中國參與圖們江開發(fā)開放的現(xiàn)狀與對策

劉月喬

摘要：自上世界90年代聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署制定了圖們江地區(qū)發(fā)展規(guī)劃后，東北亞地區(qū)六國紛紛加入了圖們江地區(qū)的開發(fā)開放，但目前看圖們江地區(qū)的開發(fā)仍處于第一階段，開發(fā)成效不大，沒有取得更多實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。本文首先梳理了圖們江開發(fā)開放的國際及國內(nèi)背景，而后總結(jié)了目前圖們江開發(fā)開放的現(xiàn)狀并分析了圖們江開發(fā)開放進(jìn)展緩慢的原因，最后提出了中國參與圖們江開發(fā)開放的對策，認(rèn)為中國政府要積極爭取圖們江地區(qū)開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)，制定規(guī)則。應(yīng)該進(jìn)一步提升長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)的輻射作用；發(fā)揮琿春國際示范區(qū)的作用，建設(shè)國家級物流集散地；加強(qiáng)新通道的建設(shè)，保障已建通道的暢通；加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)設(shè)立中小城市改革實(shí)驗(yàn)點(diǎn)；同時也要注重邊境安全，增加邊境地區(qū)警備力量。

關(guān)鍵詞：圖們江開發(fā)開放；長吉圖開發(fā)開放；先導(dǎo)區(qū)；琿春國際示范區(qū)；自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)

一、圖們江開發(fā)開放的緣起

圖們江地區(qū)位于我國吉林省延邊朝鮮族自治州的東南邊境，是中國與朝鮮的界河，圖們江的北岸是延邊地區(qū)，南岸則是朝鮮的咸鏡北道，兩江道。圖們江發(fā)源于長白山東南部的石乙水，流經(jīng)中朝邊界，其干流流經(jīng)我國的和龍、龍井、圖門、琿春四個市和安圖縣。下游是朝鮮與俄羅斯的界河，全長525公里，注入日本海。中國的圖們江區(qū)域范圍是指：吉林省范圍內(nèi)的長春市、吉林市部分區(qū)域和延邊州（簡稱長吉圖），同時輻射我國其他參與圖們江區(qū)域國際合作的遼寧省、黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)等地區(qū)。i為解決吉林省出?？诘膯栴}，早在上世界八十年代，吉林省社會科學(xué)院和東北師范大學(xué)的兩位學(xué)者便提出了關(guān)于圖們江開發(fā)的建議。1992年，在中國、韓國、俄羅斯、蒙古和朝鮮的建議和參與下，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）制定了圖們江地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，計(jì)劃由世界銀行和亞洲開發(fā)銀行為該地區(qū)提供300億借款，用20年時間把圖們江地區(qū)建設(shè)成為“東方的鹿特丹”。1995年中、朝、俄、蒙、韓五國簽署了《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及東北亞協(xié)商委員會的協(xié)定》，中、朝、俄三國又分別簽署了《關(guān)于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會的協(xié)定》和《關(guān)于圖們江地區(qū)開發(fā)環(huán)境諒解備忘錄》。2009年8月30日中央政府批準(zhǔn)實(shí)施了吉林省提出的規(guī)劃方案-《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要-以長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》，這一方案提出了在延邊州的范圍外，將長春和吉林兩大城市納入圖們江區(qū)域合作開發(fā)的范圍，這標(biāo)志著長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)成為國家級戰(zhàn)略，是目前國家唯一批準(zhǔn)實(shí)施的沿邊開發(fā)開放區(qū)。2012年4月，國務(wù)院正式批復(fù)成立“中國圖們江區(qū)域（琿春）國際合作示范區(qū)”，這標(biāo)志著圖們江合作和琿春開發(fā)開放進(jìn)入了一個全新的歷史階段。

