上?！?65危棚簡(jiǎn)屋”改造的歷史演進(jìn)及經(jīng)驗(yàn)啟示

許璇

[摘 要]上海大規(guī)模的舊區(qū)改造始于20世紀(jì)90年代，1992年舉行的上海市第六次黨代會(huì)提出“到本世紀(jì)末，完成全市365萬平方米棚戶、簡(jiǎn)屋、危房的改造任務(wù)”。2000年，“365危棚簡(jiǎn)屋”改造勝利完成。本文梳理了“365危棚簡(jiǎn)屋”的改造歷程，總結(jié)了實(shí)施過程中的經(jīng)驗(yàn)啟示。

[關(guān)鍵詞]上海；“365危棚簡(jiǎn)屋”；舊區(qū)改造

[中圖分類號(hào)] F299.24 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2015）05-0036-03

舊區(qū)改造是城市發(fā)展到一定階段的必由之路，它關(guān)乎到城市布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民眾生活條件的改善，一直以來都是政府重視、社會(huì)關(guān)注的重要工作。上海大規(guī)模的舊區(qū)改造始于20世紀(jì)90年代，1992年舉行的上海市第六次黨代會(huì)提出“到本世紀(jì)末，完成全市365萬平方米棚戶、簡(jiǎn)屋、危房的改造任務(wù)”（簡(jiǎn)稱“365危棚簡(jiǎn)屋”）。2000年，“365危棚簡(jiǎn)屋”改造勝利完成，大大改善了居住條件，優(yōu)化了城市功能，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為之后上海舊區(qū)改造工作的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、“365危棚簡(jiǎn)屋”改造實(shí)施的背景

上海在解放初期，房屋主要是舊式里弄和棚戶區(qū)，全市有棚戶、簡(jiǎn)屋322.8萬平方米，占住宅總面積13.7%；舊式里弄住宅1242.5萬平方米，占住宅總面積52.6%。[1]由于實(shí)行住房建設(shè)由國(guó)家撥款、住房低租金和作為福利的分配制度，上海的房地產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期處于停頓或萎縮階段。20世紀(jì)50、60年代建設(shè)了一定數(shù)量的工人新村，解決了部分工人的住房困難問題。但有限數(shù)量的工人新村與群眾對(duì)住房的實(shí)際需求之間依然有較大的差距。上海居民的居住條件依舊比較差，1980年人均居住面積僅4.3平方米。[2]

由于歷史遺留下來的住房欠賬和危舊房太多，20世紀(jì)90年代初上海市民居住矛盾依舊突出。1991年3月，上海市委、市政府召開全市住宅建設(shè)工作會(huì)議，提出“以開發(fā)新區(qū)為主，重點(diǎn)開發(fā)浦東，積極開展舊區(qū)改造，按照疏解的原則改造棚戶、危房，動(dòng)員居民遷到新區(qū)去；舊區(qū)土地主要用于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加市政、公用、公共服務(wù)設(shè)施和綠化用地。通過提高級(jí)差地租，回收建房資金，改造舊區(qū)”。[3]

在1992年舉行的上海市第六次黨代會(huì)上，吳邦國(guó)在《解放思想，把握機(jī)遇，為把上海建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際城市而奮斗》的報(bào)告中提出，“要深化住房制度改革，加快住宅建設(shè)步伐，改善市民居住條件。力爭(zhēng)九十年代新建住宅超過6000萬平方米，完成全市365萬平方米棚戶、簡(jiǎn)屋、危房的改造任務(wù)。”由此正式拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。

二、“365危棚簡(jiǎn)屋”改造的實(shí)施

365萬平方米的危棚簡(jiǎn)屋的改造任務(wù)，看起來并不是太龐大，但實(shí)際改造量遠(yuǎn)超過這個(gè)數(shù)量。其中單純型危棚簡(jiǎn)屋地塊的建筑改造量?jī)H為130萬平方米，占“365危棚簡(jiǎn)屋”改造量的36%，余下的64%危棚簡(jiǎn)屋，都是混雜于舊里之中的混合型地塊。[4]此外，這些地塊大部分規(guī)模較小，各區(qū)上報(bào)的改造基地平均占地面積1.7hm2。并且，危棚簡(jiǎn)屋改造地塊一半以上分散在三、四、五級(jí)地段，因此居民密度較高、土地級(jí)差較低、改造成本高、難度大。

