基于博弈論視角的行政立法公正原則

盧濟(jì)健　朱柯銘

摘要：行政立法過(guò)程的公正原則是保證立法有序進(jìn)行和立法結(jié)果有效執(zhí)行的重要因素。立法過(guò)程是各利益主體反復(fù)博弈的過(guò)程，其結(jié)果會(huì)實(shí)現(xiàn)在某種程度的利益均衡狀態(tài)?；诓┺恼摰囊暯欠治鲂姓⒎ㄟ^(guò)程發(fā)現(xiàn)：立法過(guò)程博弈形成的利益均衡狀態(tài)呈現(xiàn)一定的不公正性；因參與主體所掌握的資源和所處的生存和發(fā)展環(huán)境不同，博弈雙方在力量、信息接收等方面明顯不對(duì)稱(chēng)，并存在“搭便車(chē)”的現(xiàn)象。因此，需采取規(guī)范博弈主體的參與規(guī)則，擴(kuò)展博弈參與途徑，建立立法博弈約束機(jī)制等措施以求保證我國(guó)行政立法的公正原則。

關(guān)鍵詞：行政立法；博弈論；公正原則；利益均衡

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會(huì)階層分化加劇，各種社會(huì)利益沖突的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，并向多元化趨勢(shì)發(fā)展。各階層民眾對(duì)自身合法利益的訴求和保護(hù)越來(lái)越看重。隨著民眾法律意識(shí)的提高，傳統(tǒng)的僅僅通過(guò)行政政策主導(dǎo)法律決定社會(huì)權(quán)利和利益分配的方式受到民眾的嚴(yán)重質(zhì)疑。因此，各利益主體企圖通過(guò)立法將其所在集團(tuán)的利益最大化的時(shí)候，各個(gè)利益相關(guān)群體都尋求并主動(dòng)地參與到立法過(guò)程中來(lái)，為保護(hù)自身的利益進(jìn)行協(xié)商談判，這使得立法過(guò)程中權(quán)益的分配從政策博弈轉(zhuǎn)變?yōu)榱肆⒎ú┺摹榱吮ＷC立法博弈的有序進(jìn)行，顯然需要遵循一定的原則和程序，國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者紛紛對(duì)此進(jìn)行了探究。

歐美學(xué)者大多數(shù)是將行政立法置于“控權(quán)說(shuō)”角度，研究如何去約束和控制政府立法權(quán)力，防止并救濟(jì)不當(dāng)行政給人民帶來(lái)的侵害。我國(guó)的學(xué)者對(duì)于行政立法的研究大多數(shù)從“折衷說(shuō)”的角度出發(fā)，即認(rèn)為行政立法具有控權(quán)和保權(quán)雙重作用，對(duì)行政立法進(jìn)行系統(tǒng)研究。雖然兩者研究角度不同，但都認(rèn)為行政立法必須遵循一定規(guī)則和程序。一是行政立法必須建立并遵循一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，如實(shí)現(xiàn)憲法原則、補(bǔ)充法律規(guī)則、維護(hù)法律秩序等[1，2]；二是行政立法必須是民主的，公眾必須可以有效參與，即擁有有效的利益表達(dá)、溝通和整合機(jī)制[3，4]；三是行政立法權(quán)限必須受到限制，立法的授權(quán)、監(jiān)督、自由裁量權(quán)等必須得以控制[5，6]?？偟膩?lái)說(shuō)，學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到行政立法過(guò)程中利益表達(dá)、溝通、整合的重要性并試圖通過(guò)建立某種范式去規(guī)范，這種范式大多數(shù)是研究如何達(dá)到利益均衡狀態(tài)，卻忽視這種均衡狀態(tài)本身以及實(shí)現(xiàn)過(guò)程有可能是不公正的，從而導(dǎo)致一些法律沒(méi)有得到有效實(shí)行，民眾爭(zhēng)議很大。因此，行政立法的公正原則及有效實(shí)現(xiàn)的研究具有較大的學(xué)術(shù)和實(shí)踐上的價(jià)值。

一、利益均衡狀態(tài)

