公共危機(jī)管理中政府與NGO合作的阻礙和解決對策

鐘婕茜

【摘 要】目前，非政府組織憑借其獨特的功能優(yōu)勢成為公共危機(jī)治理應(yīng)對的必然之選，那么在公共危機(jī)的治理體系中政府與非政府組織作為兩個重要的主體應(yīng)該怎樣開展合作呢？本文將從其合作存在的阻礙、存在問題以及解決之道來闡述在公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作問題。

【關(guān)鍵詞】政府；非政府組織；公共危機(jī)

一、政府與非政府組織合作存在的障礙及存在問題

（一）政府的過度占位

從我國幾次應(yīng)對重大公共危機(jī)事件的管理過程中可以發(fā)現(xiàn)，由于我國政府的應(yīng)急管理體系框架初步形成，加之社會力量發(fā)展的不成熟，是我國目前的公共危機(jī)管理仍是以政府為絕對主體，依靠政府職能和政府力量來解決公共危機(jī)管理中出現(xiàn)的問題，政府的職能定位較為單一。但是，也正是因為政府的“全面負(fù)責(zé)”與“全面承擔(dān)”，以及社會和民眾對政府的國度依賴，這種職能定位不清、分工不清的基礎(chǔ)上的政府過度占位，極大積壓了社會NGO組織的空間。而職能定位上的問題，諸如政府引導(dǎo)、輔助等職能的缺位，又使我國的NGO發(fā)展缺乏動力支持，使公共危機(jī)管理進(jìn)入到惡性循環(huán)中。

（二）政府在建立合作機(jī)制中的缺位

對于大量的草根NGO而言，會出現(xiàn)和政府合作的難題主要源于政府在兩個方面的職能缺位：一是日常管理方面的缺位；另一個是應(yīng)急管理中的組織缺位。①由于政府和NGO、志愿者之間缺乏日常的合作框架，并在框架內(nèi)展開培訓(xùn)和演練，因此造成自發(fā)性NGO行動能力較弱和行動方向的盲目性。同時在應(yīng)急管理中，我國缺少政府和NGO展開合作的組織保障，因此造成了雙方的信息不對稱現(xiàn)象，以及NGO找不到組織的問題。大部分NGO認(rèn)為擁有與政府直接溝通的正常渠道十分重要。

（三）合作的深度有限

從公共危機(jī)管理過程的角度來看，我國政府與非政府組織的合作范圍還僅僅停留在危機(jī)的應(yīng)對與處理階段，究其根源是在政府在應(yīng)急管理職能方面的過度占位，以及由于政府職能缺位所導(dǎo)致的缺乏政府與非政府組織在其他階段的合作支持與機(jī)制。我國NGO組織與政府組織在公共危機(jī)管理方面的合作深度還受到現(xiàn)有制度的一些限制與約束，使我國NGO組織參與公共危機(jī)管理的職能范圍、與政府合作的空間都受到了極大的限制，只能停留在政府所讓渡的有限的空間范圍內(nèi)。

（四）合作的廣度有限

從我國目前的合作實踐來看，我國公共危機(jī)管理中政府與非政府組織的合作體現(xiàn)出事件性的特點，也就是政府與非政府組織的工作機(jī)會與合作范圍限于突發(fā)事件的類型與特征。目前我國非政府組織參與公共危機(jī)管理的范圍非常有限，大都集中于我國近幾年所發(fā)生的重大自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件中的籌集資金、捐款捐物方面，在社會安全事件中卻鮮有非政府組織的參與，通過這種現(xiàn)象我們可以發(fā)現(xiàn)，我國政府與非政府組織的合作廣度收到突發(fā)事件的類型、特點、級別的限制，也取決于政府對社會的動員的態(tài)度以及動員強(qiáng)度。比如由于一些社會不穩(wěn)定因素所造成的社會群體性事件，由于直接涉及政府的信譽與社會穩(wěn)定，因此對于政府而言，吸收非政府組織作為參與主體的動力不強(qiáng)。

二、公共危機(jī)管理中政府與NGO功能聯(lián)結(jié)問題的解決方法

（一）以專項計劃提升非政府組織的合作能力

從國外的經(jīng)驗看，以美國為代表的很多國家在公共危機(jī)管理的基本法律法規(guī)中都積極肯定了非政府組織在公共危機(jī)管理中的功能與作用，并對非政府組織在公共危機(jī)管理中的基本職責(zé)和義務(wù)做出了基本的法律規(guī)定。我國也應(yīng)該在立法方面加強(qiáng)對非政府組織的重視，對非政府組織的社會參與機(jī)制作出規(guī)定，為非政府組織的參與提供法律保障。另外，除了立法外，對于政府和非政府組織的合作來說最關(guān)鍵的是建立提升日常的合作機(jī)制，在日常的合作中不斷提升各自的危機(jī)應(yīng)對能力以及合作能力。

