縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估的現(xiàn)狀與反思

黎昌偉+方征

摘要：2012年教育部頒布《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》，在全國啟動了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作。A省作為推行縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的先行省份，在2013年全面開啟了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展省級督導(dǎo)評估工作。經(jīng)過兩輪評估A省已有59個縣（區(qū)）通過了該項(xiàng)評估，取得了較好的成效。而在評估過程中也存在著評估指標(biāo)體系不完善、滿意度問卷設(shè)計(jì)過于專業(yè)化、調(diào)查過程中缺乏有力監(jiān)督等問題。為此應(yīng)進(jìn)一步完善評估指標(biāo)體系，完善滿意度問卷，進(jìn)一步加強(qiáng)評估監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育均衡發(fā)展；指標(biāo)體系；公眾滿意度

中圖分類號：G526文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：10017836（2015）06006203

隨著基礎(chǔ)教育改革的不斷深化，“義務(wù)教育均衡發(fā)展”作為我國義務(wù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略性任務(wù)已基本達(dá)成共識。2012年教育部印發(fā)了《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》，在全國開啟了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展的督導(dǎo)評估工作。目前為止，已有部分省份實(shí)現(xiàn)了大范圍的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，如上海市、江蘇省、廣東省等。而義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估制度作為衡量地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展情況的標(biāo)尺，它直接關(guān)系到當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育均衡發(fā)展成果的認(rèn)定，也反映了當(dāng)?shù)匚磥砹x務(wù)教育均衡發(fā)展的動向。為此，本文以在A省開展的縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評估活動為例，討論當(dāng)前縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評估活動的現(xiàn)狀與問題。

一、縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評估的現(xiàn)狀——以某省為例為響應(yīng)中央推行的義務(wù)教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略，2009年A省人民政府下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)A省義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見》，意見中提出：“堅(jiān)持分級負(fù)責(zé)、以縣為主和分類指導(dǎo)、分步推進(jìn)原則，積極推進(jìn)義務(wù)教育尤其是縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展，力爭經(jīng)過3-4年時間全面實(shí)現(xiàn)全省義務(wù)教育階段適齡兒童少年入學(xué)機(jī)會均等，縣域義務(wù)教育學(xué)校之間辦學(xué)條件、辦學(xué)水平相對均衡，地區(qū)間義務(wù)教育發(fā)展差距不斷縮小，全省義務(wù)教育整體水平和均衡發(fā)展水平明顯提高?！苯?jīng)過近三年的不懈努力，A省的義務(wù)教育水平有了較大的發(fā)展。經(jīng)過2013年、2014年兩輪評估，A省已有59個縣區(qū)通過了縣域內(nèi)義務(wù)教育基本均衡縣的督導(dǎo)評估，占全省48.76%。根據(jù)A省教育廳頒發(fā)的《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實(shí)施辦法》中的規(guī)定，A省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估主要包括對縣域內(nèi)義務(wù)教育校際間均衡狀況評估和對縣級人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估兩個方面，并且將公眾對義務(wù)教育均衡發(fā)展的滿意度作為評估認(rèn)定的重要參考。

其中對于校際間均衡狀況的評估主要依據(jù)校際間辦學(xué)條件差異系數(shù)。校際間辦學(xué)條件差異系數(shù)指標(biāo)主要包括生均教學(xué)及輔助用房面積、生均體育運(yùn)動場館面積等八項(xiàng)指標(biāo)的差異系數(shù)，將八項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算所得平均差異系數(shù)作為衡量各縣區(qū)內(nèi)的義務(wù)教育校際均衡水平的綜合差異系數(shù)。在評估過程中，綜合差異系數(shù)越大說明該縣（區(qū)）均衡水平越低，綜合差異系數(shù)越小則水平該縣（區(qū)）均衡水平越高。在A省通過評估的59個縣區(qū)的校際辦學(xué)水平差異系數(shù)都分別低于國家規(guī)定的小學(xué)綜合差異系數(shù)0.65，初中綜合差異系數(shù)0.55的水平。其中小學(xué)階段校際間綜合差異系數(shù)最低為a區(qū)0.207 3，最高為b區(qū)0.613 0；初中階段校際間綜合差異系數(shù)最低為c區(qū)0.159 0，最高為d區(qū)0.517 6，如圖1所示。