二、圖們江開發(fā)開放的現(xiàn)狀及原因分析

1.圖們江開發(fā)開放的現(xiàn)狀

（1）合作未取得更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。圖們江地區(qū)基礎(chǔ)條件較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低因此該地區(qū)的開發(fā)難度巨大。各國利益訴求不同，主導(dǎo)戰(zhàn)略不同，使圖們江的開發(fā)受到多種因素的制約，最基本的如資金的匱乏，管理服務(wù)的落后，這就造成了圖們江地區(qū)的開發(fā)進(jìn)展較為緩慢，建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于原有的設(shè)想和規(guī)劃。例如，東盟“10+3”框架僅僅為三國區(qū)域合作提供了協(xié)商的平臺，并沒有為三國合作提供制度性的框架保障。再如，“環(huán)日本海經(jīng)濟(jì)圈構(gòu)想”，籌建東北亞開發(fā)銀行等，均未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。圖們江地區(qū)多國開放項(xiàng)目政府間會議提供了多變磋商平臺，但目前圖們江地區(qū)缺乏對三國都有吸引力的、協(xié)商一致的、明確的開發(fā)目標(biāo)與焦點(diǎn)。

（2）合作層次較低。圖們江地區(qū)的開發(fā)主體主要為區(qū)域內(nèi)的各國地方政府、企業(yè)和一些民間組織，沒有主要國家政府級別的實(shí)質(zhì)性推動，因此缺乏大規(guī)模大范圍的合作。每年只是例行舉辦部長級別的協(xié)商會議，沒有上升為國家級別。合作多為地方政府間的和雙邊經(jīng)貿(mào)交流的形式。這些合作都屬于功能性的合作，缺乏應(yīng)有的制度性規(guī)劃，得到好處的也僅僅是部分國家的局部地區(qū)，很難帶動圖們江整個區(qū)域的發(fā)展。

（3）合作處于較低級的松散型合作開發(fā)階段。例如，以琿春為中心的開發(fā)區(qū)已形成了三區(qū)連動的局面，但聯(lián)合開發(fā)進(jìn)展遲緩，大多以單邊自主開發(fā)為主，地區(qū)間人、財、物等通而不暢，貿(mào)易和投資規(guī)模擴(kuò)大受到制約，因而并沒有形成期望中的區(qū)位優(yōu)勢。圖們江地區(qū)的跨境合作基本上處于一種由非制度性的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系機(jī)制帶動的低水平的合作狀態(tài)上，合作領(lǐng)域較窄，合作缺乏連續(xù)性緊密性，合作基本上以雙邊為主。

2.圖們江地區(qū)開發(fā)開放成效不明顯的原因分析

（1）各國利益訴求不同，缺乏合作開發(fā)的動力

東北亞六國的經(jīng)濟(jì)重心和戰(zhàn)略重點(diǎn)均不在圖們江區(qū)域，因而缺乏投入資金，合作開發(fā)的動力。日本對外貿(mào)易的重心在歐美；占韓國對外貿(mào)易最大份額的國家是美國，其次才是東北亞地區(qū)；即便是中國，圖們江地區(qū)的經(jīng)貿(mào)也僅占我國外貿(mào)總額的極少的份額，歐美仍然是我國最主要的貿(mào)易國家；俄羅斯雖然橫跨歐亞兩國，但顯然其戰(zhàn)略重心在歐洲而不在圖們江區(qū)域所屬的遠(yuǎn)東地區(qū)。這就使各國圖們江地區(qū)的合作嚴(yán)重缺乏吸引力和支柱。另外，可能是出于對東北亞主導(dǎo)權(quán)的擔(dān)心及本國敏感產(chǎn)業(yè)的憂慮，中、日、韓三國都優(yōu)先重視與東盟的自由貿(mào)易，以期使自身在今后東北亞區(qū)域合作中占據(jù)主導(dǎo)位置，這不能不分散彼此間的凝聚力。

（2）東北亞區(qū)域地緣政治格局錯綜復(fù)雜，沒有建立地區(qū)多邊安全機(jī)制，形式撲朔迷離，各國嚴(yán)重缺乏政治互信。在地理上雖然只分布著中、蒙、俄、朝、韓、日六國，但世界上的“熱點(diǎn)”地區(qū)“熱點(diǎn)”問題卻廣布東北亞地區(qū)。

（3）圖們江區(qū)域本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，投資環(huán)境較差。

相比歐盟地區(qū)，圖們江區(qū)域內(nèi)國家間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，同一國家內(nèi)部也存在區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，各個國家的圖們江區(qū)域基本均屬本國較為落后的地區(qū)，缺乏對周邊地區(qū)的輻射帶動能力。如中國的東北地區(qū)、俄羅斯的遠(yuǎn)東地區(qū)、環(huán)日本海沿岸地區(qū)等。

