農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度創(chuàng)新思考

吳丹

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)對(duì)于農(nóng)村實(shí)行土地公有制所形成的一種現(xiàn)代化保障措施。近年來(lái)，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制也出現(xiàn)了一定程度的創(chuàng)新。在這一背景下，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度在運(yùn)行中就會(huì)面臨較多的阻礙。然而對(duì)于阻礙產(chǎn)生的原因，制度應(yīng)該如何改善，我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域卻并未進(jìn)行較為系統(tǒng)以及較為豐富的研究?；诖?，文章以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度為核心，對(duì)該制度產(chǎn)生缺陷的原因進(jìn)行分析，并提出合理的創(chuàng)新性優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì);組織制度;制度創(chuàng)新

在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，集體經(jīng)濟(jì)組織起到了至關(guān)重要的作用。近年來(lái)，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展以及城市化建設(shè)任務(wù)腳步的不斷加快，我國(guó)的農(nóng)村領(lǐng)域也迎來(lái)了改革機(jī)遇。在這一狀態(tài)下，傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度就會(huì)展現(xiàn)一些紕漏，各種不同形式的問(wèn)題也逐漸浮出水面。例如制度關(guān)系并未理順，制度環(huán)境發(fā)生變化，集體經(jīng)濟(jì)組織模式不規(guī)范。這些問(wèn)題的存在均制約了集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度缺陷產(chǎn)生的原因

首先，集體經(jīng)濟(jì)組織制度與農(nóng)村基層政治組織制度之間的關(guān)系還存在較大的混淆性問(wèn)題?？陀^來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政治組織在本質(zhì)上具有明顯的區(qū)分?；鶎诱谓M織指的是黨支部和村黨委;而集體經(jīng)濟(jì)組織指的是社區(qū)性以及合作性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)組織。在其運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，實(shí)施村民自主管理，自我治理。同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織看重權(quán)力公平與經(jīng)營(yíng)效益。在法律角度上，該組織與企業(yè)法人具有較高的相同點(diǎn)。然而結(jié)合其發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，很多農(nóng)村在構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織制度時(shí)，都會(huì)存在混淆問(wèn)題。無(wú)法對(duì)組織的職能、運(yùn)行要求、財(cái)務(wù)管理形成專項(xiàng)管理，導(dǎo)致外部制度關(guān)系相對(duì)較為模糊。

其次，集體經(jīng)濟(jì)組織制度的環(huán)境發(fā)生了較大程度的變化。自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行了一定程度的改革。經(jīng)濟(jì)體制的變化必然會(huì)引起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境又會(huì)直接影響到集體經(jīng)濟(jì)組織制度的確立。現(xiàn)階段，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境并不穩(wěn)定，必然會(huì)導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展中受到較多的影響，也會(huì)導(dǎo)致所構(gòu)建的制度存在明顯缺陷。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度的創(chuàng)新對(duì)策

（一）完善內(nèi)部制度安排

首先，應(yīng)制定科學(xué)的集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)模相對(duì)較大，并且內(nèi)部繁瑣復(fù)雜，整體的設(shè)置流程也會(huì)歷經(jīng)較多的環(huán)節(jié)。例如，成立后需要進(jìn)行分類，然后再進(jìn)行合并以及終止。每一個(gè)流程都會(huì)涉及到不同的工作內(nèi)容，為了保證相關(guān)工作的順利推進(jìn)，保證組織的穩(wěn)步運(yùn)營(yíng)，負(fù)責(zé)人需要將整體組織的結(jié)構(gòu)與當(dāng)?shù)匦姓褰M的區(qū)域設(shè)置相對(duì)接，保證兩者達(dá)到匹配狀態(tài)。