（一）1992年—1995年的起步階段。大規(guī)模舊區(qū)改造首先面臨的問題就是巨額資金來源，這也是一直以來制約上海舊區(qū)改造的主要因素。1992年后，上海開拓了土地批租利用外資進(jìn)行舊區(qū)改造和新區(qū)建設(shè)的新路子。所謂土地批租，就是發(fā)揮上海特大城市不同地段土地的效用，利用級(jí)差地租，通過土地置換取得城市改造和新建住宅所需的資金。將所需改造的舊區(qū)住宅地塊批租給國(guó)內(nèi)外房產(chǎn)商，批租收入用于完善市政設(shè)施和安置動(dòng)遷居民。

1992至1993年的土地批租高潮，促進(jìn)了舊區(qū)改造的進(jìn)程。兩年中，上海批租土地449幅，其中市區(qū)227幅，出讓面積7027公頃，涉及舊區(qū)改造147幅，165.9公頃，共收取出讓金額44.6億美元和57.46億人民幣。其間，通過土地批租和市政建設(shè)，全市共拆遷舊房237萬平方米，其中拆除危房棚戶簡(jiǎn)屋 136萬平方米。[5]

在利用外資批租舊區(qū)改造地塊、開發(fā)經(jīng)營(yíng)外銷商品房取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，市政府于1993年12月28日發(fā)布了《上海市利用外資開發(fā)經(jīng)營(yíng)內(nèi)銷商品住宅暫行規(guī)定》，進(jìn)一步加快本市舊區(qū)改造的步伐。通過制度創(chuàng)新，開發(fā)企業(yè)通過自籌資金或向銀行貸款，以批租方式取得土地使用權(quán)，拆遷安置舊區(qū)居民以及置換調(diào)整工廠產(chǎn)業(yè)用地，利用中心城區(qū)土地級(jí)差，開發(fā)經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)，有效地促進(jìn)了舊區(qū)改造。

至1995年，全市通過土地批租、房地產(chǎn)開發(fā)、市政建設(shè)，共拆除危舊房1163萬平方米，是“七五”期間舊城改造拆除、舊房總量的306倍，動(dòng)遷居民29.7萬戶，是“七五”時(shí)期的4倍。[6]其中危棚簡(jiǎn)屋180萬平方米，占到1991年危棚簡(jiǎn)屋統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的近50%。

（二）1996—1997年的瓶頸期。從1996年開始，房地產(chǎn)形勢(shì)發(fā)生變化，土地批租進(jìn)展緩慢。1997年亞洲金融風(fēng)暴對(duì)上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了較大沖擊，不少外資房地產(chǎn)公司資金周轉(zhuǎn)困難，由其實(shí)施改造的地塊也陷入困境。與此同時(shí)，上海的商品住宅出現(xiàn)空置，市場(chǎng)售價(jià)也從1994年、1995年的高價(jià)位逐步下滑，開發(fā)商投資舊區(qū)改造項(xiàng)目的意愿下降。

為了突破瓶頸，上海市政府制定了一系列優(yōu)惠政策，在1996年和1997年先后出臺(tái)了《關(guān)于加快本市中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造的若干意見》和《關(guān)于加快本市中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造的具體實(shí)施意見》等。其核心是通過減免或者緩繳土地的出讓金、手續(xù)費(fèi)、管理費(fèi)等一系列優(yōu)惠政策，吸引開發(fā)商參加舊區(qū)改造的地塊開發(fā)。

由此，這一階段的舊區(qū)改造也取得了令人欣慰的成果。1996年底，占地39萬平方米、動(dòng)遷居民 1.3萬戶的靜安舊區(qū)改造任務(wù)提前四年完成。1997年底，盧灣區(qū)提前3年，全面完成了33.78萬平方米危棚簡(jiǎn)屋的拆除改造工作。

（三）1998—2000年攻堅(jiān)階段。進(jìn)入1998年舊區(qū)改造遇到了新的困難：一方面是房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的迅速退潮，20世紀(jì)90年代初利用外資改造舊區(qū)的思路實(shí)施困難；另一方面在經(jīng)歷前幾年的大規(guī)模更新之后，剩余的街坊地塊基本上都是難啃的“硬骨頭”，要實(shí)現(xiàn)到2000年拆除365萬平方米危棚簡(jiǎn)屋的目標(biāo)，任務(wù)十分繁重。endprint

