問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助法律邊界界定

巫文勇

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 江西南昌 330032）

問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助法律邊界界定

巫文勇

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 江西南昌 330032）

問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助法律邊界的界定是設(shè)定問題金融機(jī)構(gòu)啟動(dòng)國(guó)家救助及不同救助方式選擇的基本條件，主要包括財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)條件和系統(tǒng)重要性條件。負(fù)有求助責(zé)任的機(jī)構(gòu)通過事項(xiàng)確定的、清晰的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、流動(dòng)性及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)敏感度等進(jìn)行評(píng)估，并綜合考慮金融機(jī)構(gòu)的活躍程度、規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性和復(fù)雜性等指標(biāo)，以確立其面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況及危機(jī)程度，據(jù)此而作出求助選擇。國(guó)家救助邊界界定應(yīng)堅(jiān)持成本最低、顯性救助、擇優(yōu)選擇和謹(jǐn)慎實(shí)施四項(xiàng)基本原則，在救助與破產(chǎn)之間尋求平衡，以保障金融體系的穩(wěn)定和金融消費(fèi)者權(quán)益。

國(guó)家救助；邊界界定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)

國(guó)家救助是金融機(jī)構(gòu)陷入流動(dòng)或支付性危機(jī)時(shí)，由金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或財(cái)政部或中央銀行對(duì)其進(jìn)行資金或類資金救助?！芭c內(nèi)部救助相比，公共資金救助具有行政權(quán)力介入，資金來(lái)源可靠，救助效果迅速等優(yōu)點(diǎn)。金融危機(jī)中公共資金救助尤其被頻繁地使用，成為金融危機(jī)各國(guó)救助問題銀行的最有效方式?！?楊松、王勇：《中國(guó)問題銀行公共資金救助體系的法律構(gòu)建——以金融危機(jī)中美國(guó)的救助行為為鑒》，載《法律科學(xué)》2010 年第6期，第98-108頁(yè)。

一、問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助及中國(guó)救助立法

（一）國(guó)外問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)家救助的宗旨是實(shí)現(xiàn)金融安全和競(jìng)爭(zhēng)與效率之間的平衡，而實(shí)現(xiàn)平衡的前提則是國(guó)家救助邊界的合理界定。所謂國(guó)家救助邊界，是指問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助的具體標(biāo)準(zhǔn)，換言之，即金融機(jī)構(gòu)獲得國(guó)家救助的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和其他條件。通過國(guó)家救助邊界的界定，厘清國(guó)家對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)救助的具體條件，以提高救助效率，防止道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

美國(guó)是至今為止世界上問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助立法最為成熟，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最為豐富的國(guó)家。自1929年以來(lái)，先后爆發(fā)的若干次金融危機(jī)造就了美國(guó)較為成熟、完善的問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助立法。特別是在2007-2009年金融危機(jī)中，美國(guó)動(dòng)用7000億美元財(cái)政資金救助288家包括花旗銀行、美國(guó)銀行、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）和“兩房公司”在內(nèi)的問題金融機(jī)構(gòu)，為世界問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助提供了樣本。中間所發(fā)生的每一次救助，包括政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的破產(chǎn)，如雷曼兄弟公司破產(chǎn)，為其他國(guó)家的金融機(jī)構(gòu)危機(jī)救助與破產(chǎn)清償提供了操作范例。

2007-2009年金融危機(jī)后，以美國(guó)為首的國(guó)家對(duì)危機(jī)產(chǎn)生的原因和監(jiān)管制度的深刻反思，促使其對(duì)包括國(guó)家救助在內(nèi)的金融監(jiān)管進(jìn)行了全方位改革。英國(guó)2009年頒布的《銀行法》和美國(guó)2010年的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》，對(duì)加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管、嚴(yán)格國(guó)家救助規(guī)則具有劃時(shí)代的意義。兩部法律通過對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍、國(guó)家救助和破產(chǎn)清算等領(lǐng)域的改革，增強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，遏制了金融機(jī)構(gòu)“太大不能倒”的思潮和由此而產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步完善了問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助制度。

（二）中國(guó)問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助制度實(shí)踐

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)自20世紀(jì)80代后期開始，以購(gòu)買力不變價(jià)格計(jì)算至少花費(fèi)了5萬(wàn)億元人民幣救助各類金融機(jī)構(gòu)，其中包括1988年通過財(cái)政部發(fā)行債券的形式向四大國(guó)有銀行注資、1997年和1998年中央銀行向山東威海市商業(yè)銀行和海南發(fā)展銀行發(fā)放救助性貸款，90年代中后期向四大國(guó)有商業(yè)銀行注資和不良資產(chǎn)剝離，以及對(duì)證券公司和信用社的若干次國(guó)家資金救助。與美國(guó)成熟的救助制度相比，中國(guó)的問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助存在以下問題：

一是存款人保險(xiǎn)制度缺位。中國(guó)已經(jīng)建立了證券投資者保護(hù)制度、期貨投資者保障制度和保險(xiǎn)保障制度，但是金融市場(chǎng)中最重要的存款保險(xiǎn)制度則遲遲未能建立。由于存款人保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺位，處置問題銀行的任務(wù)不得不由中央銀行和財(cái)政部承擔(dān)，而現(xiàn)已建立的幾大保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，也由于其功能不健全、制度不完善而未能真正地發(fā)揮作用。所以，長(zhǎng)期以來(lái)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中央銀行和財(cái)政部對(duì)金融機(jī)構(gòu)信譽(yù)實(shí)施全面隱性擔(dān)保，確保金融機(jī)構(gòu)不會(huì)發(fā)生流動(dòng)性危機(jī)和支付不能。

二是最后貸款人制度缺失。中國(guó)目前調(diào)整中央銀行緊急貸款行為的立法是1999年中國(guó)人民銀行頒發(fā)的《緊急貸款管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），《暫行辦法》是中央銀行行使最后貸款權(quán)的主要法律依據(jù)。但是，《暫行辦法》無(wú)論從立法形式或法律內(nèi)容都嚴(yán)重滯后于中國(guó)金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀：（1）《暫行辦法》是中國(guó)人民銀行頒布的部門規(guī)章，其立法階位與國(guó)家救助的重要性不相匹配；行政規(guī)章的低層級(jí)，以及自我立法使得中央銀行經(jīng)常突破其約束，率性進(jìn)行救助或不救助。（2）《暫行辦法》由中央銀行部門官僚精英制定，為了維護(hù)既得利益格局，盡力擴(kuò)大本部門的權(quán)力和資源，同時(shí)減少其責(zé)任，使得其公平、正義和效率無(wú)法得到保障。（3）《暫行辦法》涵蓋對(duì)象范圍較窄，既沒有包括幾大國(guó)有股份制銀行，也沒有包括廣大證券公司、保險(xiǎn)公司和期貨公司。且在實(shí)踐中，中央銀行不僅沒有嚴(yán)格遵循其限定的貸款對(duì)象，還任意拓展到所有金融機(jī)構(gòu)。（3）《暫行辦法》規(guī)定的最后貸款標(biāo)準(zhǔn)不明，其第3條僅模糊規(guī)定緊急貸款是為了幫助發(fā)生支付危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)緩解支付壓力、恢復(fù)信譽(yù)，缺乏對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助的具體標(biāo)準(zhǔn)、條件、期限和法律責(zé)任的規(guī)定。

三是財(cái)政救助缺乏法律約束。中國(guó)行政權(quán)力獨(dú)大的政治體制，在金融機(jī)構(gòu)陷于危機(jī)時(shí)能夠作出迅速反應(yīng)，其高效率得到世人的認(rèn)同，但是沒有法律約束的政府行為易造成權(quán)力濫用和道德風(fēng)險(xiǎn)加大。與美國(guó)等金融大國(guó)相比，中國(guó)規(guī)范政府應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的法律制度更為短缺，在救與不救、如何救，以及資金的使用方面均存在很大的隨意性，不可避免地引發(fā)公眾對(duì)政府使用龐大公共資金救市實(shí)際效果的質(zhì)疑?！八裕诜ㄖ螚l件下，如何將政府的救市行為乃至所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)法治化，建立一個(gè)既能保障政府有足夠權(quán)力對(duì)付危機(jī)，又能防止政府蛻變?yōu)槔婕瘓F(tuán)和個(gè)別官員謀取私利工具的制度，就成為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)重要任務(wù)。”*薛克鵬：《政府救市行為的法律性質(zhì)及法制化模式》，載《安徽大學(xué)法學(xué)評(píng)論》2010年第1輯。