①俄羅斯的遠(yuǎn)東地區(qū)一直以來都沒有受到俄羅斯政府的真正重視，俄羅斯政府一度期望“融入歐洲”，所以長期以來重點(diǎn)關(guān)注的都是俄羅斯歐洲地區(qū)的發(fā)展和繁榮，忽略了對遠(yuǎn)東地區(qū)的投資、扶持，在加上俄遠(yuǎn)東地區(qū)本就人煙稀少，環(huán)境惡劣開發(fā)難度可想而知。2014年烏克蘭危機(jī)，俄羅斯又受到美國和聯(lián)合國的經(jīng)濟(jì)制裁，近幾年國際原油市場價格又持續(xù)下跌，2014年末盧布又狂跌，俄羅斯的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可謂雪上加霜。

②朝鮮長期奉行“先軍政治”的治國理念，施行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，雖然自金正恩上臺以來，朝鮮經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一些市場化的變動，但積重難返，短期內(nèi)不可能取得大的成效，且改變僅是在各別地區(qū)和各別領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難有大的起色。朝鮮圖們江地區(qū)的開發(fā)最棘手的問題莫過于資金的短缺，朝鮮方面也一直希望能得到他國和國際組織的資金支持。但由于朝鮮不是世界銀行和亞洲銀行的成員國，就不能獲得來自這兩個大型金融機(jī)構(gòu)的貸款。日韓兩國是圖們江地區(qū)擁有較強(qiáng)資金實(shí)力的國家，但是這兩個國家都屬于美國的戰(zhàn)略同盟國，均未與朝鮮建立外交關(guān)系，也就不能簽署投資保護(hù)協(xié)定，即便有意愿對朝鮮提供資金也萬分困難。

朝鮮自身嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)政治體制問題，法律法規(guī)不健全，朝令夕改，吃拿卡要問題嚴(yán)重，投資環(huán)境較差。造成很多以前的投資者血本無歸，紛紛撤資。這也使原本有意愿對朝投資的企業(yè)和組織，長期持觀望態(tài)度，未敢真正行動。

③琿春、延邊圖們江地區(qū)一直以來都是我國的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，作為腹地的吉林省本身的發(fā)展水平也與東南沿海地區(qū)存在很大差距，不能對該地區(qū)產(chǎn)生很強(qiáng)的輻射帶動作用。延邊圖們江地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，很多人才和青壯年勞動力紛紛外流。一些行政機(jī)關(guān)不作為，甚至吃拿卡要，辦事效率較低，行政審批程序也十分繁瑣。這些不利因素都嚴(yán)重打消了原本有意愿投資企業(yè)的積極性。

三、中國參與圖們江開發(fā)開放的對策

1.提升長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)的輻射帶動作用

長吉圖經(jīng)濟(jì)總量占吉林省經(jīng)濟(jì)總量的50%以上，區(qū)域面積約為全省的33.3%，人口占全省的三分之一以上。區(qū)域內(nèi)集中了吉林省的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新型科技產(chǎn)業(yè)，許多大型企業(yè)在此落戶，如“一汽”“長客”等。2011年一汽集團(tuán)實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入3464億元。這一規(guī)劃的實(shí)施為吉林省帶來了千載難逢的機(jī)遇，為我省打贏“翻身仗”提供了強(qiáng)大的資金支持和政策優(yōu)惠。

通過長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)的輻射帶動作用，提升整個吉林省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，人均收入和購買力，從而推進(jìn)區(qū)域的整體協(xié)調(diào)發(fā)展，從根本上促進(jìn)東北老工業(yè)基地的全面振興，強(qiáng)化區(qū)域?qū)嵙驮捳Z權(quán)，提升我國沿邊開放水平，完善對外開放格局，進(jìn)而增強(qiáng)我國參與圖們江地區(qū)開發(fā)開放的整體實(shí)力和國際影響力。

2.發(fā)揮琿春國際示范區(qū)的作用，建設(shè)國家級物流解散地

建設(shè)國家級物流集散中心。以往我國東北三省的貨物要安全運(yùn)輸?shù)饺毡镜暮狡诨旧弦ㄙM(fèi)12天，路程航程更是要經(jīng)過數(shù)次輾轉(zhuǎn)周折，首先要將貨物運(yùn)送到大連，然后經(jīng)在經(jīng)過渤海、黃海最后才能轉(zhuǎn)到日本海。2009年開通了中、俄、日、韓跨國陸海聯(lián)運(yùn)航線-從我省的琿春市直接由陸路到達(dá)俄羅斯扎露比諾港，再經(jīng)由韓國束草港到達(dá)日本的新瀉港，全線長約800海里，是我國東北地區(qū)第一條橫穿日本海直達(dá)日本海西岸的航線，用全程用時僅需36小時。2011年，開通了琿春-扎魯比諾-釜山、琿春-扎魯比諾-新潟陸海聯(lián)運(yùn)航線。

