將簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合向縱深推進(jìn)

王滿傳

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為本屆政府推進(jìn)改革的“先手棋”，兩年多來(lái)為企業(yè)“松了綁”，為地方“解了絆”，為社會(huì)“騰了位”，降低了市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)就業(yè)創(chuàng)新的門檻，減少了企業(yè)、人民群眾經(jīng)商辦事的成本，極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，同時(shí)有效規(guī)范了政府部門的行為，提高了行政效率和管理服務(wù)水平，可謂成效顯著。

但當(dāng)前，在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合改革中仍存在不少難點(diǎn)問題。我們必須在總結(jié)前兩年工作基礎(chǔ)上，采取針對(duì)性舉措，將這項(xiàng)既利當(dāng)前又惠長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革向縱深推進(jìn)。

當(dāng)前推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合的難點(diǎn)和問題

當(dāng)前推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合中存在不少難點(diǎn)問題，其中既有此前就存在的痼疾，也有隨著改革深入而暴露或引發(fā)的新癥。

一是一些地方和部門內(nèi)生改革動(dòng)力不足。不少地方和部門對(duì)于簡(jiǎn)政放權(quán)的意義認(rèn)識(shí)不充分，存在應(yīng)付任務(wù)傾向，所推出的改革措施與本地本部門的發(fā)展和工作任務(wù)脫節(jié)，不能真正觸及重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和深層次的問題，導(dǎo)致改革走向符號(hào)化、工具化，甚至變成數(shù)字游戲。如有的部門和地方在宣傳簡(jiǎn)政放權(quán)成績(jī)時(shí)，以小項(xiàng)計(jì)數(shù)，而仍保留的審批權(quán)，則以大項(xiàng)來(lái)計(jì)數(shù)，一個(gè)大項(xiàng)中包含多個(gè)甚至十多個(gè)子項(xiàng)。有的取消下放的多是邊緣性、派生性、事務(wù)性的“邊角料”事項(xiàng)。特別是市、縣級(jí)政府改革力度明顯不夠。由于市、縣政府實(shí)施的審批事項(xiàng)對(duì)廣大中小企業(yè)和人民群眾的生產(chǎn)生活具有直接影響，市縣級(jí)簡(jiǎn)政放權(quán)力度不夠，是造成人民群眾對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)效果感受不明顯的一個(gè)重要原因。

二是不同部門、不同領(lǐng)域、不同層級(jí)之間改革協(xié)同性不夠。一些部門的審批權(quán)下放了，但別的部門與該項(xiàng)審批相關(guān)聯(lián)的審批權(quán)沒有跟進(jìn)下放，導(dǎo)致“你放我不放”的現(xiàn)象，使改革產(chǎn)生不了預(yù)期效果。如一些投資或報(bào)建類相應(yīng)規(guī)模或行業(yè)的立項(xiàng)審批權(quán)下放了，但與之相關(guān)聯(lián)的環(huán)保、規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等審批權(quán)沒有一并下放，地方和企業(yè)的投資自主權(quán)難以真正落實(shí)。

三是改革措施逐級(jí)類推脫離實(shí)際。一些地方政府往往參照上級(jí)政府采取的措施進(jìn)行改革，上面取消下放什么，下級(jí)也取消下放什么，從中央到地方，取消和下放事項(xiàng)往往逐級(jí)類推。有的事項(xiàng)層層下放，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道往往沒有相應(yīng)的能力承接，不堪重負(fù)。

四是“中梗阻”問題仍然嚴(yán)重。有的地方和部門不愿落實(shí)放權(quán)措施，只對(duì)審批事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整、合并、歸類，表面上審批事項(xiàng)數(shù)量減少了，但實(shí)際審批環(huán)節(jié)和程序并沒有減少，造成明放暗不放;有的把審批事項(xiàng)調(diào)整為“職責(zé)性工作”或政府內(nèi)部管理事項(xiàng)而保留下來(lái)，成為脫離監(jiān)管的“隱性審批”;有的把審批改為行政備案、確認(rèn)，實(shí)際操作中，還是“要審要批”，換湯不換藥;有的對(duì)權(quán)力進(jìn)行拆分，放小不放大，如某地把對(duì)林木的采伐、采集、采挖、轉(zhuǎn)殖四項(xiàng)職能拆分，前兩項(xiàng)下放，后兩項(xiàng)保留。不少地方和基層政府人員對(duì)“行政許可審批” “非行政許可審批”等概念不清楚，在落實(shí)中央改革措施中出現(xiàn)偏差。如有的地方對(duì)“非行政許可審批”的內(nèi)涵理解有誤，將設(shè)立依據(jù)為部委規(guī)章的行政許可項(xiàng)目調(diào)整為非行政許可，將設(shè)立依據(jù)中未明確必須以審批、許可形式實(shí)施的審批事項(xiàng)調(diào)整為管理事項(xiàng)。

