中國“飛地工業(yè)園”實踐及對貴州的啟示

趙棟強(qiáng)

摘要：文章在介紹國內(nèi)較為成功的“飛地工業(yè)園”實踐的基礎(chǔ)上，分析了貴州省工業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中存在問題，并且認(rèn)為貴州省應(yīng)該通過大力發(fā)展“飛地工業(yè)園”這一工業(yè)園區(qū)建設(shè)模式來解決這些問題。

關(guān)鍵詞：飛地經(jīng)濟(jì)；飛地工業(yè)園

“飛地工業(yè)園”是“飛地經(jīng)濟(jì)”的一種表現(xiàn)形式，是發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的一種主要載體?！帮w地”一詞來源于地理學(xué)和國際法，它一般是指一國位于其他國家國境之內(nèi)而與本國不相毗鄰的領(lǐng)土，或同一國家內(nèi)的位于某一行政區(qū)域包圍之中而被另一行政區(qū)域管轄的土地[1]。把“飛地”應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，稱為“飛地經(jīng)濟(jì)”，其中輸出經(jīng)濟(jì)的地區(qū)稱飛出地，輸入經(jīng)濟(jì)的地區(qū)稱飛入地[2]。具體來說，飛地經(jīng)濟(jì)是指位于不同行政管理區(qū)域的地區(qū)之間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，“飛出地”在“飛入地”建立經(jīng)濟(jì)園區(qū)并資助管理，合作雙方建立合理的利益分配機(jī)制，以實現(xiàn)合作雙方的互利共贏的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式[3]。

一、中國“飛地工業(yè)園”的產(chǎn)生和發(fā)展

“飛地工業(yè)園”則是“飛地經(jīng)濟(jì)”的參與方合作建立的工業(yè)園區(qū)，它是那些受到土地、人力等資源束縛的地區(qū)為拓寬發(fā)展道路、解決各類資源束縛而到資源相對富余的地區(qū)建立起來的工業(yè)園區(qū)。有人認(rèn)為中國最早出現(xiàn)的“飛地經(jīng)濟(jì)”和“飛地工業(yè)園”是改革開放后在各個經(jīng)濟(jì)特區(qū)產(chǎn)生的外商獨(dú)資企業(yè)，但是這些獨(dú)資企業(yè)的投資主體只是建立了單個企業(yè)，并沒有參與園區(qū)的管理和運(yùn)營，因此并不能把它們看成是“飛地經(jīng)濟(jì)”或“飛地工業(yè)園”。中國出現(xiàn)的正式的“飛地工業(yè)園”應(yīng)該是1994年由中國和新加坡合作建設(shè)的蘇州工業(yè)園，這是兩國政府出面進(jìn)行合作建設(shè)的。蘇州工業(yè)園從成立以來取得了巨大的成功，它以不到蘇州市4%的土地、人口和5%的工業(yè)用電量，創(chuàng)造了全市14%的地方一般預(yù)算收入、16%的工業(yè)總產(chǎn)值、17%的固定資產(chǎn)投資、30%的注冊外資、28%的實際利用外資、31%的進(jìn)出口總額[4]；不僅如此，在取得巨大成功的基礎(chǔ)上，蘇州工業(yè)園開始了對外的拓展之路，采用各種不同方式與外地合作共建“飛地工業(yè)園”，如蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)，蘇州南通科技產(chǎn)業(yè)園，蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園，拉薩經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，新疆霍爾果斯特殊經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)-相城區(qū)合作經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。