（三）中國(guó)問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助制度評(píng)價(jià)

中國(guó)自1952年開始“金融服務(wù)統(tǒng)一于中國(guó)人民銀行手中；同時(shí)，信貸資金管理，不論資金來(lái)源還是資金運(yùn)用，都由中國(guó)人民銀行總行統(tǒng)一掌握，金融業(yè)務(wù)也都集中于人民銀行，取消商業(yè)信用，集中信用于國(guó)家銀行，取消證券等金融市場(chǎng)。至此，人們通說(shuō)的大一統(tǒng)金融體制形成，使人民銀行成為全國(guó)的信貸中心、結(jié)算中心和現(xiàn)金出納中心，幾乎壟斷了全國(guó)所有的金融業(yè)務(wù)。”*李利明、曾人雄：《1979-2006中國(guó)金額大變革》，上海人民出版社2007年版，第2頁(yè)。

中國(guó)從1979年開始，將“大一統(tǒng)”的金融體制逐步改革為現(xiàn)在市場(chǎng)相對(duì)開放、機(jī)構(gòu)多樣化、服務(wù)多元化和產(chǎn)權(quán)相對(duì)明晰化的金融體制，但是政治和經(jīng)濟(jì)制度特征決定了中國(guó)金融體制改革并不完全是以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)。國(guó)家偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚機(jī)構(gòu)的委托代理、利益集團(tuán)沖突等問題，使得政府對(duì)金融制度安排有著強(qiáng)大的控制力，國(guó)民對(duì)政府包辦社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)形成一種依賴。為了維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，保護(hù)國(guó)民長(zhǎng)期以來(lái)形成的利益心理預(yù)期，政府不得不進(jìn)行金融體制改革，并承擔(dān)改革失敗的成本。

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的有形、無(wú)形擔(dān)保和救助，對(duì)相關(guān)的行為主體產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。美國(guó)金融學(xué)家Mishkin（2001）研究認(rèn)為，如果一家金融機(jī)構(gòu)能夠預(yù)先確定在其陷入危機(jī)時(shí)，可以得到國(guó)家的資金支持，則會(huì)使其萌發(fā)道德危機(jī)，金融機(jī)構(gòu)此時(shí)有進(jìn)行過度冒險(xiǎn)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，而這種道德危機(jī)在大金融機(jī)構(gòu)身上表現(xiàn)得更加強(qiáng)烈。中國(guó)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助并無(wú)具體的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，其救助范圍也非常廣泛，救助對(duì)象包括銀行、證券公司、期貨公司、保險(xiǎn)公司及各類信用合作社；救助方式包括經(jīng)營(yíng)性救助和清償性救助，救助的機(jī)構(gòu)既包括“太大不能倒”的大型金融機(jī)構(gòu)，也包括各類中小型金融機(jī)構(gòu)。全面而沒有區(qū)別的國(guó)家救助實(shí)際上是一種沒有法律控制的自由載量，過度的自由裁量降低了金融消費(fèi)者和投資者對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)行為的監(jiān)督與約束，增加了金融市場(chǎng)的逆向選擇和金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，由于金融機(jī)構(gòu)的國(guó)家全面救助降低了其危機(jī)發(fā)生時(shí)公眾擠兌的可能，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)放松監(jiān)管，不能及時(shí)有效地處置金融風(fēng)險(xiǎn)，加大了危機(jī)處置成本，最終加重了納稅人的負(fù)擔(dān)。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，經(jīng)濟(jì)學(xué)家King和Levine（1993）證明，金融中介水平是反映經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)、資本積累和勞動(dòng)生產(chǎn)力提高的良好指標(biāo)。一國(guó)的金融體制與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著一種既相互刺激又相互制約的關(guān)系。國(guó)家對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的全面救助實(shí)際上是政府對(duì)金融市場(chǎng)的過度干預(yù)，以非市場(chǎng)方式將金融資源無(wú)選擇地配向經(jīng)營(yíng)不善或由于其他原因而瀕臨倒閉的金融機(jī)構(gòu)。這一方面造成資源配置偏離帕累托最優(yōu)水平，形成社會(huì)不公平競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也阻礙貨幣傳導(dǎo)機(jī)制的有效運(yùn)行，影響經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，造成“扶劣限優(yōu)”的結(jié)果。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家沃爾特·白哲特（1873）認(rèn)為：“援助一家現(xiàn)存的壞銀行就是阻止建立一家未來(lái)的好銀行。”金融變量與金融制度對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是中性的，全面救助所形成的無(wú)限量發(fā)行貨幣引發(fā)通貨膨脹，與其相伴生的行政干預(yù)和管制形成了“金融抑制”，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生一系列惡性循環(huán)。

二、問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助邊界界定規(guī)則

（一）國(guó)家救助邊界界定政策目標(biāo)與原則

1、國(guó)家救助邊界界定目標(biāo)。確定國(guó)家救助邊界條件時(shí)，應(yīng)考慮一系列公共政策目標(biāo)，這些政策目標(biāo)的取舍取決于諸多因素，如國(guó)家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文、歷史和法制條件，國(guó)民金融心理成熟程度等。不同的主客觀因素使得其公共政策目標(biāo)選擇有所不同，但以下幾個(gè)則是各國(guó)問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助邊界界定共有的價(jià)值導(dǎo)向和政策目標(biāo)：

一是應(yīng)有助于提升金融市場(chǎng)的信心?！敖鹑跈C(jī)構(gòu)借短貸長(zhǎng)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)以及銀行的信用創(chuàng)造機(jī)制等特征，造成居民儲(chǔ)蓄大規(guī)模的減少或轉(zhuǎn)移會(huì)影響金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行的經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)生金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性危機(jī)，嚴(yán)重時(shí)會(huì)帶來(lái)清償性危機(jī)，擠兌行為就是居民行為影響金融穩(wěn)定的一個(gè)典型的現(xiàn)象?！?劉仁伍：《金融穩(wěn)定：機(jī)理與評(píng)價(jià)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版，第36頁(yè)。金融市場(chǎng)是一種信息不對(duì)稱狀態(tài)的市場(chǎng)，金融消費(fèi)者無(wú)法客觀地評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)盈利能力和風(fēng)險(xiǎn)大小，也無(wú)法正確估計(jì)其存款或投資的未來(lái)收益，因此可能對(duì)金融機(jī)構(gòu)的清償能力產(chǎn)生錯(cuò)誤判斷。其他人的提款或收回投資的行為會(huì)增加金融不穩(wěn)的負(fù)面影響，“羊群效應(yīng)”的恐慌行為造成銀行擠兌和投資者集中拋售金融資產(chǎn)，加速或直接導(dǎo)致資本市場(chǎng)崩潰。

以公共資金為后盾的國(guó)家救助行為，其目標(biāo)是使得廣大金融消費(fèi)者通過國(guó)家將對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助的心理預(yù)期，提升金融市場(chǎng)信譽(yù)，以阻止金融消費(fèi)者和投資者擠兌和大批量抽資或集中拋售金融資產(chǎn)行為的發(fā)生。

二是應(yīng)有利于保護(hù)金融消費(fèi)者利益。隨著金融創(chuàng)新不斷推進(jìn)，金融產(chǎn)品和服務(wù)的種類得到極大豐富，結(jié)構(gòu)也變得日趨復(fù)雜。但是，這些復(fù)雜的金融產(chǎn)品并沒有得到金融機(jī)構(gòu)充分披露的信息，內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)和金融欺詐充斥市場(chǎng)，加上金融機(jī)構(gòu)日漸強(qiáng)勢(shì)的地位和金融市場(chǎng)信息不對(duì)稱，使得金融消費(fèi)者利益得不到有效保護(hù)。傳統(tǒng)的金融法制理論認(rèn)為，金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者處于平等的地位，政府對(duì)金融市場(chǎng)的監(jiān)管在于維護(hù)金融市場(chǎng)秩序，國(guó)家救助的重點(diǎn)是保護(hù)金融機(jī)構(gòu)。然而，現(xiàn)代國(guó)家救助理論與實(shí)踐證明，基于金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，國(guó)家應(yīng)該重點(diǎn)保護(hù)金融消費(fèi)者利益，國(guó)家救助也應(yīng)該從救機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向救助消費(fèi)者；只有金融消費(fèi)者利益得到真正的保護(hù)，市場(chǎng)才能穩(wěn)定與發(fā)展。反之，如果忽視了對(duì)金融消費(fèi)者利益保護(hù)，則必然使得其日漸喪失消費(fèi)積極性和市場(chǎng)參與程度，產(chǎn)生金融“抑制”現(xiàn)象。

