韓國政府金融審計(jì)的主要特色及對我國的啟示

黃若冰

摘 要：韓國政府金融審計(jì)主要由韓國監(jiān)查院實(shí)施。隨著韓國金融市場發(fā)展，尤其是金融危機(jī)后，金融生態(tài)環(huán)境發(fā)生重大變化，韓國政府金融審計(jì)也相應(yīng)呈現(xiàn)出更加鮮明的特色，如審計(jì)和監(jiān)察職能合一、獨(dú)立于政府、受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)、積極與民間合作等。相比較而言，我國的政府金融審計(jì)起步尚晚，但也形成了自己的獨(dú)特優(yōu)勢，如堅(jiān)持查處重大違法違規(guī)事項(xiàng)、審計(jì)信息化程度較高等。因此，中韓兩國政府金融審計(jì)各具特色。據(jù)此，本文提出了明確審計(jì)定位、充實(shí)審計(jì)目標(biāo)、創(chuàng)新審計(jì)方式等促進(jìn)我國政府金融審計(jì)進(jìn)一步發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：韓國監(jiān)查院；金融監(jiān)管；金融審計(jì)

一、引言

監(jiān)查院是韓國的最高國家審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)， 受總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，由憲法和監(jiān)查院法等規(guī)定了其高于政府各部門的法律地位，在依法行使職能方面具有獨(dú)立作用。其兩大核心任務(wù)便是財會監(jiān)督和行政安全監(jiān)察，具有審計(jì)監(jiān)督國家財政收支決算、日常會計(jì)財務(wù)和監(jiān)察行政機(jī)關(guān)及其公職人員的雙重職能。監(jiān)查院院長由總統(tǒng)提名，但必須經(jīng)國會批準(zhǔn)，因此監(jiān)查院的工作結(jié)果除了像總統(tǒng)報告還必須接受國會的監(jiān)督。韓國監(jiān)查院在審計(jì)執(zhí)法中有較強(qiáng)的責(zé)任感，堅(jiān)持既對事，又對人。1997年韓國爆發(fā)了外匯危機(jī)，這促使韓國對其金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和體制進(jìn)行了大幅度地調(diào)整改革， 如今的統(tǒng)一監(jiān)管新模式正是在此背景下形成。

在我國金融業(yè)日趨開放及金融業(yè)監(jiān)管逐步現(xiàn)代化的背景下，結(jié)合我國的實(shí)踐情況，對處于較為發(fā)達(dá)金融市場之中的監(jiān)查院金融審計(jì)進(jìn)行研究、比較和借鑒，有益于推動我國政府金融審計(jì)的進(jìn)步和發(fā)展。

二、監(jiān)查院金融審計(jì)主要特色及我國對應(yīng)情況

（一） 金融審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府，相對我國具有雙重職能合一性。監(jiān)察與審計(jì)合一的制度模式會隨著各個國家體制背景的不同，表現(xiàn)出多樣的形式。各國在建立合一體制過程中的創(chuàng)新，為中國審計(jì)監(jiān)管體制改革提供了多元化的借鑒。其中有以波蘭為例的議會領(lǐng)導(dǎo)下的合一體制、以意大利為例的司法性質(zhì)的合一體制、以美國為例的對議會和總統(tǒng)雙重負(fù)責(zé)的合一體制、以古巴為例的政府領(lǐng)導(dǎo)下的合一體制、以韓國為例的總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的合一體制。

