海外城市騷亂對城市管理的啟示

李敏

2013年夏天，土耳其、巴西、美國、英國連續(xù)發(fā)生騷亂事件，這四個國家都是西方世界的民主模范生，為什么會發(fā)生全國參與、全球矚目的城市騷亂？城市管理中究竟出了什么問題？這些城市騷亂不僅是燒毀幾輛汽車和幾間店鋪，更是破壞了這些國家的社會體系和民眾的價值觀。正如英國首相卡梅倫所言：“對我們的國家而言，這猶如一次叫醒服務。潰爛了幾十年的社會問題在我們面前‘炸開’?！彪S著中國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，城市成為人們生產(chǎn)和生活的集中聚集區(qū)，總結(jié)海外城市騷亂的教訓，對中國的城市管理具有重要的啟示意義。

一、 城市騷亂中各種利益訴求容易演變成政治訴求

在當前世界城市管理中，司法審判不公、公共決策不當、官僚作風嚴重、族群文化沖突等已經(jīng)成為引發(fā)城市騷亂的重要致災源。四個國家發(fā)生的騷亂事件都緣起于某個特定城市市民的簡單的利益訴求，但最終這些利益訴求都演變成引發(fā)全國聯(lián)動的政治訴求。如土耳其騷亂中的環(huán)境訴求、巴西騷亂中的經(jīng)濟訴求、美國騷亂中的法律訴求和英國貝爾法斯特騷亂中的宗教訴求，四起騷亂事件最終都將矛頭聚焦在“反腐敗、反對當局政府”的政治訴求上，事件的性質(zhì)完全發(fā)生了變化。

1. 土耳其騷亂——緣起于廣場改建。

2013年6月1日，土耳其最大城市伊斯坦布爾民眾率先引爆示威游行，并迅速擴散到首都安卡拉和全國將近70個城市。風暴的源頭是啟動于2011年底土耳其伊斯坦布爾市政府的都市改造計劃。兩年來土耳其開展了大規(guī)模的市政改造。2013年5月底，政府決定拆毀位于塔克西姆廣場中心的加濟公園并砍掉600棵樹，以興建大型購物中心和軍營。當?shù)厥忻駷榱吮Ｗ【G地，于5月27日在塔克西姆廣場舉行靜坐和平抗議。靜坐進行4天后，警察開始噴射高壓水槍驅(qū)散抗議市民，還用催淚瓦斯對付手無寸鐵的民眾，抗議民眾則點燃火堆、投擲石塊向警察發(fā)動攻擊，更有示威者和防暴警察扭打成一團，進而爆發(fā)騷亂。短短幾天時間，抗議示威活動迅速蔓延到了全國各地和社會各階層，到6月3日，土耳其境內(nèi)81個省中67個省被卷入，共發(fā)生抗議235起，多達1730人被逮捕，173人受傷，造成的經(jīng)濟損失更高達上千萬美元。

縱觀整個事件，反對公園改造計劃只是一個導火索，其背后的深層原因在于，埃爾多安近來實施的伊斯蘭化政策引起了世俗主義分子的不滿。埃爾多安強勢頒布禁酒令，禁止空姐使用紅色唇膏與指甲油，甚至試圖推翻公立大學不準女性穿戴伊斯蘭教頭巾的禁令。民眾不滿埃爾多安將整個國家越來越伊斯蘭化，而離世俗化的國家卻越來越遠，并擔心長此以往會不斷剝奪市民的自由權(quán)利。