三是應(yīng)有利于金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出。國(guó)家救助作為金融安全網(wǎng)的重要組成部分，主要目的是為了維持金融體系的穩(wěn)定和公眾信心，即通過國(guó)家救助使得問題金融機(jī)構(gòu)得以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，或在金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的情況下通過金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或財(cái)政救助、中央銀行最后貸款，為社會(huì)公眾的資金提供安全保障。但是國(guó)家救助的范圍、程度必須適度，而不應(yīng)該妨礙問題金融機(jī)構(gòu)的正常市場(chǎng)退出。過度的救助，不對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)適度淘汰，將會(huì)腐蝕健康的金融體系，引發(fā)更大的隱患；反之，國(guó)家對(duì)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)、迅速的破產(chǎn)處置有助于提高社會(huì)公眾對(duì)金融體系的信心，并以此對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生“破產(chǎn)威懾?！?/p>

除上述幾個(gè)政策目標(biāo)外，國(guó)家救助還應(yīng)該考慮到以下幾個(gè)目標(biāo)：（1）有助于規(guī)范金融市場(chǎng)行為以防止社會(huì)承擔(dān)過度風(fēng)險(xiǎn)；（2）實(shí)現(xiàn)問題金融機(jī)構(gòu)處置成本最低和風(fēng)險(xiǎn)最小，并盡量減少金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對(duì)所在區(qū)域造成的震動(dòng)。

2、國(guó)家救助邊界界定原則。國(guó)家救助邊界界定必須遵守以下基本原則：

一是成本最低和風(fēng)險(xiǎn)最小。國(guó)家救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，應(yīng)以其安全性和效益性為指導(dǎo)思想，在國(guó)家救助與破產(chǎn)退出之間尋救平衡，確保對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)處置成本最低，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)震動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)最小?！坝捎陲L(fēng)險(xiǎn)與效益之間一般存在替代性效應(yīng)，金融監(jiān)管理論現(xiàn)代演變結(jié)果將不同于效率優(yōu)先的金融最優(yōu)化理論，也不同于30年代至70年代安全穩(wěn)定優(yōu)先的金融監(jiān)管理論，而是二者的兼顧和融合，尤其是90年代以來(lái)，金融危機(jī)的頻繁爆發(fā)推動(dòng)了金融監(jiān)管理論逐步轉(zhuǎn)向如何協(xié)調(diào)安全、穩(wěn)定與效率的方面?！?陳雨露、汪昌云：《金融學(xué)文獻(xiàn)通論（宏觀金融卷）》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第579頁(yè)。

二是市場(chǎng)化與國(guó)家控制相結(jié)合。國(guó)家救助是為了糾正市場(chǎng)失靈以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完善性，國(guó)家救助邊界界定就是在市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家干預(yù)之間劃定一條分界線?！笆袌?chǎng)失靈處即為政府干預(yù)的邊界”，*肖順武：《政府干預(yù)的權(quán)利邊界研究——以消費(fèi)者選擇權(quán)為分析視角》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第1期。在界限標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制為主，堅(jiān)持優(yōu)勝劣汰的生存法則，由市場(chǎng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融行為進(jìn)行自我修正。但是，當(dāng)問題超越了市場(chǎng)能力時(shí)，為了維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)安全，在遵循市場(chǎng)規(guī)則的基礎(chǔ)上，實(shí)行國(guó)家適度的擔(dān)保與救助，以公益性、社會(huì)性、效益性訴求為依據(jù)，以專項(xiàng)的法律定向約束和管理體系的特別設(shè)計(jì)為手段，以維護(hù)國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)的掌控。

三是審慎性與前瞻性相結(jié)合。中國(guó)的國(guó)家救助邊界界定應(yīng)體現(xiàn)一種從全面救助向部分、重點(diǎn)、限額，即有選擇救助的轉(zhuǎn)變過程。在這一過程中，救助標(biāo)準(zhǔn)、范圍和程度應(yīng)該與中國(guó)漸進(jìn)性的金融改革相吻合，使得金融機(jī)構(gòu)和金融消費(fèi)者不會(huì)產(chǎn)生巨大的心理落差，減少救助制度改革的阻力和可能帶來(lái)的市場(chǎng)波動(dòng)。政策的前瞻性有助于形成政策措施的連貫性和良好的政府承諾形象；良好的政策預(yù)期，有利于減少實(shí)施政策的社會(huì)成本，并達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。國(guó)家救助邊界的界定應(yīng)該考慮到世界金融市場(chǎng)的創(chuàng)新與發(fā)展，使得國(guó)家救助制度的變遷保持相對(duì)的穩(wěn)定性?！霸诰戎鷻C(jī)構(gòu)與被救助機(jī)構(gòu)的利益博弈中，救助機(jī)構(gòu)的目光要置于被救助金融機(jī)構(gòu)之前，充分考慮其可能出現(xiàn)的種種利用國(guó)家救助以實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益的行為，將道德風(fēng)險(xiǎn)控制到最小?！?巫文勇：《金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出中的國(guó)家救助法律制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第143-144頁(yè)。

四是國(guó)家救助與私力救助相結(jié)合。國(guó)家救助的外部性和官方特征不可避免地產(chǎn)生一系列負(fù)外部性，而基于市場(chǎng)約束原理的私力救助則可將這種負(fù)外部性減至最低，還可能解決救助資金不足和國(guó)家救助造成貨幣及資本市場(chǎng)運(yùn)行失靈的現(xiàn)象。在設(shè)定救助條件與標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，國(guó)家救助邊界界定應(yīng)綜合考慮國(guó)家救助與私力救助的內(nèi)在邏輯關(guān)系，本著鼓勵(lì)非國(guó)家機(jī)構(gòu)參與救助的原則，將國(guó)家救助的臨界閥門設(shè)定為私人救助為一般，純國(guó)家救助為特例，并大力推行公私合營(yíng)的問題金融機(jī)構(gòu)救助機(jī)制與標(biāo)準(zhǔn)。

五是保護(hù)消費(fèi)者利益與金融發(fā)展相結(jié)合。金融消費(fèi)者是金融業(yè)發(fā)展與繁榮之根本，是金融市場(chǎng)的首要推動(dòng)力量。國(guó)家救助必須以金融消費(fèi)者利益為本，盡可能在最大范圍內(nèi)保護(hù)他們的利益，并在制定國(guó)家救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)充分考慮金融消費(fèi)者的弱勢(shì)地位，實(shí)行傾斜性保護(hù)，并從救助機(jī)構(gòu)向救助消費(fèi)者轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)實(shí)施破產(chǎn)清償救助。但是，國(guó)家救助對(duì)金融消費(fèi)者的傾斜性保護(hù)應(yīng)有一定的限度，保護(hù)并非國(guó)家救助的根本目標(biāo)，而是借此提升金融消費(fèi)者地位，以防止金融消費(fèi)需求的縮減和生產(chǎn)規(guī)模抑制造成經(jīng)濟(jì)萎縮。國(guó)家救助邊界界定不應(yīng)單獨(dú)強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者利益保護(hù)，而應(yīng)該在保護(hù)與發(fā)展之間尋救平衡，使之不會(huì)因?yàn)閲?guó)家救助而導(dǎo)致此消彼長(zhǎng)。

