城市化進(jìn)程中土地財(cái)政的作用及其風(fēng)險(xiǎn)防范

□文/楊 培

（漯河市國(guó)家稅務(wù)局稽查局 河南·漯河）

對(duì)于“土地財(cái)政”，學(xué)界并沒(méi)有一個(gè)廣泛認(rèn)可的定義，部分學(xué)者甚至認(rèn)為其不屬于正統(tǒng)的學(xué)術(shù)概念?？偟膩?lái)說(shuō)，大家試圖從以下三個(gè)角度來(lái)理解和定義“土地財(cái)政”:其一，把它看作是一種行為，即地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取收入進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)；其二，把它看作是一種融資方式，即土地收益是融資，而不是財(cái)政收入；其三，把它看作是不動(dòng)產(chǎn)資本化的過(guò)程，即社會(huì)主義公有制條件下的集體土地國(guó)有化和國(guó)有土地資本化。無(wú)論是褒是貶，大家都不可否認(rèn)的是“土地財(cái)政”在中國(guó)的城市化進(jìn)程中發(fā)揮著極其重要的作用，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，土地出讓收入仍將是地方政府的主要財(cái)源。同時(shí)，土地財(cái)政蘊(yùn)含著特定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，必須采取針對(duì)措施予以化解。

一、土地財(cái)政的形成及其對(duì)地方財(cái)政構(gòu)成的影響

對(duì)于土地出讓收入逐年快速增長(zhǎng)的原因，學(xué)術(shù)界普遍將其歸結(jié)為1994年的分稅制改革，認(rèn)為分稅制改革導(dǎo)致了地方財(cái)政的“饑餓效應(yīng)”，于是地方政府就多賣(mài)土地、抬高地價(jià)增加收入。如果僅從數(shù)字上看，土地出讓收入自分稅制改革以來(lái)逐年增長(zhǎng)，1993年全國(guó)土地出讓收入只有300億元，到2014年上升至4.26萬(wàn)億元。但是，相對(duì)數(shù)據(jù)顯示，2008～2014年中央一般公共預(yù)算收入年均增長(zhǎng)11.5%，占全國(guó)一般公共預(yù)算收入比重從53.3%降至45.9%，地方一般公共預(yù)算收入所占比重不降反升，而同期土地出讓收入年均增長(zhǎng)26.3%，由此也間接地證明了土地財(cái)政的形成與分稅制改革并沒(méi)有直接關(guān)系。

本文認(rèn)為，地方政府利用土地出讓籌集城市建設(shè)資金并能持續(xù)維持這一局面，其根本原因是國(guó)家通過(guò)一系列的制度安排使得地方政府獲取了城市建設(shè)用地的壟斷專營(yíng)。首先，《中華人民共和國(guó)土地管理法》的三次修訂奠定了土地出讓地方政府專營(yíng)的制度基礎(chǔ)，1988年的第一次修訂為國(guó)有土地進(jìn)入市場(chǎng)提供了法律依據(jù)，本次修訂規(guī)定:“國(guó)有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度”；緊接著1998的第二次修訂和2004年的第三次修訂使國(guó)有土地成為城市建設(shè)用地的唯一來(lái)源，1998年修訂規(guī)定:“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得”，2004年修訂規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；其次，2002年國(guó)土資源部的《招標(biāo)掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)的規(guī)定》終止了國(guó)有土地的協(xié)議出讓方式，使地方政府最終獲得了完整的城市建設(shè)用地的土地專營(yíng)權(quán)力，從此土地出讓資金才開(kāi)始呈現(xiàn)出“井噴式”增長(zhǎng)，“土地財(cái)政”現(xiàn)象開(kāi)始為社會(huì)各界所關(guān)注；最后，上升為國(guó)策的土地用途管制進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)于城市建設(shè)用土地的壟斷專營(yíng)地位，土地用途管制為地方政府提供了獨(dú)家轉(zhuǎn)變土地用途的權(quán)力，地方政府憑借自身的土地資源稟賦將土地經(jīng)營(yíng)、土地融資和地方債券的發(fā)行做得風(fēng)生水起。

