對行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的淺析和再思考

鄒禹同

十二屆全國人大常委會通過修改行訟法的方式，以基本法律的形式確立了這一制度。新的行訴法增加條款：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”

行政首長出庭應(yīng)訴制度無論是其在當(dāng)下新修改的行訴法中地位之重，還是其對于行政訴訟重大理念變化的影響，都理應(yīng)引起行政法學(xué)界的關(guān)注。本文將在敘述行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的歷史沿革之上，闡述該制度目前需要實行的原因，同時更進一步的再思考其可能存在的問題和背后的價值取向誤區(qū)，以期對行政糾紛案件的合理解決的探索有所助益。

一、行政機關(guān)負責(zé)人出庭制度的歷史沿革

通說中，行政機關(guān)負責(zé)人出庭制度的先聲是在全國首例農(nóng)民告縣長案件中，時任蒼南縣縣長的黃德余親自出庭應(yīng)訴，該案也因此獲得社會轟動效應(yīng)，并極大地推動了當(dāng)時正在進行的行政訴訟的立法進程。①

之后該制度走向了一段沉默期，直到2001年福建省羅源縣縣長劉嘉水“親自出庭”應(yīng)訴一起行訴案件，該制度才又走進人們的視野。

2009年最高人民法院在《于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中提出要通過推動行政機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，為協(xié)調(diào)和解提供有效的溝通平臺。

到了2014年，如前所訴，更是以基本法律的形式確立了這一制度。

二、行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度興起的價值意義

關(guān)于該制度的價值意義是當(dāng)下所論述最多的部分，因本文篇幅有限，且主題非此，故只撿取當(dāng)下若干代表性觀點敘述。

（一）該制度與我國憲法規(guī)定的行政首長負責(zé)制邏輯相符。首長負責(zé)制是指各級政府及其部門的首長在民主討論的基礎(chǔ)上，對本行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后決策權(quán)，并對此全面負責(zé)。我國地方各級人民政府均實行行政首長責(zé)任制。

在行政訴訟中作為被告的行政機關(guān)具有執(zhí)行公權(quán)的屬性，理應(yīng)由對該權(quán)力行為負總責(zé)的行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，完全委托本機關(guān)工作人員或律師等代理人代為訴訟的做法值得商榷。行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴，一方面系行政機關(guān)負責(zé)人作為機關(guān)法定代表人應(yīng)履行的職責(zé)和義務(wù)，另一方面又是其應(yīng)當(dāng)具有的法定權(quán)利。

（二）該制度有利于行政訴訟的實質(zhì)性解決②。一方面在行政訴訟中如果行政首長不出面，原告就難免對訴權(quán)平等類似理念產(chǎn)生懷疑，進而無法將自己的遭遇訴求乃至怨氣直接傳遞給行政機關(guān)負責(zé)人，甚至還會因?qū)π姓徟泄缘馁|(zhì)疑而轉(zhuǎn)而提出上訴乃至信訪。

另一面，如果行政首長應(yīng)訴更有利于行政案件實質(zhì)結(jié)果解決。在當(dāng)前社會，我國還處于轉(zhuǎn)型期，很多機關(guān)的制度還不健全，很多事情還依賴于所謂的“領(lǐng)導(dǎo)拍板”。行政首長出庭應(yīng)訴，可以調(diào)動更多地社會資源，來促使政案件的解決。（所謂“老大難，老大重視就不難）

（三）該制度有利于推廣法治精神，構(gòu)建法治社會③。構(gòu)建法治社會必須首先打造法治型政府。一個連行政訴訟都不屑出席的行政首長，何談對法律法規(guī)的奉若神明？該制度傳導(dǎo)給社會的就是法律至上、依法治國的法治理念，也有助于抑制和矯正老百姓“信訪不信法”的社會潛規(guī)則。

行政機關(guān)負責(zé)人出庭制度的確立，其意義不只是為了單純的訴訟，更在于樹立政府官員對敬畏法律、踐行法治的引領(lǐng)效應(yīng)?？梢哉f有行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴的每一起行政案件，案件影響大的是對整個社會的法治教育，而影響小的至少也是對整個單位的法治教育。

三、對于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的再思考

對于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度當(dāng)下的熱點都在于分析其所內(nèi)含的各種意義，所謂的“叫好聲一片”，其實對于該制度的進行進一步的思考，就會發(fā)現(xiàn)并不會那么簡單。

（一）該制度本身的法條設(shè)計漏洞。新修訂的行訴法增加條款明確：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

新的行政訴訟法修正案并未“一刀切”地強調(diào)其“逢訴出庭”，而為其預(yù)留了“不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭”的緩沖地帶。值得警惕的是，法律這種“人性化”極有可能使行政首長隨意拒絕出庭應(yīng)訴的理由。

行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度入基本法律，本身應(yīng)視為該制度發(fā)展歷史上的一個重大壯舉，可是基本法律對于該制度卻開了這樣一個“天窗”，如果之后的司法解釋不對不能出庭的情況進行進一步的規(guī)定和約束，整個制度就有淪為形式。

（二）該制度運行的可行性存在問題。首先該制度的設(shè)計目標(biāo)就是要讓行政機關(guān)負責(zé)人最大限度地去出庭應(yīng)訴，最好是達到百分之百。