（二）國(guó)家救助邊界界定的形式規(guī)范

1、國(guó)家救助邊界的靜態(tài)界定?！罢袨榉ㄖ位▽?shí)體和程序兩個(gè)方面，前者也稱為嚴(yán)格規(guī)則模式，他是通過規(guī)定政府行使權(quán)力的具體范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的控制；后者則通過合理的程序設(shè)計(jì)控制政府?！?邱本：《經(jīng)濟(jì)法總論》，法律出版社2007年版，第313頁(yè)。國(guó)家救助的任務(wù)是“將經(jīng)濟(jì)法規(guī)范貫徹落實(shí)到實(shí)際中，將靜態(tài)經(jīng)濟(jì)法規(guī)范轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)經(jīng)濟(jì)法規(guī)范，啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)范的社會(huì)調(diào)整動(dòng)能，規(guī)范人們的行為，調(diào)整特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)法目標(biāo)，即反對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)的不正當(dāng)性，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由公平競(jìng)爭(zhēng)，克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的盲目性、無(wú)序性，促使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)、有序地發(fā)展?！?薛克鵬：《政府救市行為的法律性質(zhì)及法治化模式》，載《安徽大學(xué)法學(xué)評(píng)論》2010年第1輯。法律是權(quán)力約束的基本力量，在現(xiàn)代法治環(huán)境下，任何公權(quán)力的行使均須受法的支配，包括實(shí)體法和程序法的支配。國(guó)家救助的法律約束，是通過法律規(guī)則來(lái)規(guī)范政府的權(quán)力行為，使政府的救助行動(dòng)限定在法律規(guī)定的范圍內(nèi)。國(guó)家救助邊界的靜態(tài)界定，即是問題金融機(jī)構(gòu)某一時(shí)間點(diǎn)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)或債務(wù)償付不能，達(dá)到國(guó)家救助的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和救助機(jī)構(gòu)實(shí)施救助的條件，具體包括：（1）救助權(quán)力行使標(biāo)準(zhǔn)，即政府或代理機(jī)構(gòu)的救助權(quán)力的界限范圍，如救助對(duì)象、救助方法、救助資金、救助程序、救助廣度和深度的法律規(guī)則。（2）實(shí)施救助的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，即問題金融機(jī)構(gòu)獲取生存性救助或破產(chǎn)清償救助的資產(chǎn)、負(fù)債和流動(dòng)性比例或臨界性指標(biāo)。傳統(tǒng)的國(guó)家救助強(qiáng)調(diào)“模糊性標(biāo)準(zhǔn)”給金融機(jī)構(gòu)的威懾力，而現(xiàn)代國(guó)家救助理論更傾向于合理設(shè)計(jì)救助者和被救助者的信息結(jié)構(gòu)約束條件，事先明確救助的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，“用最優(yōu)激勵(lì)機(jī)制解構(gòu)雙方的行為并引導(dǎo)其策略選擇”*劉大洪、鄭文麗：《政府權(quán)力市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第2期。，從而為政府的救助具體實(shí)現(xiàn)提供更有效的制度平臺(tái)。

2、國(guó)家救助邊界的動(dòng)態(tài)界定。國(guó)家救助邊界的動(dòng)態(tài)界定是相對(duì)于問題金融機(jī)構(gòu)的靜態(tài)財(cái)務(wù)指標(biāo)類標(biāo)準(zhǔn)，依金融機(jī)構(gòu)在一國(guó)或全球金融市場(chǎng)中的重要性，以及當(dāng)其破產(chǎn)倒閉后對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所造成的負(fù)外部性程度所設(shè)計(jì)的考量指標(biāo)。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)實(shí)行全面、全額救助，并不考慮金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性，而以美國(guó)為首的金融大國(guó)則提倡僅對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）實(shí)施救助。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）研究得出結(jié)論，由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模、復(fù)雜度和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性，使得其發(fā)生危機(jī)或無(wú)序倒閉將會(huì)對(duì)更廣范圍的金融體系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成嚴(yán)重干擾。所以，國(guó)家應(yīng)該在對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施重點(diǎn)、特殊性監(jiān)管，并在其發(fā)生危機(jī)時(shí)進(jìn)行國(guó)家救助。關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定和劃分標(biāo)準(zhǔn)，由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和經(jīng)濟(jì)總量不一，金融發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)集中度也不同，所以沒有統(tǒng)一規(guī)定。國(guó)際貨幣基金組織、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)和金融穩(wěn)定理事會(huì)在《關(guān)于評(píng)估金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)和工具的系統(tǒng)重要性的指引》中，建議從“規(guī)?！薄ⅰ跋嗷リP(guān)聯(lián)性”和“可替代性”等指標(biāo)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性進(jìn)行評(píng)估。由于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)界定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，無(wú)絕對(duì)的量化指標(biāo)，使之無(wú)法精確界定其重要性邊界；且隨著各國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，其重要性標(biāo)準(zhǔn)也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，所以判斷問題金融機(jī)構(gòu)是否屬于系統(tǒng)重要性，國(guó)家救助機(jī)構(gòu)更多的是采取模糊、動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，其主觀性較強(qiáng)。除少量標(biāo)準(zhǔn)由法律明文規(guī)定外，更多的是根據(jù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合一國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行判斷。這種模糊、動(dòng)態(tài)的規(guī)定并不完全體現(xiàn)在法律上，而更多的是體現(xiàn)在法律解釋或具體執(zhí)行上。

（三）國(guó)家救助邊界界定的內(nèi)容規(guī)范

國(guó)家救助邊界界定主要包括救助對(duì)象選擇、救助條件設(shè)定、救助主體劃分、救助廣度與深度把握、救助手段與方式規(guī)定，可將其歸納為：

1、辨別性標(biāo)準(zhǔn)及救助程序啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。此等標(biāo)準(zhǔn)為許可國(guó)家救助機(jī)構(gòu)啟動(dòng)救助，采取各種措施，實(shí)施資金和非資金救助的條件與財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上為判斷金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、支付危機(jī)的內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)。辨別性標(biāo)準(zhǔn)雖然各國(guó)規(guī)定不一，但主要包括以下幾類：（1）資本與總資產(chǎn)的比例；（2）凈資本與凈資產(chǎn)的比例；（3）凈資本與負(fù)債的比例；（4）凈資本與各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備之和的比例；（5）流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例；（6）核心負(fù)債與負(fù)債總額的比例；（7）金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)規(guī)模與市場(chǎng)總規(guī)模的比例；（8）金融機(jī)構(gòu)與其他同類或非同類金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)度。

財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是各國(guó)問題金融機(jī)構(gòu)救助的共同標(biāo)準(zhǔn)，特別是其中的流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)是判斷金融機(jī)構(gòu)是否陷入流動(dòng)性危機(jī)，還是支付不能的重要依據(jù)?！栋腿麪枀f(xié)議》中就指出，銀行需要通過壓力測(cè)試分析極端情況下流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)暴露，以衡量銀行是否陷入危機(jī)的臨界點(diǎn)。

2、救助措施、程度和廣度的選擇標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于問題金融機(jī)構(gòu)的某項(xiàng)救助措施，以及救助的深度和廣度是否出于審慎目的，從而是否屬于審慎措施，通常應(yīng)根據(jù)采取措施的國(guó)家的具體情況來(lái)認(rèn)定，且采取救助措施的國(guó)家具有相當(dāng)大的發(fā)言權(quán)，*參見韓龍、彭秀坤、包勇恩：《金融風(fēng)險(xiǎn)防范的法律制度研究——以我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開放為重心》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第99頁(yè)。即所謂“模糊性規(guī)則”。但是，國(guó)內(nèi)外理論和實(shí)踐逐漸傾向于對(duì)國(guó)家救助形成事先標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定救助機(jī)構(gòu)、救助措施、救助深度和廣度的總趨勢(shì)下，發(fā)達(dá)國(guó)家更傾向于“清晰性規(guī)則”，而發(fā)展中國(guó)家基于政治、經(jīng)濟(jì)的需要更愿意選擇“模糊性規(guī)則”?！澳：砸?guī)則”實(shí)際上是一種沒有約束和限制的決策，因此也更可能會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，增加處置成本。為了避免“模糊性規(guī)則”所帶來(lái)的負(fù)面影響，普遍認(rèn)為應(yīng)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)的救助措施、如資金救助或非資金救助、私人救助或非私人救助、正式救助或非正式救助、救助的時(shí)機(jī)和階段、資金救助的數(shù)量、擔(dān)?；驓w還等進(jìn)行具體、量化性規(guī)定。

3、國(guó)家救助邊界約束的例外性規(guī)定。國(guó)家救助應(yīng)符合以下四大要求：一是成本最低要求；二是顯性救助要求；三是擇優(yōu)選擇要求；四是謹(jǐn)慎實(shí)施要求。其中的成本最低要求，是指在選擇國(guó)家救助還是破產(chǎn)退出市場(chǎng)時(shí)以成本最低作為其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一家問題金融機(jī)構(gòu)具有多種可選擇的方案時(shí)，必須采用最低成本的處置方案。這種成本最低，不僅指直接處置成本最低，還要求不同的處置方式所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)破壞最小，替代成本最低。但在某些情況下，為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公眾利益，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)陷入流動(dòng)性危機(jī)或?yàn)l臨破產(chǎn)時(shí)，與救助成本相比，允許突破上述原則和救助邊界約束條件，優(yōu)先考慮實(shí)施國(guó)家救助以實(shí)現(xiàn)特定的政治和社會(huì)目標(biāo)。

三、國(guó)家救助邊界界定的“重要性”標(biāo)準(zhǔn)