2.巴西騷亂——緣起于公交車票漲價。

在距離巴西世界杯開幕還有358天的時候，巴西利亞公交車2毛錢的提價引發(fā)了波及巴西十幾個城市、上百萬人的示威游行。6月15日，作為世界杯前哨的聯(lián)合會杯在首都巴西利亞國家體育場打響，示威者聚集在首都巴西利亞國家體育場周圍，抗議政府花費太多錢修建這座球場。這座球場的翻修費高達4.75億美元，引起了市民的不滿。國際足聯(lián)主席布拉特和巴西女總統(tǒng)羅塞夫入席時，體育場響起刺耳的噓聲。當羅塞夫總統(tǒng)宣布聯(lián)合會杯開幕時，巴西利亞體育場的噓聲達到頂點。球迷手舉著“要教育和醫(yī)療不要世界杯”、“世界杯就是浪費錢”的標語抗議。示威者在球場外焚燒輪胎，導致周邊地區(qū)的交通陷入癱瘓。在里約熱內(nèi)盧，抗議者開始使用燃燒瓶襲擊立法大廈，警察也用催淚彈回應，導致抗議者開始了更猛烈的進攻。從17日晚開始，巴西各大城市爆發(fā)了20年來最大規(guī)模的示威游行，約有20萬名示威者走上巴西的大街小巷。抗議公交車漲價2毛錢的活動最終演變成抗議巴西政府糟糕的公共服務、警察暴力執(zhí)法和政府腐敗等問題的騷亂。

公交車漲價2毛錢為何會引發(fā)這么大的騷亂？其實，巴西民眾對國家經(jīng)濟形勢和物價問題的不滿才是此次騷亂的根源。近年來，巴西經(jīng)濟持續(xù)低迷，通貨膨脹率居高不下，犯罪活動日益猖獗，民眾對政府不滿，此次抗議是民眾情緒的大釋放。政府在2007年曾經(jīng)承諾，營建、翻修球場的資金全部來自私人，如今卻有90%出自公共財政。為了舉辦聯(lián)合會杯、世界杯和奧運會，巴西政府在12座體育場上投入大量資金，支出遠遠超出預算。示威者認為，政府投資150億美元舉辦世界杯，卻忽視了社會福利、醫(yī)療、教育等民生問題。熱愛足球的巴西人，抗議的不是足球本身，而是反對政府將巨資投入面子工程。足球雖然美麗，但在面包和民生面前，仍是過于渺小的話題。

3.美國騷亂——緣起于黑人少年槍殺案。

7月中旬，社會秩序高度穩(wěn)定的美國爆發(fā)了一系列反對種族主義和司法不公的抗議活動，甚至在一些城市一度演變?yōu)轵}亂。而這一系列抗議和騷亂緣起于2012年2月26日晚一起槍殺案，白人協(xié)警齊默爾曼在佛羅里達州的小城桑福德射殺了手無寸鐵的17歲黑人少年崔文·馬丁。警察隨后趕到并將齊默爾曼帶回了警局，在經(jīng)過5個小時的質(zhì)詢后，齊默爾曼獲釋回家。不久之后，從事發(fā)地桑福德到紐約、洛杉磯，美國多座城市先后爆發(fā)大規(guī)模集會?？棺h者認為，齊默爾曼是出于種族主義情緒槍殺馬丁的，要求當局重新審理此案。7月14日，佛羅里達州桑福德鎮(zhèn)法院作出裁決：被起訴的協(xié)警齊默爾曼獲判無罪。當天晚上數(shù)千名示威者從紐約聯(lián)合廣場游行至紐約時報廣場，抗議陪審團對齊默爾曼無罪的判決，抗議審判具有種族主義色彩。芝加哥、邁阿密、費城和華盛頓特區(qū)等城市也均有大量抗議者聚集，反對種族主義和司法不公。在奧克蘭市，甚至有憤怒的抗議者碎窗縱火，砸毀了一輛警察巡邏車，并焚燒美國國旗。

