鹽業(yè)體制改革：從國家專營走向市場

開門七件事，柴米油鹽醬醋茶。小小一包鹽，在老百姓的生活中貌似毫不起眼，實際上誰也離不開它。所以，前些時“工業(yè)和信息化部首次確認將取消食鹽專營”的消息一出，立即引起了全國媒體的關(guān)注。其實，2014年10月底就有類似消息傳出。2014年10月29日，國家發(fā)改委通過第七套鹽業(yè)改革方案，規(guī)定自2016年起廢止鹽業(yè)專營，放開所有鹽產(chǎn)品價格，允許跨區(qū)經(jīng)營。

人們之所以對工信部的表態(tài)如此關(guān)注，關(guān)鍵一點就是希望鹽業(yè)改革能夠加速。近年來，民間已經(jīng)對鹽業(yè)現(xiàn)有體制的種種弊端忍無可忍，人們期望手持改革“鑰匙”的政府部門能急民間之所急。

壟斷體制下的亂象

2014年3月至11月，陜西省戶縣、河南省新鄭市、江蘇省徐州市三地相繼發(fā)生“跨區(qū)域用鹽”被罰款事件，引發(fā)公眾質(zhì)疑。專營之下，到底如何判定“跨區(qū)域用鹽”？如何執(zhí)法處罰？其尺度多大？甚至連鹽務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的人員也說不清楚。

2014年3月，坐落在陜西省戶縣的西安科技商貿(mào)職業(yè)學院食堂因“跨區(qū)域用鹽”遭戶縣鹽務(wù)管理局罰款。3月初，食堂碘鹽即將用完，食堂負責人劉波聯(lián)系戶縣鹽業(yè)公司準備再買幾噸?！八麄兏嬖V我現(xiàn)在只賣低鈉鹽，1.5元一包還只有200克，算下來價錢貴了一倍”，劉波則從西安市區(qū)買回10大袋共500包400克精制碘鹽。

幾天后，戶縣鹽務(wù)管理局人員來校檢查，沒收了食堂剩余的300包食鹽，并開出了2000元的罰款單。與此同時，該校小吃街至少有三家小餐館因被查出“跨區(qū)域用鹽”，而被處以200元罰款。

此事經(jīng)媒體報道后，出現(xiàn)了戲劇性的轉(zhuǎn)變。劉波稱，沒過幾天，陜西省鹽務(wù)管理局派人到學校調(diào)查此事。調(diào)查的結(jié)果是“戶縣鹽務(wù)局退還了罰款，收回了罰款單，還向我們道了歉，把沒收的鹽也還了回來”。而返還的食鹽已經(jīng)換成了噴有戶縣鹽業(yè)公司代碼的食鹽。

戶縣鹽業(yè)公司一位銷售負責人透露，之所以退還罰款并道歉，是經(jīng)省鹽務(wù)局糾正，才知道“跨區(qū)域用鹽針對的是食鹽經(jīng)營戶，而不是消費者，主要還得看盈利不盈利”。上述“跨區(qū)域用鹽”被處罰事件中，執(zhí)法者所依據(jù)的《食鹽專營辦法》第十四條中規(guī)定，食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應(yīng)當從當?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進食鹽。

而在河南省新鄭市的“跨區(qū)域用鹽”處罰事件之后，新鄭市鹽業(yè)局公開向社會道歉，退還罰款并處理了相關(guān)責任人，要求“只要是鄭州市區(qū)或縣公司供應(yīng)的合格食鹽，均不允許進行處罰”。而《河南省鹽業(yè)管理條例》中規(guī)定，飲食加工用鹽單位、營業(yè)性飯店以及機關(guān)、企事業(yè)單位的集體食堂，必須從當?shù)厥雏}經(jīng)營單位購買食鹽。

江蘇省徐州市新沂市一姓陳的大排檔老板的遭遇就更離奇。老陳在新沂市阿湖鎮(zhèn)開了一家大排檔，2013年初，他在東海縣曲陽鄉(xiāng)的一位朋友家里有事，委托老陳前去幫忙做飯，他就在當?shù)爻匈I了10斤食鹽。這批食鹽來路正當，屬于連云港市東?？h鹽務(wù)部門供應(yīng)?！爱敃r只用了4斤，剩下的6斤扔了覺得可惜，我就帶回來了，當時也沒有多想?！?/p>

10多天后，他帶回來的6斤鹽還剩4斤，“那天有鹽務(wù)部門的執(zhí)法人員上門，說我用的鹽是外地的，違法了，當場把鹽沒收?！崩详愓f，一開始執(zhí)法人員要求他交納2000元罰款，經(jīng)過鄰居鄉(xiāng)親說情，降到1500元，不過老陳覺得很委屈，拒絕交錢。