地方財(cái)政對(duì)地方財(cái)政收入構(gòu)成產(chǎn)生了巨大的影響。地方財(cái)政收入包括地方一般公共預(yù)算收入、地方政府性基金預(yù)算收入和地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入（由于社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入只是政府代管的社會(huì)公眾資金，一般不將其作為通常意義上的政府財(cái)政收入）。對(duì)于土地出讓收入，我們把包括成本補(bǔ)償性費(fèi)用（這部分占比逐年提高，2014年約占土地出讓“毛收入”的80%左右）在內(nèi)的土地出讓總收入稱為“毛收入”，把扣除成本補(bǔ)償性費(fèi)用后的土地出讓收入叫“凈收入”。2014年全國(guó)地方財(cái)政收入7.58萬(wàn)億元，其中土地出讓“毛收入”4.26萬(wàn)億元，此項(xiàng)收入構(gòu)成了地方政府性基金預(yù)算收入的主體，約占85%，且占到地方財(cái)政收入的56%。4.26萬(wàn)億元土地出讓收入中，扣除成本補(bǔ)償性費(fèi)用后約0.87萬(wàn)億元屬于“凈收入”，可由地方統(tǒng)籌使用，與地方一般公共預(yù)算形成互補(bǔ)的關(guān)系，相應(yīng)減輕了地方一般公共預(yù)算的壓力；同時(shí)，對(duì)于約占土地出讓“毛收入”80%的成本補(bǔ)償性費(fèi)用，將來(lái)只有將其納入預(yù)算管理，才能真正把政府收支管住。

二、理性認(rèn)識(shí)土地財(cái)政對(duì)城市化的作用

城市化首先面對(duì)的是啟動(dòng)階段的原始資本積累問(wèn)題，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度說(shuō)，城市化的啟動(dòng)資本，除一些公共收費(fèi)項(xiàng)目外，要么來(lái)自于稅收要么來(lái)自于土地融資，從廣義來(lái)說(shuō)收費(fèi)屬于稅收的范疇，所以啟動(dòng)城市化的籌資模式可分為稅收財(cái)政模式和土地財(cái)政模式。

（一）稅收財(cái)政的融資缺陷與土地財(cái)政的融資優(yōu)勢(shì)。稅收征收，其本身就是一個(gè)交易費(fèi)用極高的過(guò)程，稅收征收工作的開(kāi)展和稅收效率的提高受到極大限制。而且，我國(guó)稅制體系還不完備，財(cái)產(chǎn)稅還沒(méi)有建立起來(lái)，從收入水平看，目前在我國(guó)大規(guī)模征收也不現(xiàn)實(shí)，并且從操作層面看，居民“抗稅”比企業(yè)“偷稅”更難治理。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)，政府依靠稅收“保工資”和“保運(yùn)轉(zhuǎn)”本身就存在難度，依靠稅收進(jìn)行內(nèi)部積累，很難跨越原始資本積累的門(mén)檻，強(qiáng)行積累，則會(huì)引發(fā)大規(guī)模社會(huì)動(dòng)亂。即便是允許地方政府發(fā)行債券來(lái)籌集資金，但是發(fā)債規(guī)模一方面受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的行政因素的制約，另外還需要一個(gè)發(fā)達(dá)的金融市場(chǎng)，操作難度較高，一旦失控則會(huì)成為地方政府的債務(wù)危機(jī)，當(dāng)前越演越烈的歐債危機(jī)已經(jīng)為政府放債敲響了警鐘。世界各主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體城市化進(jìn)程的歷史表明，城市化進(jìn)程是靠對(duì)外掠奪方式而不是單獨(dú)依靠稅收財(cái)政完成原始積累的，而這些手段不符合中國(guó)和平發(fā)展的理念，也不存在那樣的國(guó)際環(huán)境。

中國(guó)政府獨(dú)具的土地專營(yíng)制度在一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地收益穩(wěn)定預(yù)期，從而可以更有效地為城市化提供融資基礎(chǔ)。與稅收財(cái)政相比，土地出讓規(guī)模有經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求支撐，其收益預(yù)期的穩(wěn)定性更強(qiáng)，其籌集的資金規(guī)?；咀龅搅伺c城市化需求同步。在當(dāng)今中國(guó)，“稅收保運(yùn)行，土地保建設(shè)”是現(xiàn)代地方財(cái)政生存真實(shí)狀態(tài)。以土地專營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的土地財(cái)政為各地方政府快速推動(dòng)城市化進(jìn)程提供了巨大的財(cái)力基礎(chǔ)，否定了土地財(cái)政的積極作用，我國(guó)的城市化進(jìn)程就會(huì)失去一個(gè)無(wú)法替代的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）土地財(cái)政蘊(yùn)含著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)的整體城市化進(jìn)程很不均衡，發(fā)達(dá)地區(qū)和部分沿海城市已基本完成了城市化，廣大中西部地區(qū)城市化處于中期階段，新一屆政府把城市化作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大動(dòng)力，據(jù)相關(guān)測(cè)算，“十二五”期間城市化所需的地方公共投資將達(dá)30萬(wàn)億元。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增速的下降必然帶動(dòng)稅收增速的下降，再加上為培育壯大服務(wù)業(yè)而實(shí)施的以“營(yíng)改增”為代表的結(jié)構(gòu)性減稅，地方稅收增速將明顯低于過(guò)去10年?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，土地出讓收入仍將是地方政府的主要財(cái)源。盡管土地財(cái)政在中國(guó)未來(lái)發(fā)展進(jìn)程中仍具有舉足輕重的地位，但從長(zhǎng)期來(lái)看，土地財(cái)政所面臨的制約因素越來(lái)越多。一是可供出售土地的減少。由于我國(guó)巨大的人口規(guī)模和前30年土地的粗放式開(kāi)發(fā)，土地作為一種資源將變得越來(lái)越稀缺，并且我國(guó)政府嚴(yán)守18億畝耕地紅線不可動(dòng)搖，土地的供求矛盾在一線城市和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)非常突出，隨著城市化的發(fā)展，這一矛盾將逐步擴(kuò)散到廣大的二、三線城市；二是征地補(bǔ)償性費(fèi)用的上升。隨著拆遷行為的規(guī)范化，征地補(bǔ)償性費(fèi)用逐年上升，2014年的土地財(cái)政凈收益降至20%左右，土地出讓的盈利空間越來(lái)越??；三是融資規(guī)模的控制。近年來(lái)，中央政府嚴(yán)控地方融資平臺(tái)所隱藏的重大金融風(fēng)險(xiǎn)，陸續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策控制融資規(guī)模，商業(yè)銀行對(duì)地方融資平臺(tái)的授信額度近兩年只增長(zhǎng)了2%，土地財(cái)政的融資能力逐年下降。