擴(kuò)大國際合作示范區(qū)的作用。琿春市現(xiàn)有4個國家級口岸，其中3個為國家一類口岸（琿春口岸、鐵路口岸、圈河口岸）和一個國家二類口岸（沙坨子口岸）。2012年4月琿春被批準(zhǔn)成立了中國圖們江區(qū)域（琿春）國際合作示范區(qū)。2013年琿春市外貿(mào)進(jìn)出口總額到達(dá)14億美元，同比增長13%，地區(qū)生產(chǎn)總值140億。2013年十八屆三中全會提出，我國要擴(kuò)大內(nèi)陸沿邊開放，加快同周邊國家和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，推進(jìn)海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位的開放新格局。琿春市應(yīng)該抓住國家新一輪沿邊開發(fā)的機(jī)遇，發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，加快邊境自由貿(mào)易區(qū)、境外加工園區(qū)的建設(shè)。

擴(kuò)展內(nèi)貿(mào)貨物跨境運(yùn)輸業(yè)務(wù)。為深入推進(jìn)《圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》提出的“先行先試”工作，琿春市開括了內(nèi)貿(mào)貨物跨境運(yùn)輸項(xiàng)目。具體是指吉林省內(nèi)貿(mào)貨物從琿春圈河口岸出境，經(jīng)朝鮮元汀里-羅津港換裝作業(yè)，直行至上海、寧波口岸復(fù)運(yùn)入境。2011年，我國首批煤炭通過朝鮮羅津港試運(yùn)成功，這標(biāo)志著吉林省“借海出港”戰(zhàn)略取得重大突破。據(jù)有關(guān)部門測算，內(nèi)貿(mào)貨物跨境運(yùn)輸項(xiàng)目經(jīng)由朝鮮羅津港可年運(yùn)載100萬噸煤至我國東南沿海，可節(jié)省運(yùn)費(fèi)六千萬人民幣。這不僅降低了企業(yè)的運(yùn)輸成本，同時還開辟了內(nèi)貿(mào)貨物運(yùn)輸?shù)男虑?，更為重要的是將密切中朝?jīng)貿(mào)合作，提升我國對朝鮮的地緣經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，密切圖們江次區(qū)域國家間的合作。

3.加強(qiáng)新通道的建設(shè)，保證已建好的通道暢通

圖們江地區(qū)一直都在進(jìn)行通道建設(shè)，目前已經(jīng)形成了以琿春為中心的陸?？樟Ⅲw通道網(wǎng)絡(luò)-中朝、中俄公路，中俄鐵路、中韓空中航線和多條海運(yùn)線路，這些通道極大的提高了圖們江地區(qū)貨物的運(yùn)輸能力，貨物運(yùn)載量，降低了運(yùn)輸成本節(jié)省了運(yùn)輸時間，提高了圖們江地區(qū)的開放程度，促進(jìn)了邊境經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易發(fā)展。

暢通國際大通道是長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)對外合作的一個重要方面，是進(jìn)行先行先試的主要內(nèi)容之一?！稏|北地區(qū)振興規(guī)劃》以及《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》都將中蒙大通道的建設(shè)列為重點(diǎn)項(xiàng)目。中蒙大通道的暢通不僅能打破蒙古東部相對閉塞的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，同時可以便捷區(qū)域內(nèi)外的人員流動和物資流通，使東北亞六國的物資可以通過陸路運(yùn)輸?shù)蕉砹_斯、朝鮮等港口，以至日本海或者歐洲地區(qū)。對于中國而言，中蒙大通道建成后，將很大程度上緩解東北地區(qū)鐵路運(yùn)輸緊張的局面，便捷物資的運(yùn)輸流通，促進(jìn)東北老工業(yè)基地的振興和圖們江地區(qū)的開發(fā)。形成一條中國東北至歐洲大動脈，打通圖們江區(qū)域各國與歐洲、北美的最近通道。