（一）國(guó)際金融組織對(duì)系統(tǒng)重要性的界定

國(guó)際社會(huì)關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）的識(shí)別方法包括兩類：“一是指標(biāo)法，即金融監(jiān)管當(dāng)局依賴對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)核心特征的理解，設(shè)定若干標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的范圍；另一類是市場(chǎng)法，即利用金融機(jī)構(gòu)相關(guān)指標(biāo)市場(chǎng)波動(dòng)數(shù)據(jù)，通過衡量單個(gè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)體系的風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)程度、測(cè)定其系統(tǒng)重要性。指標(biāo)法主要是監(jiān)管當(dāng)局憑經(jīng)驗(yàn)積累，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的一種更為直觀的理解和判斷；市場(chǎng)法則是基于金融市場(chǎng)中的風(fēng)險(xiǎn)管理模型，從金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中各參與者的貢獻(xiàn)角度理解系統(tǒng)重要性?！?袁達(dá)松：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)際法制構(gòu)建與中國(guó)回應(yīng)》，載《法學(xué)研究》2013年第2期。

巴塞爾委員會(huì)采用第一種方法對(duì)系統(tǒng)重要性的識(shí)別設(shè)定了一系列標(biāo)準(zhǔn)，2010年12月該委員會(huì)第138次會(huì)議討論了客觀審慎監(jiān)管工作組提交的全球系統(tǒng)性銀行評(píng)估方法。該方法包括“總資產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)之間的資產(chǎn)和負(fù)債等標(biāo)桿指標(biāo)，根據(jù)標(biāo)桿指標(biāo)的測(cè)試結(jié)果，得到單家商業(yè)銀行全球系統(tǒng)性的初步排序；各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)關(guān)聯(lián)性、可替代性和全球業(yè)務(wù)指標(biāo)等輔助指標(biāo)調(diào)整排序結(jié)果。”*毛奉君：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管問題研究》，載《國(guó)際金融研究》2011年第9期。2011年的第139次巴塞爾委員會(huì)會(huì)議又對(duì)其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了改進(jìn)，使用了全球活躍程度、規(guī)模、關(guān)聯(lián)性、可替代性和復(fù)雜性五大類指標(biāo)評(píng)估單家銀行的重要性。國(guó)際證券監(jiān)管組織和國(guó)際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)也提出了相類似的認(rèn)定和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并解釋：規(guī)模是指特定金融機(jī)構(gòu)所提供的金融服務(wù)總量；可替代性是指在該機(jī)構(gòu)倒閉后，其他金融機(jī)構(gòu)在多大程度上可以提供相同的服務(wù)；關(guān)聯(lián)度是指機(jī)構(gòu)與金融體系其他要素的關(guān)聯(lián)程度。

美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)蓋特納在2009年6月提出的金融監(jiān)管改革方案中對(duì)系統(tǒng)重要性的判別標(biāo)準(zhǔn)總結(jié)為以下三條：一是該金融機(jī)構(gòu)的倒閉將沖擊整個(gè)金融體系與經(jīng)濟(jì)體系；二是該金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和資產(chǎn)主要是依賴短期融資；三是該金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的金融支持和重要性，并作為流動(dòng)性提供方起著重要作用。隨后，美國(guó)《多德——弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》對(duì)系統(tǒng)重要性進(jìn)行了量化。該法案將總資產(chǎn)在500億美元及以上的金融機(jī)構(gòu)視為系統(tǒng)重要性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對(duì)其額外征稅，為可能發(fā)生的國(guó)家救助進(jìn)行事前承擔(dān)費(fèi)用。該法案第121條規(guī)定：“若聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)認(rèn)為合并總資產(chǎn)在500億美元及以上的銀行控股公司或其監(jiān)管的非銀行金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重威脅美國(guó)的金融穩(wěn)定，經(jīng)委員會(huì)2/3多數(shù)票同意，聯(lián)邦理事會(huì)應(yīng)采取限制該公司收購(gòu)、合并、聯(lián)合其他公司或附屬于其他公司的能力，及可以要求公司向非附屬機(jī)構(gòu)出售或以其他方式轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或表外業(yè)務(wù)；可以對(duì)銀行、銀行控股公司或其他大型金融機(jī)構(gòu)的直接或隱含的最大規(guī)模進(jìn)行限制?！庇?guó)2011年的《金融法案》規(guī)定對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表中負(fù)債超過200億英鎊的大型銀行、銀行集團(tuán)、房屋互助協(xié)會(huì)、在英的外資銀行征收銀行稅。以此可推斷，美國(guó)以500億美元、英國(guó)以200億英鎊為界，在此規(guī)模及以上的金融機(jī)構(gòu)都視為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。

（二）系統(tǒng)重要性評(píng)估的技術(shù)性指標(biāo)設(shè)定

問題金融機(jī)構(gòu)國(guó)家救助邊界界定中，首先需明確金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性指標(biāo)類別和評(píng)估方法，才能設(shè)定具體的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，正確判斷金融機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)的重要程度。

根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織、國(guó)際清算銀行和金融穩(wěn)定理事會(huì)在2009年共同發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)及工具的系統(tǒng)重要性評(píng)估指引》，評(píng)估金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性指標(biāo)區(qū)分為主要指標(biāo)和次要指標(biāo)，然后每一類指標(biāo)又從規(guī)模范圍、風(fēng)險(xiǎn)管控、關(guān)聯(lián)關(guān)系等角度進(jìn)行細(xì)分。其中：（1）機(jī)構(gòu)規(guī)模指標(biāo)。金融機(jī)構(gòu)的總資產(chǎn)與總負(fù)債占GDP的比例、分支網(wǎng)絡(luò)和部門就業(yè)的市場(chǎng)份額、合同債務(wù)和債權(quán)的市場(chǎng)份額、作為做市商在各類金融市場(chǎng)中的份額、在銀行市場(chǎng)、保管和信托管理業(yè)務(wù)中的市場(chǎng)份額，在不同市場(chǎng)中的集中程度；在客戶、抵押貸款和企業(yè)貸款方面的市場(chǎng)份額；在銀行貸款、發(fā)起、服務(wù)和證券化方面的市場(chǎng)份額、在國(guó)內(nèi)和跨境證券發(fā)行、企業(yè)并購(gòu)方面的市場(chǎng)份額；對(duì)包括對(duì)沖基金和機(jī)構(gòu)投資者在內(nèi)的市場(chǎng)參與者提供的經(jīng)銷商和經(jīng)紀(jì)銷售服務(wù)的市場(chǎng)份額。（2）風(fēng)險(xiǎn)管控指標(biāo)。主要有資產(chǎn)和負(fù)債如期貨、衍生工具、擔(dān)保和信用額度等的市場(chǎng)份額、信貸增強(qiáng)的市場(chǎng)份額如債券保險(xiǎn)和債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、在融資市場(chǎng)如銀行間、回購(gòu)、證券、公共資源的份額、可出售和交易的賬面置產(chǎn)占資產(chǎn)的比例。（3）關(guān)聯(lián)關(guān)系指標(biāo)。國(guó)內(nèi)和國(guó)外子公司的資產(chǎn)比例、集團(tuán)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)暴露占資產(chǎn)和負(fù)債的暴露、交叉持股、風(fēng)險(xiǎn)暴露、自身和其他金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)或負(fù)債的托管、所有的國(guó)際債權(quán)、跨境衍生工具風(fēng)險(xiǎn)暴露，包括離岸中心占國(guó)外資產(chǎn)的比例，對(duì)出問題國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)暴露，CDS和LCFIS相關(guān)股票、在中央銀行和清算、結(jié)算系統(tǒng)中的未償還余額的占比、支付交易的市場(chǎng)份額（自身和第三方交易份額，包括托管和未托管機(jī)構(gòu)）。除上述主要指標(biāo)外，還設(shè)定了若干次要指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)主要指標(biāo)的補(bǔ)充和說(shuō)明。

2011年7月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)確定了以定量指標(biāo)評(píng)估為基礎(chǔ)，輔之與定性判斷來(lái)評(píng)估全球系統(tǒng)重要性銀行的指標(biāo)體系。其指標(biāo)體系包括5大類、12項(xiàng)具體指標(biāo)，并依據(jù)2009年的數(shù)據(jù)對(duì)全球73家銀行進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)定了29家銀行的系統(tǒng)重要性地位，其中就包括中國(guó)銀行。

