中國承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所引發(fā)的環(huán)境污染及改善途徑

陶權(quán)　肖生鵬

改革開放以來，我國已成為全球第二大經(jīng)濟體，同時也是世界上生態(tài)環(huán)境污染相當嚴重的國家之一。造成環(huán)境污染有多方面的原因，也是所有工業(yè)化國家都存在過的問題。中國在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中所引發(fā)的環(huán)境污染問題比較多，值得我們重視。本文分析了我國在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中造成環(huán)境污染的具體表現(xiàn)及產(chǎn)生的原因，同時也探索了如何把承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與加快生態(tài)環(huán)境改善有效結(jié)合起來，以促進我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性發(fā)展。

一、國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對我國環(huán)境造成污染的具體表現(xiàn)

（一）通過把大量高能耗、高污染的初級產(chǎn)品轉(zhuǎn)移到我國生產(chǎn)，造成嚴重的環(huán)境污染

一些西方發(fā)達國家把高能耗、高污染的初級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中國進行生產(chǎn)，這些生產(chǎn)加工活動過程中造成了大量的污染留在了我們國內(nèi)，所轉(zhuǎn)移的初級產(chǎn)品主要包括原材料產(chǎn)品、中間產(chǎn)品和勞動密集型產(chǎn)品，這些初級產(chǎn)品的生產(chǎn)加工過程中會對環(huán)境資源造成重大破壞，特別是一些國外公司通過跨國合資的形式從事一些高污染、高能耗的礦產(chǎn)品開發(fā)，給當?shù)氐目諝夂退翈順O其嚴重的污染。

例如：稀土生產(chǎn)污染，2015年2月9日，日立金屬宣布，已與北京中科三環(huán)高科技公司達成共識設(shè)立生產(chǎn)稀土磁鐵的合資公司，日立金屬將出資一半以上，年產(chǎn)能為2000噸，針對主要用于純電動車（EV）和混合動力車（HV）馬達的稀土磁鐵，這些外資企業(yè)紛紛看準中國市場，無形中在向中國轉(zhuǎn)移高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)，對我國環(huán)境形成巨大破壞；再例如鎢污染，德國斯塔克公司與中國江西稀土鎢業(yè)集團簽署協(xié)議建立合資企業(yè)，從事鎢化工產(chǎn)品的生產(chǎn)，但是這些鎢鐵屬于高耗能、高污染產(chǎn)品，每生產(chǎn)1噸鎢鐵所排放的二氧化碳和二氧化硫超過300立方米，這些污染物的排放給生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。

（二）通過把大量淘汰的工藝設(shè)備或生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移我國繼續(xù)生產(chǎn)，造成嚴重的環(huán)境污染

發(fā)達國家在技術(shù)、管理等許多方面都處于領(lǐng)先地位，他們把落后淘汰的工藝輸入和生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到中國等發(fā)展中國家，同時也將一些污染性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。比如，上世紀八、九十年代，日本和歐美產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移即將過時的家電生產(chǎn)線，在我國投產(chǎn)的冰箱和空調(diào)仍然采用能耗高、污染嚴重的工藝設(shè)備，沿海一些地方甚至重復引進家電生產(chǎn)線造成浪費和污染。

諸如上海中日電器合資企業(yè)，專業(yè)從事洗衣機及電冰箱生產(chǎn)，擁有12000平方米冰箱制造廠，年產(chǎn)洗衣機能力達80萬臺，采用在本國淘汰的生產(chǎn)線和對大氣污染嚴重的氟利昂，這種物質(zhì)是破壞臭氧層的元兇，給人類健康和生態(tài)環(huán)境帶來多方面的危害；再諸如日本在1987年利用將淘汰的生產(chǎn)線轉(zhuǎn)移到中國進行生產(chǎn)，并組建中日合資的福建惠龍農(nóng)藥有限公司，并使用在本國淘汰的工藝設(shè)備生產(chǎn)“氟蚜滿”乳油，最終導致6人中毒及3人死亡的惡性事件，這些外商投資企業(yè)把早已淘汰或嚴厲禁止的設(shè)備作為資本投入項目轉(zhuǎn)入中國，在生產(chǎn)過程中對環(huán)境造成極大污染和破壞。