五是審批行為不規(guī)范、服務(wù)不到位。對(duì)于一個(gè)事項(xiàng)的審批，審批要件、流程、時(shí)限等缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，也不夠透明，審批機(jī)關(guān)和人員自由裁量權(quán)過大，導(dǎo)致當(dāng)事人沒有明確預(yù)期，只好找門路、托關(guān)系。在很多地方，行政審批集中到行政服務(wù)大廳辦理，但一些大廳的服務(wù)窗口只管收材料，不能清晰告知相關(guān)審批的環(huán)節(jié)和流程，不同部門之間信息不能互聯(lián)互通，當(dāng)事人還是要多頭協(xié)調(diào)，反復(fù)遞交相同的材料。

六是中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不規(guī)范。由于很多提供中介服務(wù)的機(jī)構(gòu)與政府職能部門之間存在這樣那樣的聯(lián)系，帶有一定的行政壟斷性，造成中介服務(wù)收費(fèi)高、耗時(shí)長(zhǎng)、質(zhì)量不高等問題，改革紅利被蠶食。部分行業(yè)協(xié)會(huì)征收高額會(huì)費(fèi)、開展有償評(píng)比評(píng)獎(jiǎng)和高價(jià)培訓(xùn)。如，某地有一家建筑企業(yè)，每年繳納的各類協(xié)會(huì)會(huì)費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)超過50萬(wàn)元。

七是后置審批仍然繁雜。工商登記制度改革中，實(shí)行“先照后證”，將大量前置審批調(diào)整為后置審批，企業(yè)出生雖然容易了，但出生后需要審批的事項(xiàng)依然過多、程序仍然復(fù)雜。2014年，國(guó)家發(fā)改委對(duì)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)的前置審批進(jìn)行調(diào)整后，前置審批事項(xiàng)由原來(lái)的30多項(xiàng)減少到“兩項(xiàng)半”。許多企業(yè)反映，這樣核準(zhǔn)容易了，但事后報(bào)建手續(xù)并沒有明顯減少。

八是事中事后監(jiān)管跟不上。不少政府部門和人員對(duì)“管理”的認(rèn)識(shí)有誤區(qū)，由于長(zhǎng)期習(xí)慣于通過審批實(shí)施管理，一些人只會(huì)通過審批進(jìn)行管理。取消下放審批權(quán)后，一些人根據(jù)“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的要求錯(cuò)誤地認(rèn)為“不審批就不用監(jiān)管”，把中央為強(qiáng)化審批部門和人員責(zé)任而提出的要求變?yōu)橥泼摫O(jiān)管責(zé)任的依據(jù)。另一方面，在取消下放審批權(quán)后，面對(duì)“寬進(jìn)”帶來(lái)的市場(chǎng)主體和投資項(xiàng)目的大量增加，地方和部門沒有及時(shí)調(diào)整監(jiān)管體制，也沒有建立相應(yīng)的監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和監(jiān)管工作方式，監(jiān)管人員規(guī)模和素質(zhì)也不適應(yīng)。

九是法律法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件滯后。不少市縣政府反映，當(dāng)?shù)匦枰謇淼膶徟马?xiàng)中，70%—80%有國(guó)家層面法律法規(guī)依據(jù)，20%左右有省級(jí)法律法規(guī)依據(jù)，地方想取消，但受制于這些規(guī)章和文件無(wú)法取消。

十是簡(jiǎn)政放權(quán)與其他方面的行政改革脫節(jié)。有些地方在大力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)沒有相應(yīng)調(diào)整政府機(jī)構(gòu)、重新配置財(cái)政資源和人員編制，只放事權(quán)，不放人權(quán)、財(cái)權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致上級(jí)部門人浮于事、下級(jí)政府無(wú)力承接，也難以有效履行監(jiān)管職責(zé)。比如，有的縣社保領(lǐng)域只有兩個(gè)勞動(dòng)監(jiān)察員，一人要服務(wù)兩萬(wàn)人。有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法任務(wù)很重，但缺少人員編制，只好大量聘用協(xié)管人員，而這些編外人員又沒有執(zhí)法資格，因而造成監(jiān)管能力不足。