（1）雙職能型的韓國金融審計(jì)與監(jiān)管。韓國是一個有代表性的審計(jì)與監(jiān)查合一的國家，金融審計(jì)也不例外。亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)，促使韓國在吸收以往分業(yè)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，重新確立了改革的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)金融監(jiān)管的獨(dú)立性，于1998年和1999年先后設(shè)立了金融監(jiān)督委員會和金融監(jiān)督院，2008 年又將金融監(jiān)督委員會整編為金融委員會。為了審計(jì)質(zhì)量得以確保，金融監(jiān)督委員會會列出一個有資格的審計(jì)師或公司名單，由在列者對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)，并且制定了一系列嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來明確審計(jì)要求下限，參與監(jiān)督整個審計(jì)過程的執(zhí)行。由此，韓國基本上形成了由政府的行政監(jiān)管、金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管以及民間機(jī)構(gòu)的社會監(jiān)管組成的聯(lián)合監(jiān)管體系，而這些政府的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)也包括在監(jiān)查院的審計(jì)監(jiān)察對象范圍內(nèi)。因此，雙重職能合一、上下貫通不單槍匹馬，成為韓國監(jiān)查院金融審計(jì)的突出特點(diǎn)。（2）行政型的中國金融審計(jì)與監(jiān)管。我國政府的金融審計(jì)機(jī)關(guān)為隸屬于國務(wù)院的審計(jì)署及其下屬地方審計(jì)機(jī)關(guān)?！秾徲?jì)法》規(guī)定我國接受國家金融審計(jì)的機(jī)構(gòu)包括中央銀行及其分支機(jī)構(gòu)、國家政策性銀行、國有商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、信托投資公司等國有非銀行金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)、國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)、以及這些部門或機(jī)構(gòu)的有關(guān)人員。其中中國人民銀行的財務(wù)收支只能由審計(jì)署審計(jì)。中國金融監(jiān)管體系的確立以成立證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會這三大國家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為標(biāo)識。目前，我國的金融監(jiān)管實(shí)行的是分業(yè)監(jiān)管，相互合作的機(jī)制。 “一行三會”及根據(jù)《證券法》設(shè)立的各類金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也是我國政府金融審計(jì)的對象，這在一定程度上起到了對金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)再監(jiān)督的作用。

（二）金融審計(jì)目標(biāo)側(cè)重于提升抗沖擊能力，相對我國更加具有前瞻性。雖然各國政府金融審計(jì)具有一些如通過審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)市場穩(wěn)定和政府改善等的共同目標(biāo)，但它們也會表現(xiàn)出各自的不同點(diǎn)。韓國的金融業(yè)飽受金融危機(jī)洗禮，金融改革創(chuàng)新程度較高，而我國金融市場秩序尚需健全。所以，兩國政府金融審計(jì)目標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)也不同，其中韓國政府金融審計(jì)更強(qiáng)調(diào)對危機(jī)的防御。

（1）韓國政府金融審計(jì)側(cè)重于防范未然的金融危機(jī)風(fēng)險。韓國分別于1997年、2008年遭遇了兩次金融危機(jī)的來襲。20世紀(jì)70年代后韓國的經(jīng)濟(jì)開始騰飛、經(jīng)濟(jì)總量突增，隨之帶來的20世紀(jì)90年代后的外債急劇上升，最終使其陷入外匯危機(jī)；2008年，韓國經(jīng)濟(jì)再次受到了由美國次貸危機(jī)帶來的世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境重大改變所導(dǎo)致的外貿(mào)逆差和通貨膨脹的巨大沖擊。面對危機(jī)，韓國對其傳統(tǒng)金融體制進(jìn)行了重大改革，而金融改革就是從監(jiān)審制度開始的，如1998年實(shí)行的統(tǒng)一監(jiān)管。同時，出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長使得韓國實(shí)體經(jīng)濟(jì)對國際市場高度敏感和依賴。在此背景下，韓國政府于每次危機(jī)爆發(fā)之后都不斷地反思既有規(guī)則，積極推進(jìn)政府金融審計(jì)的獨(dú)立化、制度化改革，避免重蹈歷史覆轍。因此，保障并且提升整個金融市場的抗危機(jī)沖擊能力，成為居安思危意識下韓國政府金融審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)。（2）我國政府金融審計(jì)側(cè)重于發(fā)現(xiàn)已然的重大違法違規(guī)事項(xiàng)并揭示制度問題。我國金融市場近年來也著力加強(qiáng)對金融危機(jī)風(fēng)險的防范和把控，但審計(jì)機(jī)關(guān)在提升整個金融市場的抗金融危機(jī)風(fēng)險能力方面所涉及的內(nèi)容并不眾多。相比之下，我國政府金融審計(jì)更加側(cè)重維護(hù)金融市場秩序、通過發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)事項(xiàng)來揭示制度問題，如審計(jì)發(fā)現(xiàn)的銀行領(lǐng)域違法放貸和貸款詐騙、保險領(lǐng)域虛假代理和保險詐騙等；揭示的商業(yè)銀行違規(guī)理財吸收存款、政策性銀行商業(yè)化影響國家整體發(fā)展等，據(jù)統(tǒng)計(jì)，審計(jì)署每年上報國務(wù)院的《審計(jì)要情》的一半以上來自金融審計(jì)。發(fā)現(xiàn)重大違法違規(guī)事項(xiàng)、揭示制度問題，不但有力維護(hù)了金融市場秩序、提升了審計(jì)權(quán)威、有效發(fā)揮了國家審計(jì)“抵御”的功能，也是我國政府金融審計(jì)揭示體制層面問題的具體表現(xiàn)，通過提出審計(jì)建議，促進(jìn)國家立法的完善及政策、制度的不斷落實(shí)。