（三）通過技術(shù)許可和貼牌生產(chǎn)的方式大量生產(chǎn)資源消耗型產(chǎn)品出口，造成嚴重的環(huán)境污染

外資企業(yè)進入中國，有很多就是出于保護本國的資源和環(huán)境，他們利用技術(shù)上的某些優(yōu)勢，對一些污染環(huán)境的產(chǎn)品進行技術(shù)許可和貼牌生產(chǎn)的方式以合資合作的模式讓我國企業(yè)為他們生產(chǎn)大量生產(chǎn)資源消耗型產(chǎn)品，并以最低的價格收購，在生產(chǎn)過程中給我們國內(nèi)環(huán)境造成很大污染。比如，美國著名的耐克牌運動鞋通過技術(shù)許可和貼牌生產(chǎn)的方式在中國青島建立最大耐克生產(chǎn)基地，在服裝和鞋類這些資源消耗型產(chǎn)品的生產(chǎn)中，排放的廢水廢液對當?shù)赝寥澜Y(jié)構(gòu)造成了破壞，生產(chǎn)之后給當?shù)丨h(huán)境帶來了巨大的污染；還有許多外國公司通過投資貼牌生產(chǎn)羊絨或羊毛衫，紛紛進駐中國，對原材料進行加工生產(chǎn)，再貼牌出口，比如意大利、英格蘭不產(chǎn)羊絨，卻擁有世界羊絨頂級品牌，意大利品牌J.Crew賣的羊絨衫，由中國生產(chǎn)制造為成衣后運到美國和意大利等國銷售，這些產(chǎn)品在生產(chǎn)中對我國土地、空氣和水造成嚴重污染。

（四）通過引進或轉(zhuǎn)移國外大量的垃圾廢物到我國進行再加工，造成嚴重的環(huán)境污染

一些發(fā)達國家的企業(yè)在生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生工業(yè)垃圾，但是為了節(jié)約成本，并沒有在其國內(nèi)進行積極無害化處理，而是通過出口轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家進行銷毀，這給諸如中國等一些發(fā)展中國家成了垃圾加工廠。例如電子產(chǎn)品垃圾，九十年代僅美國就把90%的電子垃圾廢物轉(zhuǎn)移到了中國，在我國廣東、浙江沿海地區(qū)形成了專門拆分進口電子垃圾廢物的基地，造成嚴重的重金屬污染。

例如蘋果、松下和三星等就紛紛在中國建廠，生產(chǎn)大量電子產(chǎn)品并形成電子垃圾污染，電子廢物以每5年16%～28%的速度增長，1998年美國就廢棄了2000多萬臺電腦，形成的電子垃圾就高達500萬到700萬噸； 2011年日本廢棄的空調(diào)、電視、冰箱、洗衣機中，有362萬臺被非法運往國外，而且?guī)缀醵急贿\到了中國。最近，日本環(huán)境省的相關(guān)調(diào)查結(jié)果，讓人觸目驚心，這些日本“洋垃圾”在中國被取出一點點有用金屬后，焚燒時產(chǎn)生的鉛、二惡英等，對中國的環(huán)境造成了極大污染。除了電子產(chǎn)品及家用電器等廢物垃圾外，還有醫(yī)療垃圾轉(zhuǎn)移到我國的事例也是觸目驚心，例如在2006年，美國一家名為AGAPE的基金會，向湖南邵陽市和湖北武漢捐贈了一些物資，卻把使用過的醫(yī)療用品和藥品輸入到我國，還有被污染了的針劑和手術(shù)衣等，這些過期的注射器和手術(shù)用具有很大傳染性，對病人身體健康造成危害。以上這些電子產(chǎn)品、家用電器以及醫(yī)療用品等垃圾廢物向中國轉(zhuǎn)移，對我國的環(huán)境和生態(tài)保護造成嚴重的破壞。

二、國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)環(huán)境污染的原因

（一）承接國際污染性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的比重總體較大

污染密集產(chǎn)業(yè)對環(huán)境危害嚴重，可以分為重污染密集產(chǎn)業(yè)、中度污染密集產(chǎn)業(yè)以及輕污染密集產(chǎn)業(yè)。我國在引進外資產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，一些污染性產(chǎn)業(yè)占據(jù)較大比重，給我國生態(tài)環(huán)境造成極大破壞。國外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的高污染產(chǎn)業(yè)主要有農(nóng)藥、油漆、印染、電池、造紙、和制冷劑等對環(huán)境危害極大的產(chǎn)業(yè)，比如1991年，在我國的外商投資企業(yè)有11515家，污染密集型企業(yè)就占了29.12%，在1992年，印染業(yè)的企業(yè)數(shù)和投資額分別增長237.77%和335.83%，橡膠塑料分別占28.39%和21. 78%，化工品分別占17.60%和13.10%，化纖、能源等也占較大比重。以廣東省為例，外商在廣東投資的輕污染產(chǎn)業(yè)大約占外商投資工業(yè)總產(chǎn)值的50%以上，三資企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值超過了內(nèi)資企業(yè)，電氣及機械設(shè)備制造業(yè)占67.14%；外商投資重污染產(chǎn)業(yè)大約占外商投資的16%，造紙及黑色金屬冶煉產(chǎn)業(yè)占了整個行業(yè)的50%以上，尤其是化學原料及制品業(yè)外商投資將近占了70%?？傊覈薪游廴井a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的比重總體較大。