在評估過程中，縣級人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估指標(biāo)體系主要供各縣區(qū)對本地區(qū)的義務(wù)教育均衡發(fā)展工作進(jìn)行自評。該指標(biāo)體系從入學(xué)機(jī)會、保障機(jī)制、教師隊(duì)伍、質(zhì)量與管理四個方面對縣級人民政府針對義務(wù)教育均衡發(fā)展所做的工作進(jìn)行評估。在具體的二級指標(biāo)當(dāng)中廣泛涉及到了當(dāng)今的教育熱點(diǎn)問題，比如殘疾兒童、留守兒童、隨遷子女的受教育權(quán)力保障問題，優(yōu)質(zhì)高中的招生問題，教師績效工資問題，教師專業(yè)發(fā)展問題，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障問題，等等。該評估體系總分值為100分，85分為達(dá)標(biāo)分，在A省已通過評估的59個縣區(qū)當(dāng)中其自評分?jǐn)?shù)均在90分以上。

“辦人民滿意的教育”理念在縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估活動中也得到了貫徹。在教育部頒布的《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》中第二條規(guī)定：“公眾對本縣義務(wù)教育均衡發(fā)展的滿意度作為評估認(rèn)定的重要參考?！盵1]在A省的評估中，公眾滿意度調(diào)查結(jié)果直接影響到當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）能否通過此次評估，如果當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育群眾滿意度調(diào)查結(jié)果低于85%，則該縣無法通過此次評估?？梢娫谝淹ㄟ^評估的縣區(qū)中，當(dāng)?shù)卣峁┑牧x務(wù)教育服務(wù)已獲得了當(dāng)?shù)毓娸^高的認(rèn)可。

二、縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評估中存在的問題

1.評估指標(biāo)體系過于注重辦學(xué)條件“量”的均衡，忽視了“質(zhì)”的均衡

義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的實(shí)施目的是通過縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間及初中與小學(xué)之間，在師資配置、生源分配和教學(xué)保障條件等方面的平衡，從而促進(jìn)地區(qū)義務(wù)教育均衡發(fā)展[2]?？梢娫撜叩淖罱K目的是促進(jìn)地區(qū)義務(wù)教育的“發(fā)展”，“均衡”則只是一種發(fā)展模式。在A省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r評估中規(guī)定，只有當(dāng)該縣區(qū)義務(wù)教育學(xué)校100%通過了A省義務(wù)教育規(guī)范化學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)后才能進(jìn)行，確保辦學(xué)條件在“量”上的發(fā)展。在符合“量”上的規(guī)定后，通過校際辦學(xué)條件差異系數(shù)對校際間的資源配置差異進(jìn)行“量”上的均衡。但是在A省實(shí)際的評估過程中，我們發(fā)現(xiàn)，雖然說評估對象在辦學(xué)條件的“量”以及“量”的均衡上均達(dá)到了A省所規(guī)定的水平，但是卻忽視了對辦學(xué)條件的“質(zhì)”的衡量。以A省某區(qū)的小學(xué)階段教學(xué)輔助用房指標(biāo)為例，該區(qū)小學(xué)階段綜合差異系數(shù)為0.260 8，其小學(xué)生均教學(xué)及輔助用房面積為4.09m2/人，該單項(xiàng)指標(biāo)差異系數(shù)為0.260，均符合A省規(guī)定水平。但是該區(qū)在教學(xué)及其輔助用房的房屋質(zhì)量上卻存在較大的差異。

從圖2可知，該區(qū)小學(xué)教學(xué)及其輔助用房建造結(jié)構(gòu)比例以框架結(jié)構(gòu)為主占全區(qū)小學(xué)教學(xué)及輔助用房面積的68%，其次是磚混結(jié)構(gòu)占到30%，最后為磚木結(jié)構(gòu)占到2%。在該區(qū)83所小學(xué)及其教學(xué)點(diǎn)中，有20所小學(xué)或者教學(xué)點(diǎn)的房屋構(gòu)造全為磚混結(jié)構(gòu)，1所小學(xué)為磚木結(jié)構(gòu)。而從房屋造價(jià)及其安全性而言，框架結(jié)構(gòu)房屋的造價(jià)以及其安全性比磚混結(jié)構(gòu)以及磚木結(jié)構(gòu)要高，其中框架結(jié)構(gòu)房屋造價(jià)平均每平米要比磚混結(jié)構(gòu)高300元左右[3]，而磚木結(jié)構(gòu)房屋在安全性以及工程造價(jià)上比兩者還要低。由此可見，雖然現(xiàn)有的評價(jià)指標(biāo)能夠很好地反映該區(qū)小學(xué)階段生均教學(xué)及輔助用房面積的“量”的均衡水平，但是卻無法準(zhǔn)確地反映出該指標(biāo)校際間“質(zhì)”的差距。而類似問題在體育場館面積、圖書、計(jì)算機(jī)等方面也存在，比如有些學(xué)校運(yùn)動跑道為標(biāo)準(zhǔn)的塑膠跑道，有的是水泥跑道，有的甚至是“砂石”跑道等。