但是當(dāng)下這是極難達到的，中國人口眾多，且如今又逢社會轉(zhuǎn)型期，“官”民矛盾日益加深，眾多群體性事件爆發(fā)便是例子，行政訴訟自然處于訴訟爆炸期。如果任何行政訴訟案件，行政首長都必須出庭應(yīng)訴，勢必最后結(jié)果就是行政首長之后只能住在法院里了。數(shù)據(jù)說明：全國發(fā)生的行政訴訟案件中，行政首長作為法定代表人出庭應(yīng)訴的比例不到千分之二。④

而另一方面如果適當(dāng)降低比例，要降低到什么程度呢，這個度又是極難把握的。同時是全國統(tǒng)一的一個比例還是各地區(qū)擁有自主權(quán)呢，如果各地區(qū)擁有自主權(quán)，會不會又導(dǎo)致地區(qū)內(nèi)的不平衡呢？這些問題都是在運行中不得不去面對的。

然后，行政首長往往不是法律專業(yè)出身。首長在出庭應(yīng)訴的過程中因為并非專業(yè)人士，往往就得對所委托的訴訟代理人言聽計從，首長起不到太大的作用，這樣行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度又會成了花架子。更嚴(yán)重的結(jié)果是，某些首長出于各種各樣的目的，可能干脆以應(yīng)付的姿態(tài)來應(yīng)對行政訴訟，這種情況下該制度就只能成為一種形式了。

（三）該制度的價值取向存在問題。該制度看似是為了實現(xiàn)法治理念，然而仔細轉(zhuǎn)念一想其制度創(chuàng)立的價值取向依然具有人治中的“官本位”色彩。

如前所訴，該制度的一個重要意義在于其能促進行政訴訟的實質(zhì)解決。而制度的設(shè)計者之所以認為此制度有這樣的作用，便是因為一方面設(shè)計者相信所謂首長的能力。另一方面，行政訴訟的原告也相信首長的“威力”：領(lǐng)導(dǎo)都在法院那里拍板要這樣了，還會有不成的事嗎？至于法大還是領(lǐng)導(dǎo)手中的權(quán)力大，大家似乎都不會太關(guān)心。

究其本質(zhì)分析不難看出，此制度還是在很大程度上看重了領(lǐng)導(dǎo)本身的地位和權(quán)力，否則何必要過度強調(diào)所謂一把手呢？

當(dāng)然，在這里也不得不指出的是，這種價值取向雖在長遠中是不可取的，但在當(dāng)下現(xiàn)實生活中卻是不得不為之的。我國長期以來奉行“官本位”思想，雖經(jīng)大力整治但依然留有殘余。現(xiàn)行很多機關(guān)單位在其運行過程中遇到的一些分歧時往往不會依賴現(xiàn)成的規(guī)章制度而是依賴于所謂的“領(lǐng)導(dǎo)”拍板，領(lǐng)導(dǎo)的一句話在很多時候確實比判決更加有用。如果當(dāng)前不這樣設(shè)計制度，在當(dāng)前情況下行政訴訟要想取得實質(zhì)解決結(jié)果確實困難。

（四）對于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的展望。經(jīng)過前面的分析不難看出如果行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度運用得當(dāng)在當(dāng)下確實對于增強行政機關(guān)的訴訟意識和應(yīng)訴能力、提高審判質(zhì)量與效率、妥善解決行政爭議等，都有重要的作用。

但是因為該制度本身存在的一些問題（如前所訴），這項制度不經(jīng)過修改必然是不會長久的。我們最終必將采取的價值取向是法治的價值取向，是所謂領(lǐng)導(dǎo)的意志不會對于行政訴訟處理產(chǎn)生任何影響的價值取向。

在此價值取向基礎(chǔ)上，從方便運行，機關(guān)人員專業(yè)素質(zhì)的角度上，筆者試想過一個制度即：對于行政機關(guān)的應(yīng)訴，我們可以借鑒新聞發(fā)言人制度：即專門設(shè)立某一部門，或者指派某一人員（部門的組成人員和該人員必然是具有法律背景的）專門負責(zé)接洽法律事務(wù)，其中當(dāng)然也包括行政訴訟的出庭應(yīng)訴（不同于法律顧問制度，這里部門人員應(yīng)是單位的內(nèi)部人，且具有一定的級別，有相應(yīng)的話語權(quán)）

筆者這里只是自己的設(shè)想，現(xiàn)實中會出現(xiàn)的制度形式會有很多，但其的共同點必然是要求行政機關(guān)對于行政案件判決的完全無干預(yù)和完全執(zhí)行，其必然是從法治觀念的價值取向出發(fā)，最后回歸于法治社會的建設(shè)之中。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

注解：

①黃傳會.中國的“挑戰(zhàn)者”號：首例農(nóng)民告縣長案始末，海潮出版社，1990年版.

②章志遠.行政訴訟中的行政首長出庭應(yīng)訴制度研究，法學(xué)雜志，2013年第3期.

③張玉勝.“行政首長出庭應(yīng)訴”入法只是第一步，檢察日報，2014年9月3日.

④張玉勝.“行政首長出庭應(yīng)訴”入法只是第一步，檢察日報，2014年9月.