（三）中國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

中國(guó)雖然在相關(guān)的監(jiān)管性文件中提到了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)這一概念，但并沒有制定具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)。金融實(shí)踐中，五大國(guó)有股份制銀行和12家全國(guó)性股份制銀行，以及中信集團(tuán)、光大集團(tuán)和平安集團(tuán)等被普遍認(rèn)為已經(jīng)具備了國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性特征。中國(guó)的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)主要集中在銀行業(yè)和保險(xiǎn)領(lǐng)域中，而證券業(yè)和期貨業(yè)則尚未有明顯符合系統(tǒng)重要性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的大金融機(jī)構(gòu)。*中國(guó)工商銀行在2013年11月被國(guó)際金融穩(wěn)定理事會(huì)公布為全球系統(tǒng)重要性銀行。目前，29家全球系統(tǒng)重要性銀行，16家來(lái)自歐洲，8家來(lái)自美國(guó)，5家來(lái)自亞洲。

中國(guó)銀監(jiān)會(huì)曾于2011年5月頒布了《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》，在同年底又下發(fā)了關(guān)于國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿。征求意見稿采用了國(guó)際組織要求的占比標(biāo)準(zhǔn)：“規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、不可替代性（金融基礎(chǔ)設(shè)施）、復(fù)雜性”，其中每個(gè)指標(biāo)權(quán)重25%。其標(biāo)準(zhǔn)與巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)2010年10月發(fā)布的《國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管框架》相吻合。國(guó)家救助決策時(shí)對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)是否具備系統(tǒng)重要性的判斷，可參照上述標(biāo)準(zhǔn)和其他各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)所制定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) “相機(jī)抉擇”。

1、系統(tǒng)重要性的評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程?！笆紫冉鹑跈C(jī)構(gòu)的系統(tǒng)重要性是隨著時(shí)間的推移而變化，并與經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境密切相關(guān)，結(jié)構(gòu)趨勢(shì)和周期性因素將對(duì)評(píng)估結(jié)果產(chǎn)生影響。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境不好的情況下，損失之間的關(guān)聯(lián)性提高了，之前一些不太重要的因素引發(fā)傳染性風(fēng)險(xiǎn)的可能性加大。其次，系統(tǒng)重要性與金融體系的機(jī)構(gòu)密切相關(guān)，金融體系內(nèi)其他要素的強(qiáng)健，以及擁有金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)處置的良好機(jī)制，有助于緩和對(duì)金融體系的沖擊。第三，系統(tǒng)重要性與地域相關(guān)，如一國(guó)之內(nèi)的、區(qū)域的以及國(guó)際的系統(tǒng)重要性是不同的。”*陳軍：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建》，載《西部金融》2012年第1期。

2、系統(tǒng)重要性的清晰界定非常困難。要對(duì)系統(tǒng)重要性與非系統(tǒng)重要性進(jìn)行絕然區(qū)分是非常困難，某些金融機(jī)構(gòu)根據(jù)定量指標(biāo)也許并不是系統(tǒng)重要，但是由于特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)原因使得其具有相當(dāng)?shù)闹匾?。特別是在中國(guó)現(xiàn)實(shí)的國(guó)情下，某些與社會(huì)高度關(guān)聯(lián)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，會(huì)引起社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的動(dòng)蕩不安。依靠純粹的指標(biāo)及定量技術(shù)法不足以完全識(shí)別和評(píng)估是否屬于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，還必須認(rèn)識(shí)和肯定主觀性判斷在評(píng)估中的地位和作用。國(guó)家救助機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)金融環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)程度相機(jī)抉擇，以確定問題金融機(jī)構(gòu)是否屬于系統(tǒng)重要性而給予救助。

3、評(píng)估方法影響系統(tǒng)重要性結(jié)果。評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)的選取，取決于評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，是被用于定義監(jiān)管邊界，還是調(diào)整監(jiān)管方法，抑或是用于判斷是否實(shí)施國(guó)家救助?！叭绻u(píng)估結(jié)果傾向于定義監(jiān)管邊界將覆蓋非正式披露信息的機(jī)構(gòu)，需要?jiǎng)?chuàng)新數(shù)據(jù)收集的方法；如果評(píng)估目的是為了加強(qiáng)監(jiān)管，機(jī)構(gòu)自身會(huì)進(jìn)行調(diào)整和管理以避免相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求；如果與支持機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)相聯(lián)系，機(jī)構(gòu)會(huì)設(shè)法滿足標(biāo)準(zhǔn)，可能加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。”*同①。如果評(píng)估結(jié)果是用于判斷是否屬于系統(tǒng)重要性而決定是否實(shí)施國(guó)家救助，則更傾向于考量該金融機(jī)構(gòu)倒閉對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性，以及實(shí)施國(guó)家救助和破產(chǎn)倒閉的處置成本。

中國(guó)國(guó)家救助對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性重要性邊界界定除了遵循前述指標(biāo)和要求外，還有一些能影響系統(tǒng)重要性評(píng)估的經(jīng)濟(jì)性因素，這些因素包括：杠桿流動(dòng)性和大規(guī)模期限錯(cuò)配、非流動(dòng)性資產(chǎn)的持有量和復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)等。

四、國(guó)家救助邊界界定的“風(fēng)險(xiǎn)性”標(biāo)準(zhǔn)

（一）外國(guó)國(guó)家救助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)設(shè)置

1、美日國(guó)家救助風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)確立原則。在傳統(tǒng)的國(guó)家救助理論中，“模糊性規(guī)則”和“懲罰性利率”是中央銀行行使最后貸款權(quán)的基本原則，曾被世界各國(guó)廣泛接受。該原則的核心是授予政府和中央銀行實(shí)施救助的自由裁量權(quán)，具體到政府和中央銀行在何時(shí)、何地、何種條件下進(jìn)行求助，以何種方式進(jìn)行救助，以及是否進(jìn)行救助，是生存救助還是死亡后的善后救助，并不明確規(guī)定。該原則設(shè)計(jì)的目的在于使國(guó)家救助處于不確定狀態(tài)，從而使得問題金融機(jī)構(gòu)無(wú)法確定政府和中央銀行是否會(huì)施加援手，最大限度地抵消“大而不倒”的心理預(yù)期和缺失市場(chǎng)約束的負(fù)面影響，以減少金融市場(chǎng)中的道德風(fēng)險(xiǎn)。

但是，“模糊性規(guī)則”的缺陷是顯而易見的，即國(guó)家救助行為的隨意性和非程序性，濫用國(guó)家救助或救助不作為，增加了救助過程中的尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致國(guó)家救助權(quán)力與責(zé)任失衡。“模糊性規(guī)則”容易出現(xiàn)政府的機(jī)會(huì)主義行為（短視行為），可能使金融市場(chǎng)不相信公認(rèn)的游戲規(guī)則，因而誘導(dǎo)所有的人都變得非常機(jī)會(huì)主義，只要對(duì)己有利，就可以不顧社會(huì)公共準(zhǔn)則，這將會(huì)使政府聲譽(yù)下降和金融機(jī)構(gòu)違規(guī)概率上升，從而使金融運(yùn)行陷入惡性循環(huán)。所以，越來(lái)越多的國(guó)家更傾向于采用“顯性規(guī)則”。

2、美日國(guó)家救助邊界界定的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。一般說(shuō)來(lái)，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)就是問題金融機(jī)構(gòu)的危機(jī)程度和救助成本的大小——財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在非系統(tǒng)性金融危機(jī)時(shí)期，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的生存救助更多地是從資產(chǎn)狀況來(lái)建立危機(jī)救助指標(biāo)體系。以美國(guó)的銀行為例，根據(jù)1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法》，聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)每家銀行資本充足率將其歸入5個(gè)不同類型：（1）良好資本類；（2）充足資本類；（3）不足資本類；（4）嚴(yán)重不足資本類；（5）極其缺乏資本類。

表1 美國(guó)“及時(shí)糾正行動(dòng)”指標(biāo)*參見辛子波：《銀行監(jiān)管體系的國(guó)際比較》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第101頁(yè)。

美國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)“及時(shí)糾正行動(dòng)”指標(biāo)，對(duì)不同類型的銀行采取不同類型的監(jiān)管或救助措施：*參見辛子波：《銀行監(jiān)管體系的國(guó)際比較》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2008年版，第101-102頁(yè)。