結(jié)合我國(guó)當(dāng)前對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)所設(shè)立的相關(guān)原則分析來(lái)看，當(dāng)農(nóng)村在成立集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，需要統(tǒng)一規(guī)范整體組織的名稱，例如合作社。同時(shí)，針對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)以及資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，在設(shè)立制度時(shí)也應(yīng)該進(jìn)行合理的明確。如果農(nóng)村人口較少，以上權(quán)利可被依法認(rèn)定為農(nóng)民集體所有，并以完整集體經(jīng)濟(jì)合作社的形式實(shí)施權(quán)力;如果農(nóng)村人口數(shù)量相對(duì)較多，那么在村內(nèi)可成立不同的村民小組，由小組為單位，進(jìn)行群眾性生產(chǎn)生活。而上述所提及的各項(xiàng)資源及權(quán)利歸屬，則可依法認(rèn)為農(nóng)民集體小組所有。

除此之外，在以往的社會(huì)環(huán)境中，我國(guó)大部分農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織模式存在較高的政治性及經(jīng)濟(jì)性。但隨著時(shí)代的變遷，這兩種特性逐漸弱化，對(duì)此在設(shè)立制度時(shí)，負(fù)責(zé)人可重新調(diào)整，按照現(xiàn)代企業(yè)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)組織制度加以優(yōu)化完善。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要設(shè)立完整的章程，而針對(duì)于章程內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，則需要遵循國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)。在確定好基本章程內(nèi)容后，組織成員可通過(guò)開展會(huì)議的方式?jīng)Q定內(nèi)容是否合理，以完整且合法合理的章程體系，打造集體經(jīng)濟(jì)組織制度。

其次，應(yīng)制定健全的治理制度。針對(duì)整個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，應(yīng)該有一個(gè)專門的企業(yè)法人，由其代表整個(gè)組織開展各項(xiàng)治理活動(dòng)。在當(dāng)前社會(huì)，我國(guó)全面推進(jìn)人本化管理與民主化管理等相關(guān)理念，所以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可踐行這一思想，打造民主經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。在整個(gè)組織內(nèi)，主要權(quán)力機(jī)構(gòu)包括村民會(huì)議或村民小組，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)為理事會(huì)。在確定好組織章程后，權(quán)力機(jī)構(gòu)需要按照章程中相關(guān)要求開展村民小組會(huì)議。隨著時(shí)間的推移，無(wú)論是組織法人還是各機(jī)構(gòu)中的管理人員，都需要開展同步換屆活動(dòng)。針對(duì)于整個(gè)組織中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與自治結(jié)構(gòu)，管理人員可身兼數(shù)職，但在具體工作中，其應(yīng)該保證可以分開職能、分開資產(chǎn)、分開財(cái)務(wù)，確保兩項(xiàng)工作同步進(jìn)行，但不能相互干擾。

最后，應(yīng)制定明晰的產(chǎn)權(quán)制度。結(jié)合我國(guó)的憲法以及物權(quán)法分析來(lái)看，針對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)，集體財(cái)產(chǎn)以及私人財(cái)產(chǎn)都進(jìn)行了明確的概念界定與界限界定。并且針對(duì)不同類型的財(cái)產(chǎn)，也均有一套完整的法律保護(hù)，具有一定的平等性與安全性。但相較于其他兩者來(lái)說(shuō)，集體財(cái)產(chǎn)還存在一定的缺陷。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織性質(zhì)分析來(lái)看，該組織所形成的集體財(cái)產(chǎn)主要可以被劃分成兩種，分別為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)與非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)。針對(duì)兩種不同性質(zhì)的資產(chǎn)，組織方面需要設(shè)立不同的約束制度，并且由不同的部門、不同組織實(shí)施管理以及產(chǎn)權(quán)。