（二）建立正式的組織渠道保證合作的有序開展

合作路徑中的問題究其根源在于我國應(yīng)急管理體制中缺乏專門聯(lián)結(jié)政府與非政府組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織安排。從國外的經(jīng)驗看，政府會在應(yīng)急管理體制中設(shè)置專門的主責(zé)機(jī)構(gòu)，旨在強(qiáng)化政府與非政府組織合作的專項計劃和合作指導(dǎo)，并與非政府組織的聯(lián)合機(jī)構(gòu)或者是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)保持日常的緊密聯(lián)系。所以，我國也可以將一些公信力較高、危機(jī)管理職能較為突出的非政府組織作為政府與非政府組織功能聯(lián)結(jié)以及非政府組織力量整合的聯(lián)結(jié)點，把一些有實力的非政府組織聯(lián)合起來，建立專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，提供正式的組織渠道和合作平臺，保證合作有序開展。

（三）增強(qiáng)政府與NGO的持續(xù)性合作動力

1.當(dāng)政府在危機(jī)管理過程中面臨巨大的風(fēng)險和壓力，而憑借自身又無法解決，同時非政府組織的參與又在可控范圍之內(nèi)時，政府最愿意和非政府組織合作。所以說，我國政府出于可控的考慮更愿意和官辦的社團(tuán)合作。這樣看來，政府的合作意愿是和政府職能轉(zhuǎn)變、有限政府緊緊聯(lián)系在一起的。所以，對于我國政府來說，對于公共危機(jī)管理大包大攬的局面必須改變，為培育有實力的非正式組織提供足夠資源和條件，另外，加快進(jìn)行政治體制改革的步伐，轉(zhuǎn)變“大政府”觀念，從宏觀上為非政府組織的成長和發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

2.從非政府組織來說，非政府組織的發(fā)展規(guī)模和行動能力是開展合作和保持合作的前提，非政府組織的持續(xù)參與也是維系合作機(jī)制的關(guān)鍵因素。我國的非政府組織面臨著發(fā)展不平衡、經(jīng)費和人員嚴(yán)重不足、發(fā)展規(guī)模受限，行動能力不強(qiáng)等問題，嚴(yán)重的影響了我國危機(jī)管理中政府與非政府組織的持續(xù)性合作。因此，如果要維系長久的合作動力，就必須具備發(fā)達(dá)的非政府組織基礎(chǔ)。

根據(jù)前人研究成果，目前非政府組織的主要發(fā)展因素包括：發(fā)展空間，資金支持、人力資源支持和網(wǎng)絡(luò)信息支持。所謂發(fā)展空間也就是政府給與非政府組織生存的合法性以及政府讓渡的空間與權(quán)力。這樣看來，我國現(xiàn)有的非政府組織登記制度、行政干預(yù)問題就成為了阻礙我國NGO發(fā)展的制度障礙。資金支持就是政府應(yīng)給與非政府組織的直接資金支持或者是間接的貨幣政策支持，比如實行對非政府組織的定期資金支援項目或者稅收減免項目等。人力資源支持就是指政府對非政府組織的工作人員以及志愿者提供的培訓(xùn)支持和其他支持手段等。網(wǎng)絡(luò)信息支持就是指政府為非政府組織提供的利益表達(dá)，信息獲取的渠道和平臺，這一點也和政府提高其信息透明度有關(guān)。

總之，要構(gòu)建公共危機(jī)中政府和非政府組織的合作機(jī)制并使合作機(jī)制長久，就必須進(jìn)行制度變革，在資源、人員、空間等方面推動非政府組織的發(fā)展，這是構(gòu)建政府和非政府組織合作機(jī)制的根本，也是加強(qiáng)其持續(xù)性動力的關(guān)鍵所在。

三、結(jié)論

通過上文的分析可見，面對公共危機(jī)管理，政府具有一定優(yōu)勢，而且我們不可否認(rèn)政府的作用與責(zé)任。但是通過深入剖析我們可以看見單純依靠政府，以政府為單一主體的公共危機(jī)管理模式已經(jīng)顯然無法滿足當(dāng)前的公共危機(jī)管理需求以及多樣化的社會需求。因此，公共危機(jī)管理模式必然告別以政府為主體的“全能型”管理模式，而走向一種多元主體的治理模式?；诠δ芑パa和資源互補的因素，政府與非政府組織在公共危機(jī)管理中的合作是大勢所趨也是必然選擇，合作伙伴關(guān)系打破了合作雙方中的一方對另一方的命令或是指揮、指導(dǎo)，形成了一種組織資源流動與共享的網(wǎng)絡(luò)式結(jié)構(gòu)有利于更好的解決公共危機(jī)實現(xiàn)社會目標(biāo)。目前，我國政府與非政府組織在公共危機(jī)管理中合作機(jī)制的構(gòu)建任重而道遠(yuǎn)，還需要政府和非政府組織共同的努力，在分工的基礎(chǔ)上實現(xiàn)相互監(jiān)督，相互支持，以提高公共危機(jī)管理的效率和效能。

注釋：

①郭巍青：《NGO的三重功能—一地震救援經(jīng)驗為基礎(chǔ)的分析》，《探索與爭鳴》，2008年第7期.

【參考文獻(xiàn)】

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