自人類(lèi)產(chǎn)生以來(lái)，個(gè)體利益之間的矛盾、個(gè)體利益與公共利益的沖突便貫穿始終。一般人類(lèi)解決沖突的辦法可以通過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)，也可以通過(guò)談判，第一種方法顯然代價(jià)太大，最終解決利益沖突的方法主要是通過(guò)談判，進(jìn)行博弈和妥協(xié)。為了保證這種談判的有序進(jìn)行，需要一種規(guī)則去約束，使其置于某種框架之內(nèi)，這種規(guī)則便是法律。當(dāng)然，只有公正的法律才能得到民眾的認(rèn)可和遵循。由此可知，立法過(guò)程的公正性尤為重要。根據(jù)博弈論，立法過(guò)程是一種利益沖突、反復(fù)博弈和妥協(xié)的過(guò)程，其結(jié)果會(huì)實(shí)現(xiàn)在某種程度的利益均衡狀態(tài)。但是，這種利益均衡狀態(tài)并不意味著立法過(guò)程是公正的，這種利益均衡狀態(tài)的形成過(guò)程可以是沖突雙方或多方在實(shí)力相當(dāng)時(shí)，通過(guò)平等自愿協(xié)商達(dá)成一致所形成的，也可能是沖突的雙方或多方之間實(shí)力相差懸殊，強(qiáng)勢(shì)方通過(guò)各種方式迫使弱勢(shì)方接受某種利益追求規(guī)則所形成[7]。第二種壓制的均衡便是當(dāng)今我國(guó)行政立法過(guò)程中面臨的重要問(wèn)題。我國(guó)在行政立法過(guò)程中，因利益雙方力量對(duì)比的不對(duì)稱(chēng)、信息的不均衡、部門(mén)利益化嚴(yán)重、行政立法裁量權(quán)過(guò)大等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了行政立法的公正原則。

二、博弈論視角下的行政立法

1944年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家摩根斯坦（Morgenstern）和數(shù)學(xué)家馮諾·依曼（Von Neumann）創(chuàng)立了博弈論的理論，之后數(shù)學(xué)家約翰·納什（John Nash）發(fā)表了一系列開(kāi)創(chuàng)性的文章奠定了這一學(xué)科的基礎(chǔ)。MBA智庫(kù)百科中解釋?zhuān)骸安┺恼撌侵秆芯慷鄠€(gè)個(gè)體或團(tuán)隊(duì)之間在特定條件制約下的對(duì)局中利用相關(guān)方的策略，而實(shí)施對(duì)應(yīng)策略的學(xué)科?！辈┺囊刂饕ň种腥恕⒉呗?、得失、次序。納什指出：“博弈的結(jié)果呈現(xiàn)納什均衡狀態(tài)，這是一種穩(wěn)定的博弈結(jié)果，具體來(lái)說(shuō)，在一個(gè)策略組合中，所有的參與者面臨這樣一種情況，當(dāng)其他人不改變策略時(shí)，他此時(shí)的策略是最好的。也就是說(shuō)，此時(shí)如果他改變策略他的支付將會(huì)降低。在納什均衡點(diǎn)上，每一個(gè)理性的參與者都不會(huì)有單獨(dú)改變策略的沖動(dòng)（1950）?！?/p>

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，各利益主體沖突與競(jìng)爭(zhēng)加劇，其競(jìng)爭(zhēng)逐漸表現(xiàn)為幾個(gè)利益集團(tuán)的直接對(duì)抗。從博弈定義來(lái)看，可歸結(jié)為博弈問(wèn)題。因此行政立法過(guò)程中運(yùn)用博弈論的決策模型進(jìn)行決策，將使行政立法更加合理化。隨著社會(huì)的發(fā)展，利益群體不斷分化，各利益主體間的沖突不斷，需要建立起一套公正、合理、合法的利益均衡機(jī)制，博弈論無(wú)疑滿(mǎn)足這樣的要求[8]。行政立法過(guò)程是以理性主義為基礎(chǔ)主導(dǎo)的，是不同利益主體反復(fù)博弈在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡的狀態(tài)。在我國(guó)，有一些法律的立法過(guò)程沒(méi)有遵守博弈的規(guī)則，實(shí)現(xiàn)的均衡狀態(tài)并不是實(shí)際的“納什均衡”，民眾的爭(zhēng)議很大，沒(méi)有得到良好的遵守和實(shí)行。