具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性的集體所有資產(chǎn)，主要負(fù)責(zé)人管理人為村委會(huì)以及村民小組委員會(huì)，并且這一部分資產(chǎn)不得用于農(nóng)村擔(dān)保活動(dòng);針對(duì)經(jīng)營(yíng)性集體所有資產(chǎn)，主要負(fù)責(zé)人、管理人為整個(gè)組織的代表。并且在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中，又可被細(xì)化出資源性資產(chǎn)與非資源性資產(chǎn)。針對(duì)兩種不同形式也需要分別設(shè)立管理制度，以分類經(jīng)營(yíng)制度的模式加強(qiáng)管理穩(wěn)定性與管理效果。例如在原則上，對(duì)資源性資產(chǎn)進(jìn)行承包性經(jīng)營(yíng)。而非資源性資產(chǎn)，則可由集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定經(jīng)營(yíng)模式。但無(wú)論是資源性資產(chǎn)還是非資源性資產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織均無(wú)權(quán)用于擔(dān)保與償債。

（二）完善外部制度關(guān)系

首先，要完善村民自治制度。結(jié)合我國(guó)目前所實(shí)施的村民委員會(huì)組織法分析來(lái)看，村民委員會(huì)是一種基層性與自治性較強(qiáng)的管理組織，由村民實(shí)施自我管理，自我教育以及自我服務(wù)。并且，村民委員會(huì)的成立是具有較強(qiáng)民主性的，村民需要通過(guò)民主選舉民主決策，形成完整委員會(huì)。在委員會(huì)的日常發(fā)展中，村民也有權(quán)對(duì)其實(shí)施民主管理及民主監(jiān)督。村民委員會(huì)需要支持村民所成立的合作經(jīng)濟(jì)體系與其他經(jīng)濟(jì)體系，但前提要保證該體系合法。但我國(guó)農(nóng)村在實(shí)施村民自治制度時(shí)，也存在一些問(wèn)題。具體表現(xiàn)在兩點(diǎn)：第一，村民委員會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織存在概念混淆與關(guān)系混淆;第二，村民組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)并未進(jìn)行清晰劃分。

針對(duì)上述問(wèn)題，在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)工作時(shí)，負(fù)責(zé)人就需要對(duì)外部制度的關(guān)系加以適當(dāng)優(yōu)化，達(dá)到完整的村民自治制度。具體來(lái)說(shuō)，表現(xiàn)在以下兩方面：如果農(nóng)村人口相對(duì)較少，村內(nèi)可不成立村民小組，而只成立村民委員會(huì)。通過(guò)村民民主選舉的方式，設(shè)立委員會(huì)中的主任、副主任與委員。委員會(huì)工作者有權(quán)管理本村的公益事業(yè)及公務(wù)事業(yè)，也需要解決村民的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，生活問(wèn)題與糾紛問(wèn)題，保證農(nóng)村的和諧發(fā)展。同時(shí)，其也有權(quán)管理村內(nèi)的非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn);如果農(nóng)村人口相對(duì)較多，那么該村不僅要設(shè)立村民委員會(huì)，同時(shí)也需要成立與之有所區(qū)分的村民小組委員會(huì)。兩個(gè)組織機(jī)構(gòu)分別存在，相互制約，相互輔助。

其次，要完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系。在當(dāng)前社會(huì)，要充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織制度在農(nóng)村發(fā)展中所產(chǎn)生的積極影響，就必須要為其打造完整的配套社會(huì)服務(wù)體系，以此為各類農(nóng)民提供全方位的合作經(jīng)濟(jì)支撐與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐。并且，社會(huì)化服務(wù)體系的構(gòu)建，也可降低農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)所面臨的各種壓力、所需要承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，以雙層經(jīng)營(yíng)體制，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益。

（三）完善相關(guān)制度環(huán)境

首先，應(yīng)加快相關(guān)法律體系的建設(shè)速度?，F(xiàn)階段，集體經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)農(nóng)村領(lǐng)域的發(fā)展速度相對(duì)較快，所涵蓋的范圍也在不斷擴(kuò)大，逐漸呈現(xiàn)出普遍存在的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。甚至集體經(jīng)濟(jì)組織已逐漸進(jìn)入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但其所遵循的管理規(guī)則與管理體系與其他經(jīng)濟(jì)組織之間具有明顯的差異，所以國(guó)家方面需要為其設(shè)立獨(dú)特性、貼合性較強(qiáng)的法律體系，以此對(duì)其形成有效規(guī)范。