4.英國騷亂——緣起于宗教節(jié)慶。

騷亂發(fā)生在英國北愛爾蘭首府貝爾法斯特，城市人口約160萬，其中60%是英國移民后裔，信奉基督教新教，受英國治理；其余則是愛爾蘭島的土著后裔，信奉天主教，支持北愛爾蘭加入愛爾蘭。“橙帶黨”是北愛爾蘭新教徒組成的政治集團，旨在維護新教及其王位繼承權(quán)，每年7月12日都會在北愛爾蘭各地舉行盛大的游行和宴會活動，但因為其游行路線經(jīng)過天主教徒占多數(shù)的地區(qū)，常常會引發(fā)雙方暴力沖突。英國政府因此任命游行委員會對“橙帶黨”游行的路線予以限制。雖然1998年北愛爾蘭各方簽署了和平協(xié)議，并成立地方自治政府，局勢從此變得平靜了許多，但每年7月12日的游行經(jīng)常引發(fā)新教徒與天主教徒和警方的沖突，成為觸發(fā)當?shù)仳}亂的根源。2013年7月12日，“橙帶黨”組織大規(guī)模游行，由于游行路線計劃經(jīng)過的阿爾多伊尼地區(qū)是近年來“橙帶黨”與天主教激進分子易發(fā)生沖突的地區(qū)，當?shù)赜涡形瘑T會出動警察封鎖了“橙帶黨”進入該地區(qū)的道路，由此引發(fā)游行人群的不滿并與警方發(fā)生沖突。在長達6小時的騷亂中，騷亂分子向警察投擲汽油彈、磚塊等物品，警方則動用高壓水槍進行制止，并發(fā)射20枚橡皮子彈以控制局勢。

二、海外城市騷亂對城市管理的啟示

1.城市文化建設要注重培育青年人“共識價值觀”。

青年人是參與上述城市騷亂的主力軍，而這些青年大多數(shù)都沒有工作。2013年5月8日，國際勞工組織發(fā)布《2013全球年輕人就業(yè)趨勢》，報告顯示“世界多數(shù)國家和地區(qū)的青年失業(yè)率問題越來越惡化，如不及時解決，將成為社會動蕩的隱患之一?！庇督?jīng)濟學家》這樣報道：“這是失業(yè)的一代，畢業(yè)即失業(yè)。在全球仍處在經(jīng)濟危機復蘇的背景下，失業(yè)在年輕人中蔓延，年輕人群當中的高失業(yè)率構(gòu)成了‘社會、經(jīng)濟和政治威脅’。”美國一份民調(diào)結(jié)果顯示，近期畢業(yè)的美國大學生有超過40%沒找到工作。而在歐洲的希臘、西班牙等國，“不在校、沒工作、沒有接受職業(yè)培訓”的“三無青年”占同齡人六成以上。

因此城市文化建設要特別關注青年人的成長和發(fā)展，培育他們對生活城市的榮譽感和歸屬感，政府要積極創(chuàng)造機遇和創(chuàng)新管理，讓青年人從街頭暴力回到社區(qū)建設，從網(wǎng)絡游戲回到現(xiàn)實生活，從失業(yè)失望回到就業(yè)希望，從個人主義回到群體共識中。

2.社會公平正義是創(chuàng)造城市“族群和諧共存”的基礎。

英美都是發(fā)達國家，但大本鐘的高聳和華爾街的輝煌并不能掩蓋某些角落的暗淡。比如在美國很多城市的少數(shù)族裔聚居區(qū)，那里聚集了大量外來移民，其生活水準甚至政治待遇都令人堪憂。此次在美國佛羅里達州小城桑福德遭射殺的17歲黑人少年馬丁，就來自離異家庭。原本一起并不復雜的槍擊案，在遭遇了種族、槍支管控、大麻合法化、司法公正等問題后，美國社會的新仇舊恨巧合地集中到了這起案件中。底層民眾在遭受強烈的事件刺激后，長期醞釀的對社會不公的情緒就容易集中爆發(fā)，從而造成大的動蕩。由此看來，社會公平正義是所有政府創(chuàng)造和諧發(fā)展的基礎。