第一，對(duì)于總資本與風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)比率在8%以上的良好和充足資本的銀行，由于經(jīng)營(yíng)管理水平高，盈利狀況好，資產(chǎn)質(zhì)量不存在缺陷，無(wú)需由監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其采取救助措施。對(duì)于總資本風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)比率在6%左右，管理和盈利水平較好，但有一定風(fēng)險(xiǎn)的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可要求其將：（1）準(zhǔn)備金提高至良好資本或充足資本機(jī)構(gòu)的水平；（2）加強(qiáng)管理，必須限制總資產(chǎn)的增加，并在45天內(nèi)提交一個(gè)可行的再貯存計(jì)劃，加以實(shí)行；（3）合并、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和開展新業(yè)務(wù)，必須事先經(jīng)過主管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)；（4）監(jiān)管機(jī)構(gòu)可對(duì)該銀行進(jìn)行“及時(shí)糾正行動(dòng)”，如采取一些非財(cái)產(chǎn)類的救助行動(dòng)。

第二，對(duì)于總資本風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)比率在6%以下，存在大量問題貸款、管理和盈利水平均不高的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)要求該類銀行：（1）將準(zhǔn)備金提高至法定要求以上，并必須增加額外的資本，否則應(yīng)安排其他金融機(jī)構(gòu)對(duì)其合并；（2）對(duì)該類銀行的高層管理人員進(jìn)行更換，并限制管理層的薪金，支付給存款人的利息不得超過本地區(qū)的利率水平；（3）嚴(yán)格限制資產(chǎn)增長(zhǎng)或減少總資產(chǎn)，未經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同意，禁止通過資本分配來(lái)控制金融控股公司；（4）停止或減少對(duì)該機(jī)構(gòu)有額外風(fēng)險(xiǎn)的交易，限制與附屬機(jī)構(gòu)交易，禁止從代理機(jī)構(gòu)接受存款；放棄或清理無(wú)清償能力的危險(xiǎn)性附屬機(jī)構(gòu)和處理本機(jī)構(gòu)面臨的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)；（5）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可對(duì)其進(jìn)行貸款救助，并可采取其他的資產(chǎn)或非資產(chǎn)性的國(guó)家救助；如果以上述方式還不足以解決其危機(jī)，中央銀行可行使最后貸款人職責(zé)進(jìn)行再貸款救助。

第三，對(duì)于資本極其短缺的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以要求該類銀行：（1）除非有適當(dāng)機(jī)構(gòu)或存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取救助措施來(lái)挽救該類銀行，否則該銀行必須在90天內(nèi)置于接管和保護(hù)之下；如果繼續(xù)處于極其短缺資本狀態(tài)，則必須對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)退出處置，除非滿足特別的法律要求；（2）在最低限度內(nèi)，未經(jīng)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的書面同意，必須限制或不能從事以下活動(dòng)：一是對(duì)附屬債務(wù)支付本金和利息；二是進(jìn)行非正常業(yè)務(wù)的任何實(shí)質(zhì)性交易；三是以高杠桿率擴(kuò)張信貸；四是進(jìn)行會(huì)計(jì)活動(dòng)變更；五是從事任何覆蓋性交易；六是支付超額的紅利或補(bǔ)償；七是以高于市場(chǎng)利率和資金成本的利率支付利息。

美國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系將總資本風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)比率6%作為國(guó)家救助的財(cái)務(wù)分界點(diǎn)。6%以下者，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可對(duì)其進(jìn)行貸款救助，并可采取其他的資產(chǎn)或非資產(chǎn)性的國(guó)家救助；對(duì)于資本極其短缺的銀行，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除可以要求適當(dāng)機(jī)構(gòu)或存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采取救助措施進(jìn)行挽救，否則該銀行必須在90天內(nèi)置于接管和保護(hù)之下；如果資本繼續(xù)處于極其短缺狀態(tài) ，則必須對(duì)其進(jìn)行破產(chǎn)或行政接管退出市場(chǎng)。

日本金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系主要包括：資本的充足性、盈利性、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面。其中資本充足性主要是實(shí)際資本與全部資產(chǎn)的比例、流動(dòng)性比例、低質(zhì)量資產(chǎn)的比例、各類金融資產(chǎn)的隱含損失等；盈利水平包括資本盈利率、資產(chǎn)盈利率及雇員人均創(chuàng)利等；風(fēng)險(xiǎn)管理包括信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)等。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)上述指標(biāo)對(duì)金融機(jī)構(gòu)評(píng)估后，按照資本充足率50%、盈利水平10%和風(fēng)險(xiǎn)管理40%得出總的結(jié)果，將金融機(jī)構(gòu)分為四級(jí)。其中A級(jí)和B級(jí)，屬良好或較好，未發(fā)現(xiàn)重大問題，無(wú)需特別關(guān)注；而 C級(jí)和D級(jí)，屬一般或很差，存在一般問題或重大問題，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行關(guān)注，并進(jìn)行早期的救助，如中央銀行對(duì)其進(jìn)行再貸款，或存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)其貸款救助。特別是D級(jí)金融機(jī)構(gòu)或者是進(jìn)行國(guó)家救助，或是讓其退出市場(chǎng)。國(guó)家救助的方式，一般是中央銀行或金融消費(fèi)者保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)貸款，但如果該類問題金融機(jī)構(gòu)“太大而不能倒”，則也可以實(shí)施政府財(cái)政救助。

（二）國(guó)際金融組織國(guó)家救助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

1、歐洲中央銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)。2000年初，歐洲中央銀行下屬的金融風(fēng)險(xiǎn)工作小組將潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)分為三類：一是有關(guān)銀行體系穩(wěn)健的系統(tǒng)性指標(biāo)；二是影響銀行體系的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；三是傳染性指標(biāo)。具體包括以下幾個(gè)方面：（1）信用發(fā)展變化指標(biāo)，包括貸款統(tǒng)計(jì)、新生貸款統(tǒng)計(jì)、住戶貸款額、非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款額以及混合收入總計(jì)等；（2）競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境指標(biāo)，包括新生貸款總計(jì)和非銀行部門新生貸款總計(jì)等；（3）效益和質(zhì)量指標(biāo)，包括反映金融機(jī)構(gòu)的資金實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的資本充足率和收益率等；（4）脆弱性指標(biāo)，包括非銀行部門的總負(fù)債比率、住戶金融資產(chǎn)中總負(fù)債比率、住戶部門儲(chǔ)蓄率等；（5）資產(chǎn)價(jià)格指標(biāo)，包括股票價(jià)格指數(shù)、期貨價(jià)格指數(shù)和其他一些金融產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)等；（6）國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀指標(biāo)，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、總投資增長(zhǎng)率、通貨膨脹率等；（7）道德風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，包括債務(wù)人違約及其他在金融活動(dòng)中行為主體違反法律或道德規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)等。*參見劉仁伍：《金融穩(wěn)定：機(jī)理與評(píng)價(jià)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第277-278頁(yè)。

2、國(guó)際貨幣基金組織風(fēng)險(xiǎn)判斷指標(biāo)。IMF提出了多項(xiàng)評(píng)估金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，并于2003年匯編成《金融穩(wěn)健指標(biāo)編制指南》，該指標(biāo)體系包括核心指標(biāo)和鼓勵(lì)指標(biāo)。核心指標(biāo)主要用于衡量銀行體系的風(fēng)險(xiǎn)，通過對(duì)資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、盈利能力、流動(dòng)性及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)敏感度等方面的14個(gè)指標(biāo)對(duì)銀行面臨的不同風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并以此對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的穩(wěn)健性進(jìn)行分析和判斷，據(jù)此而作出救助選擇。該指標(biāo)對(duì)其他非銀行金融機(jī)構(gòu)也有參考價(jià)值。

表2 IMF金融穩(wěn)定核心指標(biāo)*參見劉仁伍：《金融穩(wěn)定：機(jī)理與評(píng)價(jià)》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2006年版，第281頁(yè)。

金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)由于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和金融體系不同而存在較大的區(qū)別，而且金融業(yè)本身就是一個(gè)多元化的體系，包括銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、期貨業(yè)和其他金融業(yè)，彼此之間相互作用與影響。因此，國(guó)際貨幣基金組織在核心指標(biāo)集之外又提出了7大類31項(xiàng)鼓勵(lì)指標(biāo)，以評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)與非金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性影響。其中7大類鼓勵(lì)指標(biāo)包括銀行部門指標(biāo)、證券市場(chǎng)指標(biāo)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)指標(biāo)、非銀行部門指標(biāo)、房地產(chǎn)市場(chǎng)指標(biāo)、一般企業(yè)指標(biāo)、家庭指標(biāo)等，通過這些差異化指標(biāo)以便全面衡量金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