在飛地工業(yè)園模式中，“永泰模式”可能對貴州工業(yè)發(fā)展更具借鑒意義?！坝捞┠Ｊ健敝傅氖歉＝ㄊ「Ｖ菔杏捞┛h的“飛地工業(yè)園”發(fā)展模式。2001年8月，福州市委、市政府新一屆領(lǐng)導(dǎo)在永泰縣調(diào)研時認(rèn)為：永泰縣作為典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)貧困縣不發(fā)展工業(yè)就沒有出路，而工業(yè)不集中就沒有效益，因而提出了讓永泰縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中到城關(guān)共建工業(yè)集中區(qū)的思路，由此建立永泰縣馬洋工業(yè)集中區(qū)，它不僅探尋了山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新思路，克服了行政分割造成工業(yè)布局分散、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，更是探尋了一種平衡各行政區(qū)域間利益的方法[5]。不僅如此，同年10月，福州市委、市政府再次決定以金山工業(yè)集中區(qū)為基地，拓展和深化“飛地工業(yè)園”模式，福州市管轄的鼓樓區(qū)、臺江區(qū)、倉山區(qū)和市本級在金山工業(yè)集中區(qū)桔園洲片，各自建立飛地工業(yè)園，自行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、生活配套區(qū)，并各自承擔(dān)相應(yīng)的招商引資任務(wù)。

從國內(nèi)“飛地工業(yè)園”的發(fā)展可以看到，“飛地工業(yè)園”的建立和發(fā)展能夠解決如下問題：一是可以打破為追求政績而導(dǎo)致的各地在招商引資上的惡性競爭，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)各地進(jìn)行真正合作實現(xiàn)雙贏；二是可以解決那些由于交通不便、缺乏工業(yè)基礎(chǔ)、缺少土地等資源的地區(qū)發(fā)展工業(yè)的難題，這些地區(qū)可以通過在異地建立“飛地工業(yè)園”，使交通問題以及資本、技術(shù)、人才、市場等生產(chǎn)要素短缺的問題得到緩解或徹底解決；三是可以解決工業(yè)集而不聚的問題，工業(yè)園區(qū)的建立是為了實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條的延長，取得最大經(jīng)濟(jì)效益。四是可以解決工業(yè)發(fā)展過程中的環(huán)境污染問題，各地通過“飛地工業(yè)園”集中辦工業(yè)園區(qū)，可以集中治理污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。五是開拓了扶貧的新模式，飛地經(jīng)濟(jì)從資金扶貧、技術(shù)扶貧走向全面扶貧，有利于縮短發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)的差距。

二、貴州工業(yè)園區(qū)發(fā)展過程中存在的問題分析

2010年10月26日，貴州省召開了歷史上第一次工業(yè)發(fā)展大會，果斷作出了“工業(yè)強(qiáng)省”這一振奮人心的戰(zhàn)略抉擇，貴州由此拉開了大力建設(shè)工業(yè)園的序幕，經(jīng)過近5年的努力，取得了豐碩的成果：現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)111個，2014年全省工業(yè)園區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值6928億元，占全省工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到61.9%；2014年園區(qū)實現(xiàn)工業(yè)增加值2271.33億元，占全省工業(yè)增加值的比重為72.32%。

盡管貴州工業(yè)園區(qū)發(fā)展取得了較大的成就，但存在的問題也不少，其中以下問題較為普遍：園區(qū)建設(shè)主體債務(wù)負(fù)擔(dān)較重、招商過程中的惡性競爭、污水處理廠營運(yùn)問題、產(chǎn)業(yè)配套程度較低產(chǎn)業(yè)鏈過短。貴州屬于西部欠發(fā)達(dá)省份，工業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱，縣級政府財政收入的來源較少、財力不足，因此縣級政府在工業(yè)園建設(shè)上基本靠舉債，而為了能較快改變工業(yè)發(fā)展薄弱的局面，能夠在招商引資中具備較好的基礎(chǔ)條件，工業(yè)園區(qū)的建設(shè)幾乎按照高標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，全省111個園區(qū)中，103個園區(qū)的核心區(qū)域?qū)崿F(xiàn)“七通一平”，并且通過大力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房出租來降低企業(yè)的入駐成本，這些都不可避免了加重了縣級政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)；如果招商引資比較順利，而且落地項目和企業(yè)能夠順利生產(chǎn)，那么這些債務(wù)應(yīng)該不會成為太大的問題，但假如招商引資或引進(jìn)的項目、企業(yè)經(jīng)營上出現(xiàn)問題，這些債務(wù)就有可能對當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展帶來較大的不利影響。