2014年6月26日，老陳被處以15日拘留的處罰。到了拘留所，老陳慌了神，趕緊通知親戚籌錢交罰款。在拘留所里呆了兩個小時后，交了5050元，老陳才得以回家。

北京工商大學教授、商業(yè)經(jīng)濟研究所所長洪濤指出，在當前食鹽專營體制下，其處罰所依據(jù)的地方性規(guī)定多制定于上個世紀90年代，相對落后且條款規(guī)定模糊，已與當前不相適應(yīng)?！妒雏}專營辦法》中規(guī)定“應(yīng)從當?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進食鹽”，并未給出“跨區(qū)域用鹽”的詳細定義，“那么它限制的是省與省之間，還是市與市之間，縣與縣之間又算不算跨區(qū)域用鹽”，其并沒有明確的規(guī)定，以至于出現(xiàn)罰款亂象，甚至鬧出笑話。

改革目標直指中鹽

所謂食鹽專營，是指食鹽銷售統(tǒng)一由政府壟斷、限于政府授權(quán)私人經(jīng)營、或者由公家統(tǒng)一收購的壟斷制度。春秋時代至今，這一制度已有2600多年的歷史。

鹽業(yè)改革方案分六個部分共20項內(nèi)容，方案的核心為取消鹽業(yè)專營。

這場改革來之不易，專家形容是“影響小、阻力大”。

原國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)辦公室副主任陳國衛(wèi)表示，這是一個早就應(yīng)該推出的改革，因為食鹽專營的歷史使命早就完成了，而諸如腐敗、壟斷等消極影響卻越來越多。

有“中國鹽業(yè)反壟斷第一律師”之稱的上海律師鄒佳萊說：“我國曾六次試圖對食鹽專營制度進行改革，但最終都未能成功推行，中國鹽業(yè)總公司（以下簡稱中鹽）成為了改革最大的阻力?！?/p>

但現(xiàn)在，無論愿意與否，改革的目標都指向了中鹽。

成立于1950年的中鹽，原名為中國鹽業(yè)公司，現(xiàn)為國務(wù)院國資委監(jiān)管的國有大型企業(yè)，在112家央企中排名第67位。目前中鹽的主要任務(wù)之一就是承擔全國食鹽專營的生產(chǎn)經(jīng)營任務(wù)，確保全國合格碘鹽供應(yīng)。

據(jù)了解，上世紀90年代，有一些衛(wèi)生醫(yī)療方面的專家提出，由于社會大眾缺少碘的攝入而導致了甲亢病人的大量出現(xiàn)。因此，國務(wù)院在1994年出臺了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》。

1996年5月國務(wù)院發(fā)布《食鹽專營辦法》，決定對食鹽實行專營管理。

《鹽業(yè)管理條例》、《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》、《食鹽專營辦法》所構(gòu)成的鹽業(yè)專營管理體系形成后，食鹽市場由中鹽公司壟斷。

業(yè)內(nèi)人士稱，中鹽管理著全國食鹽年度生產(chǎn)計劃，食鹽定點生產(chǎn)鹽礦每年生產(chǎn)多少食鹽、調(diào)配到哪些省份，都需要中鹽的指令。

《法制周末》刊文指出，在食鹽的專營制度下，就限制這些生產(chǎn)食鹽的企業(yè)不能對市場直接進行銷售，只能銷售給中國鹽業(yè)總公司，由中國鹽業(yè)總公司批發(fā)給地方鹽業(yè)專營公司進行銷售。

資料顯示，中鹽的食鹽調(diào)配在業(yè)內(nèi)又被稱為“開票”，中鹽按照事先制定的計劃從鹽礦購買食鹽，然后再銷售給地方鹽業(yè)公司，這一買一賣其實只體現(xiàn)在票據(jù)上，地方鹽業(yè)公司拿到中鹽的票據(jù)往往也是直接從鹽礦拉鹽。但經(jīng)過這一次轉(zhuǎn)手，食鹽的價格就從出廠的約500元/噸變成到消費者手里的約3000元/噸。

目前國內(nèi)食鹽實行專營制，中國鹽業(yè)總公司以及旗下各級鹽業(yè)公司控制流通環(huán)節(jié)，議價能力強，而上游生產(chǎn)企業(yè)利潤微薄。當前的專營體制內(nèi)，產(chǎn)品較為單一，區(qū)域市場壁壘高。若放開鹽業(yè)專營，上游生產(chǎn)企業(yè)可以深入下游流通渠道，可以打破區(qū)域市場壁壘，盈利水平或有望改善。

因此，近年來反對鹽業(yè)壟斷的聲音一直不斷，矛盾集中在食鹽生產(chǎn)和銷售領(lǐng)域。

當鹽業(yè)改革的腳步終于臨近的時候，生產(chǎn)企業(yè)似乎迎來了春天，外資也獲準進入這一市場。

作為連接上游和下游企業(yè)的中鹽，改革后可能會損失掉一部分的利潤。但取消食鹽專營之后，并不意味著食鹽行業(yè)的完全放開，其實中鹽系統(tǒng)下設(shè)的一系列企業(yè)對食鹽的銷售和生產(chǎn)實力都是比較強的，并不是所有的地方企業(yè)可以與之抗衡的。