面對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，上海市政府從1998年起，連續(xù)三年將“365危棚簡(jiǎn)屋”改造列為市政府實(shí)事項(xiàng)目，由各區(qū)政府負(fù)責(zé)實(shí)施，并于1998年5月下發(fā)《關(guān)于加快中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造的試行辦法》，8月下發(fā)《關(guān)于加快本市中心城區(qū)危棚簡(jiǎn)屋改造實(shí)施辦法的通知》，明確了更為優(yōu)惠的政策措施，甚至采取了直接對(duì)剩余未完成的“365危棚簡(jiǎn)屋”地塊改造實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠措施來推動(dòng)改造。采取每拆除1平方米危棚簡(jiǎn)住房補(bǔ)貼金額900元的政策，確保最后一些難點(diǎn)地塊的改造。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府為推進(jìn)這項(xiàng)工程，先后財(cái)政補(bǔ)貼10億元。

此外，根據(jù)當(dāng)時(shí)空置房較多的情況，通過實(shí)施“空房認(rèn)定”將舊區(qū)改造與消化空置房進(jìn)行“搭橋”，鼓勵(lì)用空置房安置動(dòng)遷居民，減免相關(guān)交易稅費(fèi)的政策，為“365危棚簡(jiǎn)屋”改造提供了大量的安置用房，推動(dòng)全市舊區(qū)改造的開展。在此背景下，各區(qū)政府按照市政府落實(shí)到各區(qū)的指標(biāo)，動(dòng)用行政手段、調(diào)動(dòng)各方力量完成改造計(jì)劃。1999年2月，徐匡迪市長(zhǎng)在市人代會(huì)所作《政府工作報(bào)告》提出，要打好舊區(qū)改造攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)改善市民居住條件。按照到2000年完成已定的365萬平方米危棚簡(jiǎn)屋拆除任務(wù)的要求，進(jìn)一步落實(shí)舊區(qū)改造與消化空置商品房相結(jié)合的“搭橋”政策，年內(nèi)要拆除50萬平方米危棚簡(jiǎn)屋，并加快推進(jìn)舊房成套改造。

通過各方不懈努力，2000年底前全部拆除“365危棚簡(jiǎn)屋”的預(yù)定目標(biāo)順利完成。全市共拆除各類房屋2900萬平方米，動(dòng)遷安置66萬戶，涉及250萬人，相當(dāng)于一個(gè)中型城市的人口。新建住宅1.2億平方米，解決人均4平方米困難戶10萬戶。上海人均居住面積從1991年6.6平方米提高到11.8平方米，住房成套率從34%提高到75%。[7]

三、“365危棚簡(jiǎn)屋”改造的主要經(jīng)驗(yàn)

“365危棚簡(jiǎn)屋”改造積累了許多經(jīng)驗(yàn)，為之后上海的舊區(qū)改造創(chuàng)造了有利條件。

（一）政府系列優(yōu)惠政策保障改造順利進(jìn)行。針對(duì)“365危棚簡(jiǎn)屋”改造的不同階段出現(xiàn)的不同問題，政府在政策層面大力支持，確保了改造的順利完成。上海市政府先后制訂了一系列文件，出臺(tái)了相關(guān)優(yōu)惠政策，主要體現(xiàn)在土地使用權(quán)出讓金減免和行政收費(fèi)減免、市政公建設(shè)施包干建設(shè)等。同時(shí)，始終堅(jiān)持以人為本的理念，在拆遷政策方面，盡最大努力滿足最廣大群眾的根本利益要求，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了百萬市民大動(dòng)遷。市政府于1991年發(fā)布了《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》，以實(shí)物房屋分配為主，按被拆除房屋建筑面積結(jié)合居民家庭戶口因素確定應(yīng)安置面積。1997年12月市政府發(fā)布《上海市危棚簡(jiǎn)屋改造地塊居住房屋拆遷補(bǔ)償安置試行辦法》，開始采用貨幣化補(bǔ)償安置方式。這一系列措施使得上海舊區(qū)改造的規(guī)模、速度和質(zhì)量創(chuàng)造了奇跡。

（二）土地批租與“搭橋政策”解決資金來源與安置房源。上海市委、市政府把危棚簡(jiǎn)屋的改造和土地批租結(jié)合起來。土地有償出讓辦法明確規(guī)定，批租的土地在交地以后，如果一年半內(nèi)還不開始建設(shè)，就要由政府收回。土地批租都采用預(yù)付款的形式，批的是毛地，政府拿到出讓金之后就去建動(dòng)遷房源，或者買動(dòng)遷房，搞市政配套。可以說，土地批租為上海的危棚舊屋改造提供了資金，為在當(dāng)時(shí)歷史條件下大規(guī)模推進(jìn)舊區(qū)改造創(chuàng)造了有利條件。