（三）金融審計(jì)機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體之間合作，相對我國更加具有民間參與性。韓國在外匯危機(jī)和全球金融危機(jī)中出現(xiàn)的金融監(jiān)管與審計(jì)問題是多方面的，危機(jī)的出現(xiàn)也正是其整合監(jiān)審機(jī)構(gòu)的重要契機(jī)。審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的合作不夠密切相對于監(jiān)管體系上存在的多機(jī)構(gòu)化非效率問題而言，同樣也是不容小覷的。

（1） 韓國監(jiān)查院與民間團(tuán)體的社會合作。1999年設(shè)立的金融監(jiān)督院是與政府金融審計(jì)機(jī)關(guān)合作的韓國社會團(tuán)體的典范。金融監(jiān)督院作為一家由各金融機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立的民間公益機(jī)構(gòu)，其主要行使按照金融監(jiān)督委員會的指令實(shí)施具體的金融監(jiān)管和檢查活動的職能。原分屬于財政部、韓國銀行、銀行監(jiān)督院、保險監(jiān)督院、證券監(jiān)督院的各類監(jiān)管職責(zé)，由于它的成立，全部轉(zhuǎn)移到金融監(jiān)督委員會和金融監(jiān)督院及其附屬的證券期貨委員會。對資本市場金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管開始由該套機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。（2）中國“三會一行”之間的官方合作。2004 年“三會”共同簽署了金融監(jiān)管分工合作備忘錄，明確了各自的職責(zé)及合作監(jiān)管辦法、建立了“監(jiān)管聯(lián)席會議機(jī)制”，旨在更好地統(tǒng)一監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會彼此之間會及時告知其他各方，與其相關(guān)的重要金融業(yè)監(jiān)管政策和事項(xiàng)的變化，或?qū)ζ渌鞣奖O(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)造成重大影響的行為。若相關(guān)政策的變化會涉及到其他方的監(jiān)管職責(zé)和機(jī)構(gòu)，將在調(diào)整政策前對其他方通過“會簽”的方式征詢意見?！叭龝遍g會協(xié)調(diào)解決監(jiān)管活動中出現(xiàn)的意見分歧。同時，央行也同銀監(jiān)會、財政部等部門就諸如存款類金融機(jī)構(gòu)緊急風(fēng)險處置等問題，提出意見和建議。我國實(shí)行的這種分業(yè)監(jiān)管、政府審計(jì)與監(jiān)察部門相互合作的金融監(jiān)管體制，基本適應(yīng)了中國當(dāng)前金融市場的實(shí)際發(fā)展需要。