讓鹽業(yè)改革成為百姓的福音

對于普通的消費者而言，他們最擔心的是食鹽改革之后食鹽的質(zhì)量問題和價格問題。

有消費者提出了這樣的疑慮：過去食鹽從生產(chǎn)到零售都是國企在督辦，這讓食鹽的質(zhì)量有了保障。假如全面推向市場，會不會有不法商販以次充好，用工業(yè)鹽蒙騙消費者？又怎么保證超市、小賣店不會進到這種貨？

對此，有關(guān)業(yè)內(nèi)人士解釋道，對于終端消費者來說，擔心假貨食鹽和價格上漲在目前來看是多余的。因為食鹽安全是一個牽扯民生的事情，即使食鹽專營取消，國家還是會對其進行嚴格的管理。工信部后期需要制定的實施細則也會非常多，比如對質(zhì)量的控制、對進入企業(yè)資質(zhì)的審查和對價格的定奪。

“社會大眾擔心的食鹽安全風險基本上是沒有的，不管是海鹽還是井礦鹽，現(xiàn)在基本上都能達到封閉生產(chǎn)。”陳國衛(wèi)指出，“取消食鹽的專營制度之后，大的生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)成本和技術(shù)都是有優(yōu)勢的，有問題的小型生產(chǎn)企業(yè)將會被逐步淘汰出去。從這個意義上來講，生產(chǎn)技術(shù)和安全方面都沒有太大的問題?！?/p>

政企分開、放開鹽業(yè)專營是此次鹽業(yè)改革的重點，但是充分市場化之后不排除有個別企業(yè)為了競爭和不當利益作出違規(guī)行為。因此嚴格監(jiān)管不可缺少。

面對可能存在的食鹽安全風險，鄒佳萊表示，監(jiān)管未來的食鹽行業(yè)時，不需要重新立法。因為《食品安全法》可以對食鹽進行有效監(jiān)管，只要在食品目錄里把食鹽加進去就可以了。

工商部門可能在初期的時候，需要多對市場進行檢查，讓這個市場能夠逐步地走上正軌。其實對食鹽的監(jiān)管并不復雜，對食品怎么監(jiān)管就對食鹽怎么監(jiān)管。

在中研普華研究員劉廣看來，鹽業(yè)改革以及食鹽專營退場，將使鹽礦、生產(chǎn)加工企業(yè)的行業(yè)準入放開，進一步會擁有銷售權(quán)，可以建立自主的品牌，通過接觸終端市場，從而建立更符合市場需求的產(chǎn)品。食鹽專營退場后，將會有更多民企進入，行業(yè)競爭將會加劇。未來根據(jù)需求的不同，產(chǎn)品也會多元化，比如出現(xiàn)普通食鹽、保健用鹽等不同種類的產(chǎn)品。

市場放開后，鹽價是否隨之上漲？“短期內(nèi)放開鹽業(yè)專營，可能會導致一定的市場和產(chǎn)品價格的波動，但長期來看，通過市場化的調(diào)節(jié)，市場也會回歸公平競爭?！眲V表示，在這種情況下，市場的力量自然會對行業(yè)優(yōu)勝劣汰，鹽業(yè)產(chǎn)品的價格將逐步回落。

這樣一來，消費者買鹽非但不會貴，反而可以更便宜，可選的種類更加豐富。市場競爭中能否發(fā)現(xiàn)并滿足消費者的需求是廠商生存的關(guān)鍵。過去的專營體制中，流通環(huán)節(jié)被壟斷，消費者不具有議價能力，只能接受，然而未來放開的市場中，部分追求更多市場的廠商會從價格、產(chǎn)品種類等方面競爭，屆時消費者將從中受惠。

當然，公眾之所以關(guān)注鹽業(yè)改革，并不只是對壟斷下暴利的深惡痛絕，更在于用鹽安全如何得到更有效的保障。換句話講，鹽業(yè)改革的成敗所在，并非打破壟斷和權(quán)力尋租這么單一，更應(yīng)在規(guī)范食鹽市場上狠下功夫。

鹽業(yè)市場化改革，“寬進”之外更需“嚴管”。只有將“監(jiān)”和“管”結(jié)合，并把嚴厲貫穿于“權(quán)隨事設(shè)、責隨事定、人隨事走”的全過程，才能讓用鹽風險和危險遠離公眾。一方面，該管的要管好、管住，必須厘清部門監(jiān)管職責，創(chuàng)新現(xiàn)代監(jiān)管體系，確保“放而不亂”；另一方面，政府在當好市場標準制定者的同時，還應(yīng)用好“無形之手”保障公共產(chǎn)品的供給。政企分開和市場化改革之后，食鹽作為一種特殊商品，在確保充分競爭的前提下，保持其價格穩(wěn)定，不要借機漲價，以及嚴格監(jiān)管，確保食鹽食用安全，都是新的政府監(jiān)管職能要實施到位的。這樣才能把好事辦好，確保鹽業(yè)改革的順利實施。

鹽業(yè)改革關(guān)乎民生民計，唯一標準是讓公眾滿意——買得省心、吃著放心、感到舒心，不僅改革方案要符合大多數(shù)人的根本利益，而且在推進實施中應(yīng)賦予公眾“話語權(quán)”。