另外，我們對(duì)行政立法過(guò)程中的博弈進(jìn)行研究需了解立法過(guò)程中參與博弈的主體、途徑、信息以及平衡狀態(tài)進(jìn)行了解。作為立法過(guò)程中利益博弈的主體，首先是理性的，會(huì)在特定的情況下做出符合自己利益最大化的選擇。在現(xiàn)今中國(guó)行政立法過(guò)程中，利益群體參與到立法的利益博弈過(guò)程中的主動(dòng)性越來(lái)越強(qiáng)，數(shù)量也越來(lái)越多，并成為不容忽視的博弈參與力量[8]。一般而言，政府部門(mén)、立法部門(mén)、利益集團(tuán)、學(xué)者、社會(huì)公眾、弱勢(shì)群體等都在立法博弈的過(guò)程中扮演者非常重要的角色，顯著影響著立法的形成，成為行政立法主要的主體。這些主體由于其掌握的資源和所處的位置不同，參與的方式也不同。當(dāng)然，立法的主體需要充分掌握立法博弈中的信息，通過(guò)自己掌握的信息決定自己的行動(dòng)。從一定程度上講，信息等同于利益，占有特有信息，就意味著占有特定的利益。一般立法博弈的信息有幾種：與事實(shí)相關(guān)的信息，主要是涉及到利益關(guān)系方面的信息；與制度相關(guān)的信息，主要包括其制度的合法性、合理性信息；與博弈對(duì)手相關(guān)的信息，主要是對(duì)方基本信息、判斷以及反應(yīng)。行政立法博弈的結(jié)果應(yīng)是一種公正的均衡狀態(tài)，這種狀態(tài)中每個(gè)主體都不會(huì)輕易的轉(zhuǎn)變策略。

之前我們知道行政立法過(guò)程是各利益主體反復(fù)博弈的過(guò)程，其結(jié)果形成一種均衡狀態(tài)。但是，這種均衡狀態(tài)并不意味著其是公正的，這種狀態(tài)只是一種結(jié)果，任何立法過(guò)程都會(huì)形成這種結(jié)果。那么，什么是立法公正原則呢？筆者認(rèn)為，立法公正就是立法所涉及的相關(guān)利益主體經(jīng)過(guò)反復(fù)的較量和博弈，最終形成一種利益相對(duì)均衡狀態(tài)，在這個(gè)狀態(tài)下，各方都滿(mǎn)意或至少不反對(duì)，它在程序上和實(shí)體上的呈現(xiàn)公正性原則。也就是說(shuō)，立法公正的標(biāo)準(zhǔn)是：各利益主體滿(mǎn)意、程序公正和實(shí)體公正。這是行政立法所追求的目標(biāo)與落腳點(diǎn)。

三、行政立法不公正的原因及情形

實(shí)現(xiàn)了利益均衡狀態(tài)，并不意味著實(shí)現(xiàn)了立法公正。由于立法參與主體所掌握的資源不同，所處的生存和發(fā)展環(huán)境不同而形成價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)不同，導(dǎo)致立法的公正性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（一）博弈雙方力量的不對(duì)稱(chēng)。

博弈雙方力量的不同，對(duì)立法的影響程度也不同。強(qiáng)大的利益群體掌握著豐富的資源，擁有更多的渠道，其可以更有效的從各方面增加自身對(duì)公共決策的影響力。如，他們可以通過(guò)結(jié)成相關(guān)組織、聘請(qǐng)有影響力的人物對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行游說(shuō)、收買(mǎi)一些媒體為他們搖旗響喊等方式來(lái)施加影響力，最終形成利于自身的立法博弈結(jié)果。弱勢(shì)群體由于自身在文化、資源、信息、人力等方面的局限性，在立法博弈過(guò)程中始終處于弱勢(shì)地位，不能及時(shí)有效地將自己的需求傳遞給政府，甚至?xí)惶叱隽⒎ú┺倪^(guò)程中。當(dāng)前社會(huì)面臨的諸多矛盾和沖突，很多都是關(guān)于弱勢(shì)群體的利益糾紛，因需求和受損利益得不到申述只能采取非理性的手段進(jìn)行表達(dá)和抗?fàn)?，如勞資糾紛、城市拆遷、土地征用等過(guò)程中利益受損而上訴無(wú)門(mén)的弱勢(shì)群體往往會(huì)采取極端的方式進(jìn)行抗?fàn)帯?/p>