三、土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解

中國(guó)的城市化離不開(kāi)土地財(cái)政，關(guān)鍵是在發(fā)揮土地財(cái)政融資功能的同時(shí)，合理控制風(fēng)險(xiǎn)，有效增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。未來(lái)5～10年是中國(guó)城市化整體推進(jìn)的關(guān)鍵階段，也是防范和化解土地財(cái)政相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵時(shí)期，我們要正視目前地方政府對(duì)土地出讓收入的依賴情況，采取針對(duì)措施，積極化解土地財(cái)政相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）合理控制政府征地和出讓規(guī)模。我國(guó)實(shí)行的是城市土地國(guó)有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集體所有的土地制度，經(jīng)過(guò)近年來(lái)突飛猛進(jìn)的舊城改造和城市經(jīng)營(yíng)，可供出讓的城市國(guó)有土地存量十分有限，目前城市擴(kuò)張的土地增量大多來(lái)自于征地。在我國(guó)目前的土地交易管理體制下，城市化發(fā)展一方面加重了地方財(cái)政對(duì)于土地出讓收入的依賴；另一方面也剝奪了廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民分享集體土地增值的權(quán)利，這不僅不利于土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型，同時(shí)使城市化僅僅停留在城市規(guī)模的擴(kuò)張無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)人的城市化。修訂和完善相關(guān)法律，允許集體所有土地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)流通，這不僅能減少土地進(jìn)入市場(chǎng)的交易環(huán)節(jié)、降低交易費(fèi)用，使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民分享到城市化的紅利，同時(shí)可實(shí)現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的城市化轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為主導(dǎo)的城市化，對(duì)于降低地方財(cái)政對(duì)于土地財(cái)政的依賴、抑制征地過(guò)程中的權(quán)力尋租和各種上訪事件的發(fā)生都大有幫助。

（二）均衡推進(jìn)土地資本化進(jìn)程。土地是城市化過(guò)程中最寶貴的資源，科學(xué)控制土地資源利用節(jié)奏和資本化進(jìn)程，是實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程的均衡性和可持續(xù)性的根本保障。要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，將國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一納入年度供地計(jì)劃，統(tǒng)籌安排集體和國(guó)有建設(shè)用地的配置比例，逐步形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系。強(qiáng)化土地規(guī)劃、利用計(jì)劃管理和用途管制，提高土地資源的開(kāi)發(fā)利用效率。通過(guò)改變土地財(cái)稅激勵(lì)結(jié)構(gòu)，弱化各方拉升土地財(cái)政的不良沖動(dòng)，促進(jìn)土地資源的均衡利用。

（三）控制土地融資的規(guī)模和速度。近年來(lái)，全國(guó)各地土地融資規(guī)模急劇擴(kuò)張，有統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明2014年全國(guó)地方債規(guī)模超過(guò)20萬(wàn)億元，在中西部某些重點(diǎn)城市，政府放債規(guī)模已經(jīng)占到地方一般公共預(yù)算收入的200%，在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控進(jìn)入新常態(tài)的背景下，這一狀況隱含著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)引起高度重視。要盡快建立土地收益權(quán)質(zhì)押財(cái)政備案制度和政府債務(wù)預(yù)警制度，摸清全國(guó)土地融資的整體規(guī)模，合理控制風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于政府債務(wù)負(fù)擔(dān)超過(guò)一定程度的地區(qū)，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，采取一定手段控制其債務(wù)擴(kuò)張的規(guī)模和速度。

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