推進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)奠定現(xiàn)代大學(xué)制度的基石

汪中明等

摘 要：大學(xué)章程建設(shè)對(duì)于高校的意義毋庸贅言，值得高校反復(fù)研究和探討。從歷史和現(xiàn)實(shí)的角度對(duì)大學(xué)章程建設(shè)進(jìn)行梳理，有利于找到大學(xué)章程建設(shè)的正確指導(dǎo)思想和工作方法。通過(guò)對(duì)北京化工大學(xué)章程建設(shè)的特色進(jìn)行分析，以期找到一條適合自身實(shí)際的大學(xué)章程建設(shè)之路。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程；歷史；現(xiàn)實(shí)；指導(dǎo)思想；工作方法

正確認(rèn)識(shí)大學(xué)章程建設(shè)的歷史與現(xiàn)實(shí)意義

世界上較早的大學(xué)章程是牛津大學(xué)和巴黎大學(xué)的章程，都產(chǎn)生于13世紀(jì)初期。章程對(duì)于西方高等教育具有重要的地位和作用，甚至有很多大學(xué)是先有章程再建學(xué)校。例如：麻省理工學(xué)院的第一版章程于1861年頒布，頒布之后才根據(jù)章程招生和教學(xué)。有的西方大學(xué)則是先運(yùn)行，然后為了規(guī)范大學(xué)與政府、教廷等的復(fù)雜關(guān)系而由政府或教廷頒發(fā)特許狀。這些特許狀本質(zhì)上就是大學(xué)章程，如哈佛學(xué)院于1650年獲得麻省議會(huì)頒發(fā)的特許狀并將其作為辦學(xué)基本依據(jù)。 近代的中國(guó)大學(xué)也非常重視大學(xué)章程。1898年，京師大學(xué)堂（今北京大學(xué)）成立之初就制定頒布了《奏議京師大學(xué)堂章程》。該章程由梁?jiǎn)⒊鸩?，光緒皇帝欽定頒行。民國(guó)時(shí)期，清華大學(xué)、北京大學(xué)、東南大學(xué)等都建立了相應(yīng)的大學(xué)章程。

新中國(guó)成立以后，很少有大學(xué)依據(jù)章程辦學(xué)。直至20世紀(jì)90年代，大學(xué)章程才開始受到關(guān)注。1995年的《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）和1998年的《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）要求各大學(xué)制定章程。但是，真正有效落實(shí)這兩部法律精神，做到有章可依、有章必依的高校并不多。吉林大學(xué)、山東大學(xué)、北京師范大學(xué)、上海交通大學(xué)等高校較早地啟動(dòng)了制定大學(xué)章程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2007年，全國(guó)共有563所高校報(bào)送了章程或進(jìn)入到章程草案審議階段；教育部直屬高校中有10所報(bào)送了已經(jīng)制定的章程、13所報(bào)送了章程草案。

2012年以來(lái)，根據(jù)《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國(guó)教育部令第31號(hào)）及《中央部委所屬高等學(xué)校章程建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃（2013-2015年）》（教政法[2013]14號(hào)）的精神，在教育部的統(tǒng)一部署下，我國(guó)高等教育界普遍開展了大學(xué)章程的重新制定與修訂工作，從而使大學(xué)章程建設(shè)進(jìn)入到一個(gè)新的階段。當(dāng)前及未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)大學(xué)章程建設(shè)有重要的現(xiàn)實(shí)意義：一是章程將作為大學(xué)的根本大法、總憲章。章程要解決大學(xué)法人地位的問(wèn)題，規(guī)范政校關(guān)系、大學(xué)治理結(jié)構(gòu)等最根本、最基礎(chǔ)的問(wèn)題。二是章程將作為大學(xué)的改革大綱，指導(dǎo)和規(guī)范大學(xué)的綜合改革。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要以法治思維和法治方式推進(jìn)改革。章程是建立中國(guó)特色大學(xué)制度的基礎(chǔ)、核心和抓手，是大學(xué)推進(jìn)依法治校和實(shí)施綜合改革的總綱領(lǐng)。三是章程將作為大學(xué)的現(xiàn)行法律，直接影響社會(huì)公共生活。自2013年《中國(guó)人民大學(xué)章程》由教育部核準(zhǔn)以來(lái)，大學(xué)章程確立了較高的法律地位。當(dāng)代大學(xué)章程不僅是由院校全體教職員工和學(xué)生所確立的，而且是由具有立法權(quán)的機(jī)構(gòu)頒布的。因此，大學(xué)章程成為教育法律法規(guī)的重要組成部分、國(guó)家行政法的補(bǔ)充。同時(shí)，司法機(jī)關(guān)將把學(xué)校章程和以章程為依據(jù)完善的學(xué)?；局贫茸鳛榘讣徖淼姆梢罁?jù)。 綜上所述，大學(xué)章程在我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的過(guò)程中起到龍頭作用，是奠定我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)治理體系的基石。因此，高校必須高度重視大學(xué)章程的建設(shè)。