也正是由于各地均是通過舉債建立了自己的工業(yè)園區(qū)，那么不管是出于加快本地發(fā)展的目的，還是償還債務(wù)的目的，各地均加大招商引資的力度，貴州地處西部，資金、項目來源有限，這樣各個工業(yè)園區(qū)在招商引資中就不可避免產(chǎn)生了直接的競爭，各地紛紛通過提供各類優(yōu)惠條件來吸引項目和資金的落地，這些優(yōu)惠條件已經(jīng)從一般常見的稅收優(yōu)惠發(fā)展到工業(yè)園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房的租金優(yōu)惠，最長免6年的標(biāo)準(zhǔn)廠房租金優(yōu)惠。這中間還出現(xiàn)了有些企業(yè)在落地后由于市場發(fā)生巨變，企業(yè)根本沒有生產(chǎn)但卻占著園區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房。

貴州由于處于長江、珠江中上游水土保護(hù)帶，承擔(dān)了較重的水土保護(hù)責(zé)任，再加上省委、省政府也清楚地認(rèn)識到貴州要發(fā)展就不能走傳統(tǒng)工業(yè)化道路，要竭力避免邊發(fā)展邊污染的情況，因而在工業(yè)園區(qū)發(fā)展中特別重視配套的污染處理設(shè)施的建設(shè)，要求各個工業(yè)園區(qū)必須配套建設(shè)污水處理廠。這一點(diǎn)對于項目、資金引進(jìn)和落地較好的園區(qū)不會造成什么影響，但對項目、資金引進(jìn)和落地不太順利的園區(qū)又造成了較大負(fù)擔(dān)，即使不考慮建設(shè)污水處理廠的債務(wù)償還問題，就是污水處理廠日常的運(yùn)營虧損問題，這些園區(qū)都難以解決，由于園區(qū)企業(yè)少，污水量達(dá)不到污水處理廠最小的保本點(diǎn)，如果進(jìn)行污水處理，污水處理廠虧損，這個虧損由誰承擔(dān)，如果不進(jìn)行污水處理，就只能直接排放，污水處理廠又成為擺設(shè)。

建立工業(yè)園區(qū)的目的之一就是要實現(xiàn)集聚發(fā)展，避免到處布點(diǎn)、四面開花，因此很多園區(qū)在建立之初就明確了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確了招商引資的重點(diǎn)，但是在負(fù)債和各種壓力下，實際上貫徹的是“揀到籃里才是菜”原則，產(chǎn)業(yè)集聚變成了空話，這實際上又制約了園區(qū)和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，沒有實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)集聚發(fā)展的目的。

三、啟示與措施

以上提出的貴州工業(yè)園區(qū)發(fā)展中存在的問題完全可以通過發(fā)展“飛地工業(yè)園”得到較好的解決，各縣不用建立獨(dú)立的工業(yè)園區(qū)，通過合作在市級行政區(qū)或交通便利、各類資源較為豐富地點(diǎn)建立工業(yè)園區(qū)，共建、共享工業(yè)園區(qū)基本設(shè)施，有助于降低各個縣級政府資金投入、減少債務(wù)負(fù)擔(dān)。另外在“飛入地”和“飛出地”確定了稅收、產(chǎn)值的分配比例，可以避免在招商引資中的惡性競爭，實現(xiàn)共贏；不僅如此，大家集中力量發(fā)展工業(yè)園區(qū)，有助于在短時間內(nèi)完成招商引資任務(wù)，能夠使園區(qū)污水處理廠實現(xiàn)正常運(yùn)營；同樣負(fù)債和各種壓力的減少，也使園區(qū)在招商引資中對項目有了更多的選擇，有助于產(chǎn)業(yè)集聚的實現(xiàn)。

建設(shè)“飛地工業(yè)園”最大難題應(yīng)該是產(chǎn)值和稅收的分配，這一點(diǎn)依靠縣級之間的協(xié)商以及市級政府是無法解決的，必須是省級政府才有可能解決，因而貴州省政府應(yīng)該盡快出臺相關(guān)政策來指導(dǎo)和規(guī)范“飛地工業(yè)園”的利益分配。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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