（二）立法制定者有其利益訴求

以博弈論的觀點(diǎn)來(lái)看，在立法過(guò)程中參與利益博弈的群體都是屬于理性人，其會(huì)趨向于追求自身利益最大化，他們?cè)诓┺牡倪^(guò)程中做出的決策和行為，會(huì)以最符合自身利益為出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)的行政立法主要采取政府主導(dǎo)的模式，政府擁有立法博弈的參與人和法規(guī)和規(guī)章制定者雙重身份，這顯然是不合理的。政府部門(mén)及人員是理性人，在制定法規(guī)、行使權(quán)力的過(guò)程中，往往會(huì)較多的爭(zhēng)取和追求自己所在的利益團(tuán)體的利益，這就難以保證立法的公正原則。如我國(guó)行政立法過(guò)程中面臨的“公共利益部門(mén)化”問(wèn)題，其實(shí)就是政府部門(mén)采取各種各樣的方式去實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，甚至是不正當(dāng)?shù)睦嫘枨蟮木唧w表現(xiàn)。對(duì)政府部門(mén)沒(méi)有完善的監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)和約束機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致其他相關(guān)博弈主體的缺位和博弈效果減少，立法中的利益博弈最終會(huì)成為部門(mén)之間的利益博弈。

（三）博弈信息的不對(duì)稱(chēng)

博弈信息，是立法博弈過(guò)程中不可忽視的因素，博弈者主要會(huì)依據(jù)其接收到的信息做出決策。我國(guó)行政立法博弈過(guò)程中，因博弈各方信息的不均衡，嚴(yán)重影響了立法博弈的公正。政府相關(guān)立法部門(mén)因其本身具有的特殊地位，可以輕易的獲得博弈信息，其獲取信息的渠道、范圍和信息的準(zhǔn)確度都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他的社會(huì)群體。特殊利益集團(tuán)有更多的資源和資本，與政府聯(lián)系密切，能輕易地從立法制定者那里獲取表達(dá)自己利益訴求的信息。甚至政府部門(mén)和一些特殊利益集團(tuán)存在著密切的利益聯(lián)系，兩者會(huì)共謀其共同利益，對(duì)決策共同施加影響使其傾向于他們。弱勢(shì)群體則在信息的獲取上處于弱勢(shì)的地位，獲取信息的渠道非常有限，很難獲取有用的信息，在博弈過(guò)程中的地位非常弱勢(shì)，只能成為立法結(jié)果的被動(dòng)接受者，難以維護(hù)自身的利益。

（四）“搭便車(chē)”現(xiàn)象

博弈論分析中有一個(gè)“智豬博弈”現(xiàn)象：豬圈里有兩頭豬，一頭大豬，一頭小豬。豬圈的一邊有個(gè)踏板，每踩一下踏板，在遠(yuǎn)離踏板的豬圈的另一邊的投食口就會(huì)落下少量的食物。如果有一只豬去踩踏板，另一只豬就有機(jī)會(huì)搶先吃到另一邊落下的食物。當(dāng)小豬踩動(dòng)踏板時(shí)，大豬會(huì)在小豬跑到食槽之前剛好吃光所有的食物；若是大豬踩動(dòng)了踏板，則還有機(jī)會(huì)在小豬吃完落下的食物之前跑到食槽，爭(zhēng)吃到另一半殘羹[9]。那么，兩只豬各自會(huì)采取什么策略？答案是：小豬將選擇“搭便車(chē)”策略，也就是舒舒服服地等在食槽邊；而大豬則為一點(diǎn)殘羹不知疲倦地奔忙于踏板和食槽之間。行政立法過(guò)程利益主體的博弈一般會(huì)以利益群體或利益集團(tuán)的方式出現(xiàn)，群體或集團(tuán)中也會(huì)出現(xiàn)這種“智豬博弈”現(xiàn)象。同一個(gè)群體或集團(tuán)的每個(gè)人趨于理性的基礎(chǔ)，會(huì)以花最少成本為出發(fā)點(diǎn)做出決策。法律可以被看作是一種公共產(chǎn)品，具備消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。一個(gè)群體或集團(tuán)參與立法博弈過(guò)程中會(huì)不可避免的出現(xiàn)這種“搭便車(chē)”現(xiàn)象，部分成員不去積極努力和付出，但仍然可以不受阻礙地享受其他成員努力所獲得的成果而不必付出相應(yīng)的成本，這種行為對(duì)其他成員來(lái)說(shuō)是不公平的，是立法不公正的表現(xiàn)。