需要特別指出的是，大學(xué)章程制定不等于大學(xué)章程建設(shè)。大學(xué)章程的文本形成僅僅表明大學(xué)法制建設(shè)的開端，不意味著大學(xué)已經(jīng)形成依法治校的局面。大學(xué)章程建設(shè)是比大學(xué)章程制定更高的階段。大學(xué)章程建設(shè)的目標(biāo)是要確保大學(xué)圍繞著章程形成一套法制體系，確保大學(xué)切實(shí)依章程辦學(xué)。

大學(xué)章程建設(shè)的指導(dǎo)思想與工作方法

大學(xué)章程的制定首先要確立正確的指導(dǎo)思想、工作方法和工作程序。只有在思想、方法、程序上形成校內(nèi)外的共識(shí)，大學(xué)章程制定工作才能有序、有效地推進(jìn)。

1.大學(xué)章程建設(shè)須以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，以憲法、法律法規(guī)為依據(jù)。與其他組織一樣，任何國(guó)家的大學(xué)章程都不容許違背憲法和法律的規(guī)定。具體而言，大學(xué)章程的制定與修訂工作必須堅(jiān)持以《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》等上位法為依據(jù)。章程的法律精神、法條內(nèi)容、文字表述等各個(gè)方面都應(yīng)確保其合法性。例如：《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第十三章第三十八條至第四十條，對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度的內(nèi)涵作出了完整的規(guī)定。大學(xué)章程的制定任務(wù)主要是依據(jù)綱要的要求對(duì)政校分開、管辦分離、落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、擴(kuò)大社會(huì)合作、推進(jìn)專業(yè)評(píng)價(jià)等事項(xiàng)制定出細(xì)則來(lái)。

2.遵循教育的共性、基本規(guī)律。大學(xué)章程既要體現(xiàn)法的精神和法的嚴(yán)肅，同時(shí)也要宣示教育理念。教育的規(guī)律和理念，一方面要借鑒國(guó)外，一方面要依托于教育同行的廣泛討論。我國(guó)的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)起步比西方高等教育晚，因此要重視研究西方一流大學(xué)的章程，借鑒其程序和內(nèi)容等方面的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要鼓勵(lì)社會(huì)公眾就大學(xué)章程展開廣泛討論，明確章程中應(yīng)規(guī)定的基本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)等。在政府與大學(xué)關(guān)系等方面，公立高校都面臨類似的問(wèn)題，尤其要展開公開、深入的討論。從基本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)來(lái)看，學(xué)術(shù)自由、教授治學(xué)等已經(jīng)成為當(dāng)代高等教育的共同價(jià)值觀；從章程建設(shè)的程序來(lái)看，教師、學(xué)生的廣泛參與性也是中外大學(xué)制定章程過(guò)程中的一個(gè)共性特征。

3.注重對(duì)學(xué)校自身辦學(xué)傳統(tǒng)和教育思想的提煉。大學(xué)章程應(yīng)確保突出學(xué)校特色，避免同兄弟院校雷同。如果大學(xué)章程雷同度高，就失去了一校一章程的意義。但大學(xué)章程的特色不能為求異而不同，必須是因?yàn)樵盒８鶕?jù)自身具體校情而作出的思考。不同類型、不同層次的高校對(duì)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新等四大功能有不同的理解，其特色和定位也會(huì)有所區(qū)別。

4. 以大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)。大學(xué)章程的建設(shè)，是為確立現(xiàn)代大學(xué)制度和現(xiàn)代大學(xué)治理體系奠定基礎(chǔ)。大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)分為兩個(gè)部分：一個(gè)部分是形成合理的大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是規(guī)范政府與大學(xué)的關(guān)系；另外一個(gè)部分是形成合理的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)是規(guī)范學(xué)術(shù)與行政的關(guān)系。因此，要通過(guò)大學(xué)章程規(guī)定大學(xué)法人同教育主管部門的關(guān)系，要規(guī)定大學(xué)內(nèi)部黨委、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)等各部分權(quán)力之間的關(guān)系。