三、韓國政府金融審計(jì)對我國政府金融審計(jì)發(fā)展的啟示

（一）明確政府金融審計(jì)的定位，捋清金融審計(jì)和金融監(jiān)管的關(guān)系。金融審計(jì)作為行業(yè)審計(jì)的一個組成部分，其本身的業(yè)務(wù)特征決定了金融行業(yè)的審計(jì)與一般審計(jì)不同。金融審計(jì)應(yīng)是金融監(jiān)管的核心，有一套自己的特色內(nèi)容。如此說來，金融監(jiān)管包含了金融審計(jì)。但是，不同于韓國政府的監(jiān)審合一、統(tǒng)一監(jiān)管、審計(jì)獨(dú)立于政府等特征，我國行政性的金融分業(yè)監(jiān)管體系一直未能明確金融審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)參與國家治理的重要手段這一定位。金融審計(jì)未被納入金融監(jiān)管理論體系，卻又行使著金融監(jiān)督職能的現(xiàn)象普遍存在。同時，審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部也存在著未跳出審計(jì)從監(jiān)管層面談金融審計(jì)，而單純就審計(jì)工作談金融審計(jì)的現(xiàn)象。因此，要避免金融監(jiān)管和金融審計(jì)在機(jī)構(gòu)上的重復(fù)設(shè)置。金融審計(jì)要從微觀經(jīng)營入手發(fā)現(xiàn)有關(guān)金融監(jiān)管的宏觀問題、分析宏觀金融政策和制度上的原因并提出對策，才能有效作用于國家金融秩序的維護(hù)以及金融業(yè)的健康發(fā)展。

（二）充實(shí)政府金融審計(jì)的目標(biāo)，重視對金融危機(jī)風(fēng)險的防御和把控。屢次危機(jī)后韓國在金融監(jiān)管與審計(jì)方面進(jìn)步很大，某種程度上可以認(rèn)為正是金融危機(jī)才迫使韓國學(xué)習(xí)了西方的金融監(jiān)管機(jī)制。國際金融危機(jī)的爆發(fā)同樣也曾對我國金融產(chǎn)業(yè)乃至整體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生過嚴(yán)重威脅。相比之下，雖然我國受金融危機(jī)的沖擊沒有韓國大，但政府金融審計(jì)仍應(yīng)防患于未然，將建立健全系統(tǒng)、嚴(yán)密、透明、及時的監(jiān)管制度，采取保證金融正常運(yùn)轉(zhuǎn)的系列措施等納入工作重點(diǎn)。金融審計(jì)要把維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)和金融安全作為最高戰(zhàn)略目標(biāo)，越深入的改革開放，越發(fā)達(dá)的金融產(chǎn)業(yè)，越需要金融審計(jì)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能。與此同時，從歷史發(fā)展來看，我國在健全完善金融秩序與推動社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的道路上所取得的成績，離不開政府長期堅(jiān)持的對重大違法違規(guī)犯罪事項(xiàng)的查處。因此，重視對金融危機(jī)風(fēng)險的防范抵御絕不等同于放松對重大違法違規(guī)犯罪事項(xiàng)的警惕。

（三）創(chuàng)新政府金融審計(jì)的方式，權(quán)衡政府審計(jì)與社會機(jī)構(gòu)合作的利弊。目前我國已逐步將“一行三會”、財政等政府部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及其采集的各類原始數(shù)據(jù)全部置于審計(jì)范疇，并將審計(jì)署與地方審計(jì)機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一歸集分析，整合全國金融審計(jì)資源，實(shí)現(xiàn)國家金融審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)管部門之間的良好合作。但不同于韓國監(jiān)查院制定了多種機(jī)制為社會團(tuán)體和最高審計(jì)機(jī)關(guān)間建立合作平臺，借以滿足民眾的期望和需求，我國政府金融審計(jì)在與社會機(jī)構(gòu)的合作方面仍然有很多空白和顧慮。一方面，社會組織積極參與并監(jiān)督最高審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，有助于審計(jì)事業(yè)的推進(jìn)和對審計(jì)權(quán)力被濫用的防范；另一方面，社會組織直接參與審計(jì)工作極有可能影響最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和中立性。因此，韓國的合作關(guān)系提供的例子的具體成效仍需要時間和實(shí)踐的檢驗(yàn)，結(jié)合我國國情來說，照搬某種模式未必有效，在創(chuàng)新審計(jì)方式的過程中需要審慎地權(quán)衡利弊。

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