3、巴塞爾委員會(huì)風(fēng)險(xiǎn)判斷指標(biāo)。2010年巴塞爾委員會(huì)頒布了《巴塞爾協(xié)議III》，對(duì)《巴塞爾協(xié)議I》和《巴塞爾協(xié)議II》中有關(guān)資本的規(guī)定進(jìn)行了修改?！栋腿麪枀f(xié)議III》在明確將銀行規(guī)制資本分為一級(jí)資本和二級(jí)資本的基礎(chǔ)之上，還將一級(jí)資本細(xì)分為普通股一級(jí)資本和附加一級(jí)資本，即持續(xù)經(jīng)營(yíng)的其他資本兩類，提高了二級(jí)資本的要求標(biāo)準(zhǔn)，并取消了用于吸收市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的三級(jí)資本。據(jù)此，《巴塞爾協(xié)議III》規(guī)定銀行將受到普通股一級(jí)資本充足率、一級(jí)資本充足率和總資本充足率三項(xiàng)指標(biāo)的約束。其中，普通股一級(jí)資本充足率在任何時(shí)間內(nèi)都不得低于4.5%，一級(jí)資本充足率在任何時(shí)間內(nèi)都不得低于6%，總資本充足率在任何時(shí)間內(nèi)都不得低于8%。這意味著銀行的一級(jí)核心指標(biāo)充足率從實(shí)際執(zhí)行的2%提高到4.5%，一級(jí)資本充足率從4%提高至6%。雖然總資本充足率維持8%不變，但《巴塞爾協(xié)議III》還規(guī)定銀行須在最低資本要求基礎(chǔ)之上建立2.5%的普通股資本留存緩沖。因此，今后銀行最低資本要求與資本留存緩沖之和須不低于風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的10.5%，其中普通股與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例須不低于7%（4.5%的普通股資本+2.5%的普通股資本留存緩沖），附加持續(xù)經(jīng)營(yíng)資本將被限定在風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的1.5%之內(nèi)，二級(jí)資本將被限定在風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的2%之內(nèi)。取消三級(jí)資本意味著對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的資本要求將達(dá)到與對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)要求的同等質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。*參見韓龍、彭秀坤等：《金融風(fēng)險(xiǎn)防范的法律制度研究——以我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開放為重心》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版，第179頁(yè)。且《巴塞爾協(xié)議III》框架組成部分之一的《巴塞爾協(xié)議III：流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)的國(guó)際框架》提出了兩項(xiàng)流動(dòng)性監(jiān)測(cè)指標(biāo)：一是流動(dòng)性覆蓋率；二是凈穩(wěn)定融資比率。

無(wú)論是歐盟的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，還是國(guó)際貨幣基金組織的評(píng)價(jià)體系，或是巴塞爾委員會(huì)《巴塞爾協(xié)議III》的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，其共同點(diǎn)都是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資本充足率、盈利能力、流動(dòng)性和關(guān)聯(lián)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考核，當(dāng)危機(jī)達(dá)到一定程度并由淺至深時(shí)，救助的措施也由早期的非資金救助發(fā)展到國(guó)家救助。

（三）中國(guó)實(shí)施國(guó)家救助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估參考標(biāo)準(zhǔn)

1、中國(guó)問題銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)。其中有關(guān)銀行監(jiān)管的財(cái)務(wù)指標(biāo)主要規(guī)定在2006年1月1日的《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管核心指標(biāo)（試行）》和2006年修改后的《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管資本充足率管理辦法》中。法律規(guī)定的指標(biāo)有：（1）流動(dòng)性比例，即流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額之比不低于25%；（2）核心負(fù)債比例，即核心負(fù)債與負(fù)債總額之比，不低于60%；（3）流動(dòng)性缺口為90天內(nèi)表內(nèi)外流動(dòng)性缺口與90天內(nèi)到期表內(nèi)外流動(dòng)性資產(chǎn)之比，不低于-10%。而資本充足率分為三類：一是資本充足的商業(yè)銀行，資本充足率不低于8%，核心指標(biāo)充足率不低于4%；二是指標(biāo)不足的商業(yè)銀行，指標(biāo)充足率不足8%，或核心指標(biāo)充足率不足4%；三是指標(biāo)嚴(yán)重不足的商業(yè)銀行、資本充足率不足4%，或核心指標(biāo)充足率不足2%。2012年6月中國(guó)銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《商業(yè)銀行指標(biāo)管理辦法》（征求意見稿），該征求意見稿參考《巴塞爾協(xié)議III》的規(guī)定，將商業(yè)銀行指標(biāo)要求分為四個(gè)層次：第一層次為最低資本要求，核心一級(jí)資本充足率，一級(jí)資本充足率和資本充足率分別為5%、6%和8%；第二層次為儲(chǔ)備資本要求和逆周期指標(biāo)要求，包括2.5%的儲(chǔ)備資本要求和0-2.5%的逆周期資本要求；第三層次為系統(tǒng)重要性銀行附加資本要求，為1%；第四層次為第二支柱指標(biāo)要求?！掇k法》實(shí)施后通常情況下系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不低于11.5%和10.5%。

2、中國(guó)問題證券機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)。證券公司的財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在2008年修訂的《證券公司風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)管理辦法》中。該辦法第19條規(guī)定：證券公司經(jīng)營(yíng)證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的凈資本不得低于人民幣2000萬(wàn)元。證券公司經(jīng)營(yíng)證券承銷與保薦、證券自營(yíng)、證券資產(chǎn)管理、其他證券業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)之一的，其凈資本不得低于人民幣5000萬(wàn)元。證券公司經(jīng)營(yíng)證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)，同時(shí)經(jīng)營(yíng)證券承銷與保薦、證券自營(yíng)、證券資產(chǎn)管理、其他證券業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)之一的，其凈資本不得低于人民幣1億元。證券公司經(jīng)營(yíng)上述業(yè)務(wù)兩項(xiàng)及以上的其凈資本不得低于2億元人民幣。同時(shí)證券金融機(jī)構(gòu)還必須滿足以下條件：一是凈資本與各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)準(zhǔn)備之和的比例不得低于100%；二是凈資本與凈資產(chǎn)的比例不得低于40%；三是凈資本與負(fù)債的比例不得低于8%；四是凈資產(chǎn)與負(fù)債的比例不得低于20%。

3、中國(guó)問題保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)。2008年修訂后的《保險(xiǎn)公司償付能力監(jiān)管規(guī)定》實(shí)行對(duì)保險(xiǎn)公司分類監(jiān)管：第一類為不足類保險(xiǎn)公司，指償付能力充足率在100%以下的保證公司；第二類為關(guān)注保證公司，指償付能力充足率在100%-150%之間的保險(xiǎn)公司；第三類為正常類保險(xiǎn)公司，即償付能力充足率在150%以上的保險(xiǎn)公司。

上述三項(xiàng)監(jiān)管規(guī)則均有共同的規(guī)定，如無(wú)法達(dá)到其風(fēng)險(xiǎn)控制或財(cái)務(wù)指標(biāo)，可責(zé)令其停業(yè)整頓、指定其他機(jī)構(gòu)托管接管、撤銷經(jīng)營(yíng)許可證、撤銷等。這些財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可作為國(guó)家對(duì)問題金融機(jī)構(gòu)救助的邊界界定行為標(biāo)準(zhǔn)，以此判斷金融機(jī)構(gòu)是否存在風(fēng)險(xiǎn)，是缺乏“流動(dòng)性”或“清償不能”。但是僅符合其行為指標(biāo)還不足以采取國(guó)家救助，還應(yīng)符合系統(tǒng)重要性標(biāo)準(zhǔn)。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:The Defining of Boundary of National Relief in Troubled Financial Institution

Author & unit:WU Wenyong（Law School,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang Jiangxi 330032,China）

The defining of boundary of national relief in troubled financial institution is the basic conditions of the start of national relief and other assistance for the troubled financial institution.The institution that bear relief responsibility assess the capital adequacy ratio,asset quality,profitability,flowability and market sensitivity of financial in stitution through confirm and clear standars,and overall consideration the index of active degree,alternative and complexity of financial institution,in order to ensure its risk situation and crisi degree and thus decide a relief choice. The defining of the national relief should focus on low cost, dominant relief, preferred choice and cautious implementation.Balance the relief and bankruptcy in order to maintain the stablity of financial system and the interest of customers.

national relief; defining of boundary; assessment of risk; importance of system

2014-11-30

本文系作者主持的2013年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《國(guó)家干預(yù)視角下的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法修正研究》（13BFX114）階段性成果。

巫文勇（1963-），男，江西永豐人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向：金融與證券法、公司法。

D922.28

A

1009-8003（2015）01-0106-12