深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合的重點(diǎn)任務(wù)

當(dāng)前，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合這項(xiàng)改革已進(jìn)入深水區(qū)，難度越來(lái)越大，我們面臨一系列艱巨復(fù)雜的任務(wù)。

一是要加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)改革的整體謀劃和頂層設(shè)計(jì)。要從以習(xí)近平同志為總書記的黨中央提出“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，按照黨的十八大、十八屆二中、三中、四中全會(huì)確定的改革方向，處理好簡(jiǎn)政放權(quán)與政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政制度改革等方面的關(guān)系，協(xié)調(diào)推進(jìn)各方面的改革。要加強(qiáng)對(duì)不同部門、不同領(lǐng)域、不同層級(jí)改革的統(tǒng)籌，建立和完善改革協(xié)調(diào)機(jī)制，加大對(duì)地方的指導(dǎo)和督促，實(shí)現(xiàn)橫向配套、上下聯(lián)動(dòng)。要破舊與立新相結(jié)合，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新和強(qiáng)化監(jiān)管，優(yōu)化行政服務(wù)。要讓企業(yè)、群眾、專家等各方面參與改革方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施情況的評(píng)估，對(duì)于哪些事項(xiàng)該取消或下放、哪些事項(xiàng)該保留、哪些方面該加強(qiáng)監(jiān)管、哪些服務(wù)該優(yōu)化，要由政府“端菜”改為群眾“點(diǎn)菜” “評(píng)菜”。

二是要進(jìn)一步減少行政審批等事項(xiàng)。在國(guó)務(wù)院部門層面，應(yīng)以涉及企業(yè)投資、經(jīng)營(yíng)的審批事項(xiàng)，資質(zhì)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)等為重點(diǎn)，加大放權(quán)力度，提高放權(quán)的“含金量”;要落實(shí)好國(guó)務(wù)院部署，減少200項(xiàng)以上由國(guó)務(wù)院部門制定地方實(shí)施的審批事項(xiàng)。在地方政府層面，要以推行權(quán)力清單為抓手，進(jìn)一步清理并大力減少行政審批等事項(xiàng)。特別是要清理市、縣級(jí)政府以“紅頭文件”設(shè)定的各種名目的審批和管理事項(xiàng)，減少對(duì)廣大中小企業(yè)、人民群眾創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和就業(yè)生活的干預(yù)和束縛，提高人民群眾對(duì)改革紅利的“獲得感”。

三是要推進(jìn)行政審批和其他管理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化。要對(duì)行政審批、行政處罰等權(quán)力和行政職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一界定，構(gòu)建統(tǒng)一范圍、統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一尺度的清單體系，研究建立關(guān)于行政審批及其他管理和服務(wù)要件、程序、時(shí)限、效果、質(zhì)量等方面的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化公務(wù)行為規(guī)則，嚴(yán)格限制政府部門的自由裁量權(quán)，通過標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化提高行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化。

四是要加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)。要理順監(jiān)管體制，劃清不同監(jiān)管部門的職責(zé)邊界。要在總結(jié)浙江、成都等地先行試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)行政綜合執(zhí)法，解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和監(jiān)管不到位并存的問題。要適時(shí)重新配置編制資源，把因簡(jiǎn)政放權(quán)空出的編制用于充實(shí)一線監(jiān)管隊(duì)伍。要順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的需要和特點(diǎn)，創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，通過建立信用體系、實(shí)行隨機(jī)抽查和對(duì)違規(guī)者加重處罰、利用大數(shù)據(jù)技術(shù)等，提高監(jiān)管效率和水平。

五是要規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。應(yīng)加緊清理現(xiàn)有中介機(jī)構(gòu)服務(wù)事項(xiàng)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，摸清“底數(shù)”。重點(diǎn)是要清理各政府部門下屬的中介機(jī)構(gòu)，推進(jìn)二者脫鉤，切斷中介機(jī)構(gòu)與政府部門之間不正當(dāng)?shù)穆?lián)系和利益輸送關(guān)系。要制定中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法，指導(dǎo)和推動(dòng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)完善治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)中介服務(wù)市場(chǎng)和機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，營(yíng)造公平有序的中介服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，培育和發(fā)展中介服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

六是要加快清理修訂法律法規(guī)。有關(guān)部門應(yīng)圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合等改革舉措，全面清理現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)于不符合改革精神、不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革目標(biāo)要求的內(nèi)容，要加快修訂完善。

（作者為中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書長(zhǎng)）endprint