2.評估中注重地區(qū)“教育投入”的評估，缺少“教育產(chǎn)出”的評估

教育事業(yè)發(fā)展通常有兩個基本的觀察和評價(jià)維度：其一是教育活動的數(shù)量與規(guī)模發(fā)展，其二是教育活動的質(zhì)量和效益。前者反映了教育活動發(fā)展的普及方面，后者反映了教育活動發(fā)展的提高方面[4]。在A省縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評估中校際間辦學(xué)條件差異系數(shù)指標(biāo)體系主要是從生均教學(xué)及輔助用房面積、生均體育運(yùn)動場館面積等八項(xiàng)指標(biāo)對各縣區(qū)內(nèi)的義務(wù)教育校際均衡水平進(jìn)行衡量，是基于教育投入數(shù)量和規(guī)模方面的定量評估，能夠較為準(zhǔn)確地反映出被評估地區(qū)的具體情況。在縣級人民政府推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作評估指標(biāo)體系也存在質(zhì)量與管理這一維度評估當(dāng)?shù)氐牧x務(wù)教育質(zhì)量。其中包含有開足開齊國家課程、小學(xué)初中入學(xué)率與鞏固率等指標(biāo)。不可否認(rèn)，這些指標(biāo)雖然說在一定程度上能夠反映出當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的產(chǎn)出水平。但是學(xué)生作為教育活動的核心要素、教育的直接體驗(yàn)者，其個體的綜合發(fā)展水平則是教育成果的直接體現(xiàn)。而在現(xiàn)有的評估過程中，卻鮮有涉及到學(xué)生學(xué)業(yè)發(fā)展水平、學(xué)生心理發(fā)展水平等直接反映義務(wù)教育成果的指標(biāo)或活動。

3.義務(wù)教育公眾滿意度調(diào)查信效度有待提高

《義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法》中第二條規(guī)定：“公眾對本縣義務(wù)教育均衡發(fā)展的滿意度作為評估認(rèn)定的重要參考。”在A省的具體評活動中在此基礎(chǔ)上規(guī)定當(dāng)?shù)毓娏x務(wù)教育滿意度不能低于0.85，這充分體現(xiàn)了“辦人民滿意的教育”辦學(xué)理念。而在目前已通過評估的縣區(qū)的公眾滿意度調(diào)查過程中，由于受到調(diào)查范圍廣、樣本量大的制約，負(fù)責(zé)實(shí)地調(diào)查的工作小組在短時間內(nèi)無法全程參與到問卷的發(fā)放、收集工作當(dāng)中，便只能委托地方督導(dǎo)辦協(xié)助發(fā)放和收集問卷。在這個過程中，工作小組除了訪談?wù){(diào)查了5位家長和5位教師外，并未直接接觸其他的問卷調(diào)查對象。并且在整個問卷調(diào)查過程中，省級督導(dǎo)部門以及工作小組也沒有對地方督導(dǎo)辦收發(fā)問卷工作進(jìn)行監(jiān)督。這為地方督導(dǎo)辦提供了一個可操作空間，并且在回收的問卷當(dāng)中也存在大量的、連續(xù)的雷同問卷。除此之外，在公眾滿意度問卷當(dāng)中，多次未加解釋地出現(xiàn)專業(yè)術(shù)語，比如第6題出現(xiàn)的“就近入學(xué)”，第8題出現(xiàn)的“師資隊(duì)伍差距”，第10題出現(xiàn)的“學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范”，等等。而這種情況對調(diào)查對象尤其是農(nóng)村地區(qū)的學(xué)生家長理解問卷本身造成了一定困難。這一系列的因素也共同造成所獲得的公眾義務(wù)教育滿意度結(jié)果可信度變低。

