賴于各級群眾、各級黨組織、各級政府、社會各有關(guān)部門和人士廣泛參與支持。第四，出臺更多的細則規(guī)定，確保評價結(jié)果的有效運用。如提出提高群眾工作在各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核指標體系中的權(quán)重，與領(lǐng)導(dǎo)班子評價和干部獎懲任用掛鉤。

課題負責(zé)人：韓曉燕 課題組成員：段冰冰、焦玉玲、朱華

責(zé)任編輯：劉 捷endprint