（二）外商投資造成環(huán)境污染的違法成本較低

在我們國家，環(huán)保法規(guī)和制度建設(shè)還不健全，因而會導致我國一些地區(qū)盲目承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，甚至對污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移都聽之任之。我國環(huán)保政策法規(guī)體系不完善主要表現(xiàn)在兩個方面：一是環(huán)保立法存在不足；二是環(huán)保執(zhí)法力度不強。我國《環(huán)保法》規(guī)定，企業(yè)違法排污最多罰款10萬元，且每個月罰款只能1次，全年罰款也不過120萬元，而相比達到環(huán)保達標所付出的巨資，使得很多企業(yè)都不愿意投入資金進行治理污染。例如2010年7月，紫金礦業(yè)造成重大水污染事故，是我國近幾十年來開出的最大筆環(huán)保罰單，罰金3000萬元，但卻只有企業(yè)凈利潤的3‰，違法成本不高，還有就是松花江污染事故以及大連海岸油污染事故等，未被追究環(huán)境公共利益的損失賠償，生態(tài)環(huán)境服務功能損失尚未納入賠償范圍；加之環(huán)境污染案件立案難和執(zhí)行難的問題突出，重大環(huán)境事件的責任追究處罰不嚴，甚至以行政處罰來結(jié)案，而不通過司法途徑追究法律責任?？傊?，由于我國法律缺失，導致監(jiān)管能力弱和處罰力度小，就使得國際污染產(chǎn)業(yè)大舉向中國轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）地方政府的不作為導致外商企業(yè)濫污染環(huán)境行為

有些地方政府為了拉動經(jīng)濟增長的需要，對一些外資企業(yè)破壞環(huán)境的行為熟視無睹，甚至加以縱容，對自己應該承擔的監(jiān)管職責并沒有履行到位，從而使得環(huán)境得以進一步惡化。例如2011年12月，《法制日報》揭露一起典型的政府對外資企業(yè)污染不作為現(xiàn)象。鹽城某小區(qū)居民一直飽受東風悅達起亞第一工廠噴涂車間排放出的油漆廢氣的污染，這種廢氣給他們的生活和身體均造成了嚴重影響，業(yè)主向多個、多級部門投訴反映該廠的廢氣污染情況，卻一直沒有任何結(jié)果。有居民向鹽城市委、市政府反映過廢氣無序排放給他們造成了頭暈、失眠、呼吸困難和喉嚨干癢、咳嗽等癥狀的問題，也向區(qū)環(huán)保局、鹽城市環(huán)保局及江蘇省環(huán)保廳進行過投訴，其訴求沒有得到絲毫的解決，也無法看到環(huán)境監(jiān)測報告。可見，如果政府不轉(zhuǎn)變不作為的作風，污染治理將更加任重道遠。

（四）利用外資中缺少保護環(huán)境資源的國際標準

發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的環(huán)境管制標準是不同的，如果發(fā)展中國家環(huán)境標準不高，會使得外資企業(yè)可不為自己的污染行為負責，加之在這些區(qū)域不需要付出額外的環(huán)境治理成本，就無形中降低了生產(chǎn)成本，使得外資污染型產(chǎn)業(yè)進駐。還有些國家通過放松環(huán)境管制，使得發(fā)展中國家成為“污染者的天堂”。據(jù)世行分析，通過對歐洲及亞洲新興工業(yè)化國家的鋼鐵、非金屬、紙漿、工業(yè)化學品及非金屬礦物產(chǎn)品五個嚴重污染行業(yè)的進出口比率分析，發(fā)現(xiàn)的確存在發(fā)達國家向發(fā)展中國家進行污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的事實；再如中國紡織印染行業(yè)，其廢氣排放也缺乏國際標準，相關(guān)的廢氣處理和監(jiān)督就無據(jù)可依，使得一些紡織行業(yè)的合資企業(yè)廢氣排放更加隨性，大量的廢氣通過排氣筒進入大氣，成了排放PM2.5的主要來源之一，對居民的身體健康造成嚴重的影響。