5.大學(xué)章程的建設(shè)過(guò)程應(yīng)落實(shí)群眾路線、走協(xié)商式民主道路。大學(xué)章程的建設(shè)過(guò)程本身是一個(gè)治理過(guò)程，要充分調(diào)動(dòng)頂層設(shè)計(jì)、基層創(chuàng)造的動(dòng)力，協(xié)調(diào)、協(xié)商各個(gè)群體的利益。章程要真正有用、長(zhǎng)期有用，必須充分調(diào)動(dòng)師生的參與積極性。不能夠組成一個(gè)小班子關(guān)起門來(lái)寫章程。只有一線教師、廣大學(xué)生和校友真正參與到討論中，發(fā)出真實(shí)的聲音，章程才能把各個(gè)利益群體的真實(shí)訴求反映出來(lái)。否則，制定的章程是經(jīng)不起歷史考驗(yàn)的。

從內(nèi)容上看，大學(xué)章程必須重點(diǎn)規(guī)定以下三組關(guān)系：

第一，大學(xué)與政府的關(guān)系。政府是我國(guó)公立大學(xué)的舉辦者，其主要的權(quán)力包括指導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范、考核和評(píng)估等，其主要的義務(wù)在于投入教育資源。大學(xué)是辦學(xué)的主體，相對(duì)于政府而言其主要的權(quán)力是辦學(xué)自主權(quán)，具體包括招生與考試、學(xué)科與專業(yè)設(shè)置、發(fā)揮大學(xué)基本功能、調(diào)整和設(shè)置內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、管理和使用資產(chǎn)與財(cái)產(chǎn)等幾方面的辦學(xué)自主權(quán)。落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的基本保障是法治，即政府和大學(xué)的運(yùn)作都應(yīng)程序透明、信息公開、民主決策、多方監(jiān)督。

第二 ，大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系?，F(xiàn)代大學(xué)的外部關(guān)系不僅包括大學(xué)與政府之間的關(guān)系，更多的是大學(xué)與社會(huì)其他主體發(fā)生聯(lián)系。因此，大學(xué)章程必須重視規(guī)范大學(xué)與企業(yè)、非政府組織等之間的關(guān)系。其中，大學(xué)章程應(yīng)明確作出規(guī)定的內(nèi)容如下：類似于大學(xué)與政府的關(guān)系，相對(duì)于社會(huì)而言，大學(xué)也有不受社會(huì)各類主體非法干涉的辦學(xué)自主權(quán)；大學(xué)應(yīng)主動(dòng)公開辦學(xué)情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督；大學(xué)應(yīng)開放辦學(xué)，并可以同境內(nèi)外企事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、高校及其他個(gè)人依法合作辦學(xué)、展開學(xué)術(shù)交流、共建科研基地、推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作等；大學(xué)應(yīng)可以面向社會(huì)吸引捐贈(zèng)，拓展辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道等。

第三，黨委、校長(zhǎng)與學(xué)術(shù)三者之間的關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等上位法的精神，我國(guó)公立大學(xué)實(shí)施黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。大學(xué)章程應(yīng)堅(jiān)持這一基本制度。同時(shí)，根據(jù)《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，學(xué)術(shù)委員會(huì)作為學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在大學(xué)章程中明確作出規(guī)定。因此，大學(xué)章程必須處理好黨委、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)“三駕馬車”的關(guān)系。具體地，應(yīng)明確黨委會(huì)、黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的人員組成結(jié)構(gòu)、會(huì)議議事規(guī)則等，尤其要避免上述權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)生權(quán)力“重疊”的情況。

同時(shí)，大學(xué)章程的內(nèi)容還應(yīng)該注意以下三個(gè)要素—教職員工、學(xué)生和校友等。教職員工包括教師、專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤技能人員等，其中教師是主體。學(xué)生是指學(xué)校依法錄取、取得入學(xué)資格、具有學(xué)籍的受教育者。校友是指在學(xué)校學(xué)習(xí)、工作過(guò)的人員。大學(xué)章程要明確教職員工、學(xué)生和校友的基本權(quán)利和基本義務(wù)，尤其要明確其權(quán)益保障途徑。其中，章程要明確規(guī)定現(xiàn)代大學(xué)教師作為學(xué)者的學(xué)術(shù)自由權(quán)，要明確如何保障教師的學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)獨(dú)立。實(shí)踐表明：教職員工、學(xué)生與校友的權(quán)利、義務(wù)規(guī)定往往是大學(xué)章程制定過(guò)程中的焦點(diǎn)，需要廣泛發(fā)動(dòng)相關(guān)利益主體展開積極的討論。章程要明確這三類人群的組織方式，對(duì)教授會(huì)、學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)、校友會(huì)、社團(tuán)組織等作出規(guī)定。