三、對縣域義務(wù)教育基本均衡縣督導(dǎo)評估的建議

1.完善均衡評估指標(biāo)體系，兼顧對“量”與“質(zhì)”“教育投入”與“教育產(chǎn)出”的評估

義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策目標(biāo)旨在縮小城鄉(xiāng)、校際間的義務(wù)教育差距，促進(jìn)地區(qū)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。而對于均衡對象的理解則是非常豐富的，也就是說義務(wù)教育要在哪些方面實(shí)現(xiàn)均衡目前理論界還沒有達(dá)成一致。但是根據(jù)政策實(shí)施狀況可知，政府部門先將義務(wù)教育均衡首先定位在實(shí)現(xiàn)校際間辦學(xué)條件水平均衡。而我們從上述的分析可以發(fā)現(xiàn)，辦學(xué)條件的均衡應(yīng)該是包含兩層含義的：一是辦學(xué)條件數(shù)量上的均衡，比如說生均教學(xué)面積、生均圖書冊數(shù)，等等；二是辦學(xué)條件質(zhì)量上的均衡，比如說同樣規(guī)格的教學(xué)儀器設(shè)備、教學(xué)場地，等等。所以在評估過程中，還應(yīng)適當(dāng)增設(shè)能夠反映學(xué)校辦學(xué)條件質(zhì)量水平的指標(biāo)，比如說房屋的質(zhì)量規(guī)格、教學(xué)儀器設(shè)備配置規(guī)格，等等，從而在已有的“量”的均衡水平上確保“質(zhì)”的均衡，從而實(shí)現(xiàn)真正意義上校際間辦學(xué)水平的均衡。

教育是一項(xiàng)培養(yǎng)人的活動，其目的在于促進(jìn)人的發(fā)展。而義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的最終落腳點(diǎn)在于為學(xué)生的健康全面發(fā)展提供一個公正公平的教育教學(xué)環(huán)境。因此在現(xiàn)有的評估指標(biāo)體系基礎(chǔ)之上，根據(jù)教育部于2013年頒布的《教育部關(guān)于推進(jìn)中小學(xué)教育質(zhì)量綜合評價(jià)改革的意見》中制定的中小學(xué)學(xué)生教育質(zhì)量評估體系增設(shè)能夠反映當(dāng)?shù)貙W(xué)生發(fā)展水平的指標(biāo)，衡量當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育教學(xué)的產(chǎn)出水平，從而進(jìn)一步評估當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育均衡發(fā)展政策的產(chǎn)出效益。

2.完善滿意度調(diào)查問卷，加強(qiáng)對問卷調(diào)查過程的監(jiān)督

在A省義務(wù)教育群眾滿意度調(diào)查中，對于問卷的編制并沒有將《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展評估暫行辦法》中規(guī)定的調(diào)查內(nèi)容如適齡兒童少年就近入學(xué)、縣域內(nèi)校際間師資隊(duì)伍差距等帶有專業(yè)名詞的問題進(jìn)行改編，使之能夠讓不同文化水平的被調(diào)查者能夠準(zhǔn)確理解問卷題目的含義。因此，應(yīng)切實(shí)根據(jù)受調(diào)查者的文化水平，將問卷當(dāng)中的專業(yè)名詞轉(zhuǎn)變成易于被群眾所理解和熟悉的詞語，從而提高調(diào)查工具本身的效度。并且也應(yīng)針對問卷調(diào)查的實(shí)施的實(shí)際情況，在地方督導(dǎo)室收發(fā)問卷過程中，采用一定的監(jiān)督方式對問卷調(diào)查工作進(jìn)行必要的監(jiān)督，比如收集調(diào)查樣本的聯(lián)系方式，隨機(jī)選定回訪對象對其進(jìn)行電話回訪，詢問是否接受到了滿意度問卷調(diào)查、在填寫過程中是否有人影響其作出判斷，等等。從而確保地方教育督導(dǎo)辦在問卷過程中守紀(jì)守規(guī)，提升數(shù)據(jù)的可信度。

3.加強(qiáng)社會宣傳，發(fā)動群眾監(jiān)督

教育問題已是全民關(guān)注的問題，也是關(guān)乎到廣大群眾的切身利益的問題。在縣域義務(wù)教育均衡縣評估過程中，應(yīng)加強(qiáng)社會宣傳，不僅僅讓群眾充分認(rèn)識到送子女接受義務(wù)教育是其個人的責(zé)任，也要讓其知道保證區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展是當(dāng)?shù)卣畱?yīng)盡的義務(wù)。同時也要適當(dāng)宣傳相關(guān)的義務(wù)教育均衡政策，讓群眾知曉何謂“義務(wù)教育均衡發(fā)展”“怎樣才能實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”等問題。從而讓群眾參與到區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的過程當(dāng)中，發(fā)揮其監(jiān)督作用，從而建立一套從下而上的全方位的監(jiān)督機(jī)制，督促政府落實(shí)好相應(yīng)的政策，保證義務(wù)教育均衡發(fā)展。

雖然縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估活動在指標(biāo)體系、評估過程等方面存在一些問題。不容否定的是，該評估政策對于督促地方政府實(shí)現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)投入的“三個增長”、薄弱學(xué)校辦學(xué)條件的改善、隨遷子女教育權(quán)力的保障等方面具有非常重要的意義。實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是一個長期而又反復(fù)的過程，所以只有不斷完善義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作，才能準(zhǔn)確有效地衡量出縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展政策的成效。

參考文獻(xiàn)：

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