三、中國承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移引發(fā)環(huán)境污染的改善途徑

（一）制定和完善與國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)的法律制度

應在政府構(gòu)架內(nèi)，按照環(huán)保相關(guān)法規(guī)合理劃分各部門管理權(quán)限，并對外資污染密集型企業(yè)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；應賦予環(huán)保部門更大的權(quán)力，使得污染企業(yè)在法治的軌道上進行生產(chǎn)和經(jīng)營活動；法規(guī)制度建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護具有很重要的導向作用，我國政府需要制定低碳環(huán)保和循環(huán)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，健全經(jīng)濟綜合決策與環(huán)保綜合機制，在我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展總體規(guī)劃中強化環(huán)境保護指標；我國應參照國際標準，向發(fā)達國家了解環(huán)境制定程序和標準，以確定和完善我國的環(huán)境標準，還要結(jié)合我國的實際國情，制定符合我國實際的環(huán)境法規(guī)，并使得環(huán)境相關(guān)法規(guī)在實際中易于操作。諸如我國造紙行業(yè)的晨鳴紙業(yè)以及山東天和紙業(yè)公司，在2008年國家新的排放標準下來以后，其廢水主要污染物COD排放濃度從150mg/L降到90mg/L標準，該排放標準和制度的推行，加大了對污染物的監(jiān)控力度，提高了行業(yè)的準入門檻，有力的保護了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。

（二）加快實施在外資引進中從招商引資轉(zhuǎn)向招商選資

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，各地方政府對生態(tài)的環(huán)保意識在逐步增強，不再毫無原則的為了招商而招商，而是從招商引資向招商選資進行轉(zhuǎn)變，通過成立招商選資小組進行綜合評議，并增加相應的環(huán)保標準和準入門檻，對那些破壞生態(tài)環(huán)境的項目進行堅決抵制，同時對一些急需又環(huán)保的外資項目積極并優(yōu)先加以引進，推動經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。例如浙江2013年就在招商引資方面加強了管理，非常重視對招商選資的重視，該省發(fā)改委就明文規(guī)定，對招商引進的外資必須加以嚴格審核，對一些高污染和低技術(shù)含量的外資產(chǎn)業(yè)禁止引入，對那些高科技產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的引入持積極鼓勵和扶持的態(tài)度。

（三）加大外資企業(yè)轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)的違法成本

可參照發(fā)達國家的稅法制度，開征環(huán)境稅和污染稅，加大污染企業(yè)隨意排污的經(jīng)濟成本，使其不敢對外隨意排污。如果外資企業(yè)在破壞環(huán)境后的違法成本低，就可能進一步縱容他們向中國等發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移環(huán)境污染性項目。因此，為了保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境可持續(xù)性發(fā)展，維護人民的身體健康權(quán)益，就應該積極加重懲罰力度，并加大對外資轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)破壞環(huán)境的違法成本，使其不敢也不能污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地的自然生態(tài)環(huán)境。例如：邢臺市環(huán)保部門在對外資企業(yè)建滔（河北）焦化有限公司污染處罰就是加大違法成本的典型案例。在2014年上半年的53天中，該市環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)該外資企業(yè)煙塵超標達38天，超標率達71.7%，高濃度焦化生產(chǎn)廢水揮發(fā)酚濃度為國標的137倍等，該外資企業(yè)將高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移邢臺市進行投產(chǎn)，給當?shù)丨h(huán)境造成嚴重的破壞。當?shù)卣杆賹讣扑椭了痉C關(guān)，并對涉事企業(yè)5名責任人以“污染環(huán)境罪”處以刑罰，開出了該市環(huán)保執(zhí)法史上最高245萬罰款，同時還強制要求該企業(yè)投入1.8億元進行環(huán)保設(shè)施改造?？梢?，只有加大外資企業(yè)轉(zhuǎn)移污染產(chǎn)業(yè)的違法成本，才能更有效的保護當?shù)氐沫h(huán)境。