在大學(xué)章程的制定過(guò)程中，三大關(guān)系與三大要素都應(yīng)作為主要著眼點(diǎn)。三大關(guān)系不可或缺，否則大學(xué)會(huì)出現(xiàn)權(quán)力混亂、治理失效；三大要素不可或缺，否則大學(xué)章程會(huì)失去群眾基礎(chǔ)和法治威信。要把三大關(guān)系與三大要素結(jié)合起來(lái)，使校內(nèi)外的權(quán)力運(yùn)作更加協(xié)調(diào)，使大學(xué)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)、行政、學(xué)術(shù)等三方面權(quán)力的運(yùn)作更協(xié)調(diào)，同時(shí)使權(quán)力運(yùn)行真正做到以人為本—即以教師、學(xué)生、校友等為本。在很大程度上說(shuō)，大學(xué)章程是以三大關(guān)系與三大要素為主要內(nèi)容的。處理好三大關(guān)系和三大要素，對(duì)于建立和完善中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代大學(xué)制度具有重要的意義。當(dāng)前我國(guó)高等教育的綜合改革，主要是圍繞著這三大關(guān)系和三大要素來(lái)做文章，大學(xué)章程對(duì)上述關(guān)系和要素的明確規(guī)定將為大學(xué)綜合改革奠定主要的法理基礎(chǔ)。

北京化工大學(xué)章程建設(shè)的若干特色分析

北京化工大學(xué)作為較早制定大學(xué)章程的學(xué)校之一，高度重視大學(xué)章程在依法治校中的作用。2012年以來(lái)，在教育部的統(tǒng)一部署下，學(xué)校積極開展了大學(xué)章程的重新制定與修訂工作。根據(jù)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子的總體安排，結(jié)合國(guó)內(nèi)外一流大學(xué)的章程建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，重新制定和修訂后的學(xué)校章程主要有以下特色：

第一，以人為本，尊重師生，敬畏教育。修訂后的《北京化工大學(xué)章程（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《意見稿》）把關(guān)于教職員工、學(xué)生的規(guī)定單獨(dú)成章并且位置提前，同時(shí)盡可能地細(xì)化教師、學(xué)生等各個(gè)主體及治理要素的責(zé)、權(quán)等。待章程審核通過(guò)以后，學(xué)校還將依據(jù)章程制定和完善下位法、形成依法治校的法律體系，重點(diǎn)對(duì)教師、學(xué)生的權(quán)益保護(hù)機(jī)制等問(wèn)題作出細(xì)則性規(guī)定。同時(shí)，“人才強(qiáng)校”戰(zhàn)略作為一項(xiàng)重要的教育思想、辦學(xué)方針被寫入大學(xué)章程中。

第二，以治理結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，以現(xiàn)代大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制為核心，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！兑庖姼濉芬悦鞔_的“治理結(jié)構(gòu)”一章規(guī)定了校黨委、紀(jì)律檢查委員會(huì)及黨委部門，校長(zhǎng)、校長(zhǎng)辦公會(huì)及行政部門，學(xué)術(shù)、學(xué)位、聘任及本科教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)的責(zé)、權(quán)等。

第三，敬畏科學(xué)、保障學(xué)術(shù)自由。學(xué)術(shù)自由是所有現(xiàn)代大學(xué)的一個(gè)共同特征，體現(xiàn)了敬畏科學(xué)的理念?！兑庖姼濉穼?duì)學(xué)術(shù)自由作出了詳細(xì)的規(guī)定。具體包括：政府不得干涉學(xué)校學(xué)術(shù)自由、學(xué)校不得干涉師生學(xué)術(shù)自由、教師擁有學(xué)術(shù)自由的權(quán)利與義務(wù)等。同時(shí)，《意見稿》確立了學(xué)術(shù)自由的制度保障，詳細(xì)規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)權(quán)力機(jī)構(gòu)和教授治校制度。

第四，突出開放辦學(xué)的思想。實(shí)施大開放戰(zhàn)略是學(xué)校第九、第十次黨代會(huì)確定的基本辦學(xué)戰(zhàn)略之一，是區(qū)別于其他高校的一個(gè)特色戰(zhàn)略。《意見稿》進(jìn)一步明確了大開放的發(fā)展戰(zhàn)略，并且以三個(gè)章節(jié)的篇幅突出學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系。

總而言之，黨的十八屆四中全會(huì)提出，要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。依法治校是依法治國(guó)精神在高等教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。大學(xué)章程建設(shè)將是中國(guó)高等教育史上一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)歷史意義的重大事件，也必將是中國(guó)大學(xué)發(fā)展面臨的一個(gè)重大機(jī)遇。

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[8]《關(guān)于推進(jìn)<北京化工大學(xué)章程>修訂工作的通知》（北化大校辦發(fā)[2014]16號(hào)文）.

（作者單位：北京化工大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處）

[責(zé)任編輯：于 洋]