站在國(guó)際角度上分析，目前很多國(guó)家均已出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)。尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家在此領(lǐng)域的發(fā)展，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，能夠在法律角度上，貫徹依法行政的職責(zé)，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各種行為。基于這一前提，我國(guó)在發(fā)展中可以適當(dāng)?shù)牟杉{借鑒，成立完整且專門的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，明確規(guī)定該組織的性質(zhì)，合理劃分職能，清晰設(shè)定任務(wù)，明晰權(quán)利義務(wù)，以完整法律條文形式對(duì)其進(jìn)行明文規(guī)定。在制定法律時(shí)，應(yīng)保證可以突出集體經(jīng)濟(jì)組織的特色性，民主性與自治性，切實(shí)解決組織內(nèi)身份證明的問(wèn)題、內(nèi)外監(jiān)督的問(wèn)題以及分類管理的問(wèn)題，既能夠增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的整體價(jià)值以及農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值，同時(shí)也可滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)要求。針對(duì)原有制度中，所存在的一些模糊不清或者定位不明的問(wèn)題，負(fù)責(zé)人也需要進(jìn)一步改善優(yōu)化。

其次，應(yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村綜合管理體制。具體來(lái)說(shuō)，包括以下三點(diǎn)。

第一，對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)進(jìn)行進(jìn)一步的深化以及改革。自2000年我國(guó)完成農(nóng)村稅費(fèi)改革任務(wù)之后，我國(guó)農(nóng)民所承擔(dān)的負(fù)擔(dān)得到了有效的緩解，但其中也存在一些漏洞。例如土地收益權(quán)并未達(dá)到統(tǒng)一規(guī)范狀態(tài)。在未來(lái)發(fā)展中，相關(guān)領(lǐng)域可結(jié)合原有制度存在的缺陷漏洞，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管完善，避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織亂收費(fèi)、亂罰款等問(wèn)題的出現(xiàn)。

第二，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。在該任務(wù)推進(jìn)的過(guò)程中需要全面落實(shí)統(tǒng)一、精簡(jiǎn)的工作原則，打造規(guī)范性，協(xié)調(diào)性，公正性，廉潔性較強(qiáng)的行政體制與運(yùn)行體制，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)與義務(wù)可得到最大程度的發(fā)揮。

第三，應(yīng)完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體系，對(duì)不同領(lǐng)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組實(shí)施全方位的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付改革。例如行政管理費(fèi)用，義務(wù)教育費(fèi)用，社會(huì)保障費(fèi)用等，規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收支行為，避免公款挪用問(wèn)題的產(chǎn)生。與此同時(shí)，相關(guān)部門需要加大農(nóng)業(yè)投入力度與農(nóng)村投入力度，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供穩(wěn)定支撐。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在新時(shí)代背景下，農(nóng)村在發(fā)展經(jīng)濟(jì)打造集體經(jīng)濟(jì)組織制度時(shí)，必須要融入一定的創(chuàng)新性理念，緊跟時(shí)代的發(fā)展腳步，及時(shí)找到制度產(chǎn)生缺陷的原因，然后針對(duì)性解決。一方面，其需要對(duì)內(nèi)部制度的安排進(jìn)行完善，也需要對(duì)外部制度的關(guān)系進(jìn)行調(diào)整;另一方面，其需要對(duì)相關(guān)制度的環(huán)境進(jìn)行重新的打造與進(jìn)化，以此切實(shí)推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織制度的深入，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)目標(biāo)，打造和諧社會(huì)。

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（作者單位：中共長(zhǎng)沙縣委黨校）