（四）積極鼓勵節(jié)能新技術(shù)和先進治污設(shè)備的外商投資項目

當前，我國需要引進高科技產(chǎn)業(yè)和先進技術(shù)，還要購進先進治污設(shè)備進行環(huán)境污染治理工作。今后我國在引進外資方面，應轉(zhuǎn)變增長方式，要由粗放型向集約型方式進行轉(zhuǎn)變，應重點引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進入我國，限制高能耗和高污染產(chǎn)業(yè)，鼓勵進口先進技術(shù)設(shè)備，促進我國技術(shù)的升級換代；要加大引進綠色和朝陽產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生物科技產(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟可持續(xù)性發(fā)展。例如：廣東湛江晨鳴建設(shè)的生物質(zhì)氣化爐項目，采用新技術(shù)和設(shè)備，使用漿廠的樹皮與木屑廢棄物為原料進入氣化爐燃燒，代替重油用于白泥煅燒，減少污染排放；APP（中國）與江蘇鼎晟新能源公司簽署太陽能光伏發(fā)電項目，利用現(xiàn)有廠房開展屋頂光伏發(fā)電，不僅節(jié)約用煤，還減少二氧化碳的排放量；還有芬歐匯川生物能源和生物燃油為其業(yè)務提供了良好補充，創(chuàng)造了UPM新的發(fā)展機遇。

（五）加快創(chuàng)建中外合作生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范園

從當今的發(fā)展潮流看，創(chuàng)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范園是有效改善環(huán)境污染的途徑之一。環(huán)境保護是世界性潮流，創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)建設(shè)是各國共同認可的重要措施。改革開放以來，我國生態(tài)問題嚴重，生態(tài)環(huán)境問題已成為制約經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素，基于可持續(xù)發(fā)展和適應全國環(huán)境保護形勢，國家環(huán)保局在1995年開展全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點工作，浙江省從20世紀80年代初開始生態(tài)農(nóng)村建設(shè)，1995年紹興縣、磐安縣和臨安縣被國家環(huán)境保護局列為首批國家級生態(tài)示范區(qū)建設(shè)試點，拉開了浙江省乃至全國生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的序幕。例如中法武漢生態(tài)示范城，2014年3月26日在巴黎，在中國國家主席習近平和法國總統(tǒng)奧朗德簽署文件實施中法武漢生態(tài)示范城項目，將中法兩國在城市規(guī)劃設(shè)計、建造和管理領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展技術(shù)和經(jīng)驗運用于示范城建設(shè)，貫徹低碳生態(tài)和城市融合發(fā)展的理念，創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展生態(tài)環(huán)保新城；還有大連國家生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)，是國務院東北振興老工業(yè)基地的示范項目，作為國家環(huán)保部批準的國家進口可利用廢物“圈區(qū)管理”示范園區(qū)，已成為國家廢舊電子產(chǎn)品綜合利用示范園區(qū)。全國這些生態(tài)示范園和生態(tài)城區(qū)的建設(shè)將成為城市可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護方面的典范。

（六）加大公眾與社會輿論對環(huán)境污染的監(jiān)督作用

社會輿論的監(jiān)督對環(huán)境保護起著很重要的作用，輿論監(jiān)督不僅僅是公眾的輿論監(jiān)督，還應該包括民間環(huán)保組織的監(jiān)督以及和新聞媒體的輿論監(jiān)督。應該把公眾監(jiān)督納入環(huán)保制度之內(nèi)，賦予其監(jiān)督環(huán)境的權(quán)利，監(jiān)督外資企業(yè)是否遵守環(huán)保法開展生產(chǎn)活動；民間環(huán)保組織要行動起來，通過發(fā)行環(huán)保出版物以及對公共環(huán)保輿論的影響，在確定環(huán)境保護議程和發(fā)起環(huán)境保護活動方面起著主力軍作用；對于新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，應該重點放在環(huán)?；顒虞浾撔麄鞣矫妫约霸谥卮蟓h(huán)境污染事故的披露方面，積極發(fā)揮保護環(huán)境倡導作用。

例如漳州PX項目爆炸事件，一家由海外華僑發(fā)起設(shè)立的以石化為主業(yè)的多元化外資企業(yè)由于漏油引發(fā)爆炸，導致多人受傷，附近養(yǎng)殖戶所養(yǎng)北美白蝦大批死亡，居民缺乏基本飲用水，生產(chǎn)和生活環(huán)境受到很大影響。在世界范圍內(nèi)，PX項目在發(fā)達國家也存在，但現(xiàn)今出現(xiàn)由發(fā)達國家向中國、印度等發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的趨勢，使得我國的環(huán)保壓力成為一個不容忽視的重要問題。因此，我國需要加大公眾輿論監(jiān)督作用，有效防止污染產(chǎn)業(yè)的進入和保護生態(tài)環(huán)境的安全。

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