公權(quán)濫用問題是阻礙社會公平正義的最常見因素。其中警察或城管所代表的公權(quán)往往成為引發(fā)騷亂沖突的導火索。公眾在觀察和評判類似的事件時，自然會提出如下疑問：美國的警察為什么一定要射殺一個手無寸鐵的黑人少年？突尼斯的城管為什么非要施暴并逼迫一個商販自焚？當然，警方或城管也許有自己的解釋。但后來發(fā)生的大規(guī)模騷亂說明，無論官方怎么解釋，在眾怒面前都顯得很無力。由此看來，行使公權(quán)力尤其是強力部門的公權(quán)力，務必慎之又慎。濫用公權(quán)必然導致民眾的反彈，甚至是強力的反彈。

3.依法執(zhí)政需要摒棄“法不責眾”、“強施以法”的維穩(wěn)思維。

2013年夏天發(fā)生的騷亂事件基本上都圍繞著“大節(jié)慶、大賽事”，美國騷亂更是涉及種族歧視這樣的敏感話題，按照許多人的思維，塑造良好的政府形象，當?shù)卣畱摫M快降低此事的負面影響，大事化小、小事化了。然而我們看到的是在騷亂過后，在大多數(shù)西方政府的法治觀念中，沒有“法不責眾”這個詞，誰只要犯法，誰就必須付出代價，但誰沒有犯法，也不會因為輿論壓力而強施以法，討好民意。

在土耳其騷亂和巴西騷亂中，政府機構(gòu)已然摒棄了“法不責眾”的思想，他們并沒有因為抗議騷亂是群體性事件而放任自流，而是對那些故意挑起騷亂的人員進行了逮捕。對于美國“齊默爾曼槍擊案”，該案經(jīng)過律師長達一年多的取證調(diào)查，最終宣判齊默爾曼無罪。在面對多個城市出現(xiàn)游行示威時，四名陪審員在隨后發(fā)布的一份聲明中稱“黑人少年的死讓我們心情沉重，但我們只是做了法律要求我們做的事。”齊默爾曼槍擊案雖然在美國引起了軒然大波，但是案件的審決過程中，種族沒有成為依法判決的絆腳石，也沒有因為輿論壓力而強施以法。

4.網(wǎng)絡時代城市治理需要重視對社交媒體的“網(wǎng)絡執(zhí)政”。

在近年來國外頻發(fā)的城市騷亂中，即時通訊和社交媒體的煽風點火讓政府苦不堪言。據(jù)西方媒體報道，參與騷亂的不少青少年都使用智能手機，并通過即時消息分享信息、協(xié)調(diào)行動，商討攻擊目標，通報警方動向，告知潛在的襲擊地點，還有人利用群發(fā)功能大量散布鼓動騷亂的言論。而臉譜、推特等社交網(wǎng)站對此類騷亂的蔓延起到了推波助瀾的作用。在這些騷亂事件中，青年人成為熟練掌握這種工具的主力，新技術(shù)加上新青年使得這種“自組織能力”加強，從而形成了以“社交網(wǎng)絡為推手，90后青年為主體，一地出事，全國助威”的城市騷亂新格局。

在中國，微信、QQ、微博等社交媒體與國外的黑莓通訊、臉譜和推特等社交網(wǎng)站類似，將對城市的穩(wěn)定與否起到重大作用。因此，作為城市管理者，在網(wǎng)絡時代的城市治理過程中一定要重視對社交媒體的“網(wǎng)絡執(zhí)政”，只有這樣，才能保障政府決策的科學化和實效化，確保社會管理創(chuàng)新過程中外部環(huán)境和內(nèi)部條件的有機結(jié)合，從而最終實現(xiàn)由傳統(tǒng)的“保穩(wěn)定”進入“創(chuàng)穩(wěn)定”的新思路。

（注：本文系筆者主持的國家社科基金項目《突發(fā)事件網(wǎng)絡輿論傳播模式和演進機制研究》的階段性研究成果）

（作者：中國浦東干部學院城市治理與危機管理研究中心主任）

責任編輯：狄英娜