四、保證行政立法博弈公正性的措施

行政立法博弈由于各博弈主體資源力量的不對(duì)稱(chēng)、掌握信息情況不同、立法制定者自身的利益訴求和利益群體成員的搭便車(chē)行為，造成行政立法的不公正。解決行政立法不公正問(wèn)題可以通過(guò)規(guī)范博弈主體的參與規(guī)則，擴(kuò)展博弈參與途徑，建立立法博弈約束機(jī)制等措施來(lái)解決。

（一）規(guī)范博弈主體參與規(guī)則

各利益主體參與立法博弈應(yīng)該是合理、合法、公平、平等的。對(duì)于弱勢(shì)群體，應(yīng)該提高他們的參與能力，提高其組織化程度，將分散的利益需求轉(zhuǎn)化為共同的組織意志，以影響和其自身利益相關(guān)的法律法規(guī)。我國(guó)的弱勢(shì)群體力量比較分散，經(jīng)常以個(gè)體而不能以集團(tuán)的形式來(lái)表達(dá)自身的利益訴求。只有聚集分散的力量形成強(qiáng)大的利益集團(tuán)，才能有效的追求自身的利益。基于此，政府應(yīng)當(dāng)積極支持弱勢(shì)群體建立相關(guān)非政府的組織，提高弱勢(shì)群體的組織化程度，使其能夠充分地參與立法博弈。對(duì)于行政立法部門(mén)，應(yīng)明確其權(quán)限，限制其特權(quán)，使其保持一定程度上的中立?？梢砸搿暗谌健?，即行政立法部門(mén)不直接參與立法過(guò)程，將立法的制定交給第三方，或者與第三方合作制定，如可以將立法交給高?；蚺c高校合作。對(duì)于實(shí)力強(qiáng)大的利益群體或集團(tuán)，需建立良好的制度和博弈規(guī)則以規(guī)范其行為，禁止通過(guò)政治尋租、經(jīng)濟(jì)尋租的方式來(lái)博弈。

（二）擴(kuò)寬博弈渠道

要想實(shí)現(xiàn)立法博弈的公正原則，必須使各方博弈主體都有良好的利益表達(dá)渠道?？梢酝ㄟ^(guò)健全利益表達(dá)機(jī)制、擴(kuò)寬利益表達(dá)渠道、建立良好博弈平臺(tái)來(lái)促進(jìn)博弈各方的平等參與。其中最主要的是擴(kuò)寬公眾參與機(jī)制，而這種機(jī)制可以通過(guò)兩種方式來(lái)完善：通過(guò)完善公眾參與行政立法程序，加強(qiáng)行政立法的民主性，如健全立法公正制定；提高行政立法程序的立法層次，轉(zhuǎn)變行政立法程序主要通過(guò)行政法規(guī)或者地方規(guī)章來(lái)規(guī)定的情形，如在今后人大制定的授權(quán)法中，必須舉行聽(tīng)證等[10]。同時(shí)積極發(fā)揮新聞媒體應(yīng)有作用，通過(guò)新聞媒體進(jìn)行博弈，政府部門(mén)不得過(guò)多參與媒體的具體運(yùn)營(yíng)中，減輕審核程序和要求等。

（三）提高立法博弈透明度

必須保持立法博弈的透明度。對(duì)各利益群體同步公布博弈信息，使其同等機(jī)會(huì)接受到相關(guān)信息，從而保證立法公正性。隨著我國(guó)公民的法律、公民意識(shí)的提高以及民主、權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，行政立法博弈的透明度得到一定的提升，但相關(guān)立法機(jī)構(gòu)所披露的信息仍呈現(xiàn)滯后性，各方利益主體獲得的信息不是同步的，公眾即時(shí)參與性差。應(yīng)完善立法的公開(kāi)機(jī)制，將立法之前和立法過(guò)程的信息進(jìn)行有效公開(kāi)，保證各利益主體獲取信息的數(shù)量在一定程度上的等同性。（作者單位：廣西大學(xué)）

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