還應(yīng)努力爭取與俄羅斯、朝鮮簽署長期的協(xié)議，利用兩國的港口，實(shí)現(xiàn)吉林省“借港出?！钡哪繕?biāo)。構(gòu)筑東西方向貫通東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、連接內(nèi)外蒙、通向日本海的中蒙國際運(yùn)輸通道，實(shí)現(xiàn)“出境聯(lián)?！蹦繕?biāo)；以長春、吉林貨運(yùn)口岸的改造升級為重點(diǎn)，建設(shè)南北方向、聯(lián)結(jié)渤海的長春-吉林內(nèi)陸港，實(shí)現(xiàn)“聯(lián)港出海”目標(biāo)。在通道建設(shè)上，要做到已有航線暢通，避免出現(xiàn)“通而不暢”的情況；同時更因該積極開辟新的運(yùn)輸通道，提高運(yùn)輸量和承載能力。2012年琿春至朝鮮羅津的公路建成并通車，輸電線路建設(shè)預(yù)計(jì)在2016年完工。2014年5月末圖門江市已經(jīng)啟動了中朝圖們江大橋的新建工程。

4.加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步深化改革

2013年9月我國在上海成立了國內(nèi)首個自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)，一年后的2014年底，我國決定在廣東、天津、福建特定區(qū)域再設(shè)立三個自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)。從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢越來越強(qiáng)，原有的WTO貿(mào)易規(guī)則已經(jīng)不能夠滿足當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。而我國也進(jìn)入了改革的“深水區(qū)”，黨的十八屆三中全會即明確指出我國要進(jìn)一步擴(kuò)大改革開放。

自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，表面上看是針對外資管理模式的變革，但實(shí)際上卻是遷一發(fā)而動全局的重大變革，是對整個國內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理體制的深刻變革。

5.推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，設(shè)立中小城市改革試點(diǎn)

2014年9月16日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會，會議確定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)從省、市、縣、鎮(zhèn)不同層級、東中西不同區(qū)域共62個地方開展試點(diǎn)，并以中小城市和小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)。

國家發(fā)改委主任徐紹史在2015年全國發(fā)展和改革工作會議上透露，在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)之外，國家還將推進(jìn)中小城市綜合改革試點(diǎn)。以點(diǎn)帶面拉動周邊地區(qū)發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于改善東西部發(fā)展不平衡，拉動內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。

結(jié)論

亞洲是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)增長最快的地區(qū)，中國是世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，東北亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量占世界的20%以上，當(dāng)今世界區(qū)域一體化的發(fā)展呈現(xiàn)勢不可擋的趨勢，和平與發(fā)展仍是世界的主題。各國都出現(xiàn)了可喜的變化，在東北亞地區(qū)即使一貫奉行“先軍政治”的朝鮮，也在逐步改善自身，在特定區(qū)域和一些行業(yè)小范圍的引入市場機(jī)制，經(jīng)濟(jì)上出現(xiàn)了許多新的變化。例如2014年12月，朝鮮政府宣布取消開城工業(yè)園區(qū)的工資的最高限額等。

在圖們江次區(qū)域的合作中，各國都期待本國能在新一輪的開發(fā)開放中搶占先機(jī)，占據(jù)主導(dǎo)權(quán)。例如，雖然俄羅斯的扎魯比諾港僅距朝鮮的羅津港30-40公里，但是因?yàn)榱_津港的地理?xiàng)l件比俄羅斯的條件好，是連接沿海州和圖們江的遠(yuǎn)東地區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的重要地區(qū)。俄羅斯在2014年經(jīng)過多方努力獲得了羅津港3號碼頭50年的使用權(quán)。可見各國為爭奪圖們江區(qū)域開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)展開了激烈的競爭。因此，中國政府更應(yīng)該抓緊時間，搶占先機(jī)，占據(jù)主導(dǎo)地位，制定規(guī)則，從而獲得更大的利益。同時促進(jìn)圖們江區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，提升我國的話語權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)東北亞地區(qū)的和平與繁榮。（作者單位：吉林省東北亞研究中心）

參考文獻(xiàn)：

[1]《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要—以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》，中共延邊州宣傳部，2009年11月，第11頁。

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[3]祝濱濱，支大林《東北亞各國經(jīng)濟(jì)合作開發(fā)與開放政策比較研究》《東北亞論壇》2007年（11）