1997年亞洲金融風(fēng)暴之后，上海將改造危棚簡(jiǎn)屋和消化空置住宅相結(jié)合，形成在舊區(qū)改造和消化房產(chǎn)企業(yè)空置房之間搭一座“橋”的“搭橋政策”，銀行向有實(shí)力的房地產(chǎn)企業(yè)貸款，企業(yè)用這筆貸款在市場(chǎng)上大規(guī)模地收購(gòu)經(jīng)過認(rèn)定的空置商品住宅，然后選準(zhǔn)地塊，用收購(gòu)的空置房安置地塊上的動(dòng)遷居民。一方面有利于克服危棚簡(jiǎn)屋改造的瓶頸，解決了安置房源的來源；另一方面增強(qiáng)了土地儲(chǔ)備量，有利于城市的總體規(guī)劃。

（三）市區(qū)聯(lián)手、城郊聯(lián)合破解改造難題。市區(qū)聯(lián)手、協(xié)同推進(jìn)的指導(dǎo)方針，解決了舊區(qū)改造進(jìn)程中的問題和困難。在城市建設(shè)、管理體制上實(shí)行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”。市政府主要在統(tǒng)籌平衡計(jì)劃、落實(shí)安置房源、制定配套政策方面提供有力的支持；區(qū)政府作為舊區(qū)改造的責(zé)任主體，積極負(fù)責(zé)房屋拆遷和項(xiàng)目推進(jìn)工作。

部分區(qū)面臨沒有改造動(dòng)遷的房源和可以調(diào)劑的土地的困難，把目光從本區(qū)移向了市郊結(jié)合部，開拓出一條城鄉(xiāng)結(jié)合改造舊區(qū)的新路子。一是區(qū)直接向郊縣買房征地，用于安置動(dòng)遷居民，同時(shí)也使郊縣的房地產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。二是更進(jìn)一層，以城鄉(xiāng)結(jié)合改造舊區(qū)為契機(jī)，吸引郊縣到中心區(qū)，在參與基地改造中布點(diǎn)占位，開設(shè)“窗口”，開拓第三產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各區(qū)在此基礎(chǔ)上，紛紛進(jìn)一步拓展思路，使上海舊城改造的模式更加多樣化。

“365危棚簡(jiǎn)屋”改造，使原先大片作為“城市疤痕”的棚戶簡(jiǎn)屋蛻變成現(xiàn)代化的住宅區(qū)、商務(wù)樓、城市綠地。不僅拆除了大量的危舊房，讓老百姓遷入新居，市政交通基礎(chǔ)設(shè)施和綠化環(huán)境建設(shè)更有了深刻的變革，使上海城市功能和形象發(fā)生了歷史性變化。但是在舊區(qū)改造初期，由于聚焦點(diǎn)集中于改造資金來源、安置房源等問題，對(duì)歷史風(fēng)貌建筑的保護(hù)做得不夠。一些老建筑特別是大面積里弄被拆除，導(dǎo)致城市風(fēng)貌特色受到破壞。1998年根據(jù)《關(guān)于本市歷史建筑與街區(qū)保護(hù)改造的實(shí)施意見》，在舊區(qū)改造中開始進(jìn)行保護(hù)保留改造試點(diǎn)。2002年，市政府在向市十一屆人大五次會(huì)議遞交的專題報(bào)告中提出，上海舊區(qū)改造將由先前較為單一的“破舊立新”式的改造，變?yōu)?“拆、改、留”并舉?！安稹笔侵笇?duì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、環(huán)境較差的舊里以下的房屋基本拆除；“改”就是對(duì)一些結(jié)構(gòu)尚好功能不全的房屋進(jìn)行改善性改造，比如成套改造；“留”是對(duì)那些具有歷史文化價(jià)值的街區(qū)、建筑及花園住宅、新式里弄等加以保留。這就更加注重把舊區(qū)改造同保護(hù)城市歷史文化結(jié)合起來，做好保護(hù)性改造，將對(duì)今后一個(gè)階段的舊區(qū)改造工作產(chǎn)生積極的指導(dǎo)意義。

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[6]上海建設(shè)編輯部編.上海建設(shè)1991—1995[M].上海：上?？茖W(xué)普及出版社，1996：150.

[7]中共上海市委黨史研究室等編.上海城市建設(shè)發(fā)展[M].上海：上海人民出版社，2004：177.

作者單位：中共上海市委黨史研究室

責(zé)任編輯：卞吉賦endprint