中國(guó)政府有效管理的基礎(chǔ)

盧春龍

西方學(xué)者對(duì)于中國(guó)的懷疑與否定，是建立在這樣一個(gè)基礎(chǔ)之上——那就是中國(guó)政府缺乏統(tǒng)治正當(dāng)性（Legitimacy）。這種論調(diào)，事實(shí)上構(gòu)成了他們觀察中國(guó)的重要視角，所以每當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一些危機(jī)的時(shí)候，他們就會(huì)預(yù)測(cè)中國(guó)很快走向崩潰。今年任職喬治·華盛頓大學(xué)的著名中國(guó)問題專家沈大偉（David Shambaugh）教授預(yù)測(cè)中國(guó)崩潰也是如此。從表面看，他做出此預(yù)測(cè)的原因是中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過去一年里出現(xiàn)下行、面臨著調(diào)整與轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，而其深層次原因則是沈大偉懷疑中國(guó)政府統(tǒng)治的正當(dāng)性。

正當(dāng)性（Legitimacy）一直是西方政治學(xué)研究的一個(gè)重要理論問題，它強(qiáng)調(diào)的是統(tǒng)治者必須得到人民的認(rèn)可。如果一個(gè)政權(quán)長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)治正當(dāng)性，那么這個(gè)政權(quán)就是非常危險(xiǎn)的。因?yàn)槿嗣襁t早會(huì)起來推翻這個(gè)政權(quán)。所以，如何獲得人民的認(rèn)可、取得統(tǒng)治的正當(dāng)性，就成為現(xiàn)代政權(quán)首當(dāng)其沖的任務(wù)?？梢哉f，正當(dāng)性對(duì)于任何政治體制都是至關(guān)重要的，它能夠促進(jìn)政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)于一國(guó)政權(quán)/政府的維持有著非常重要的意義。

現(xiàn)代西方政治學(xué)者對(duì)于正當(dāng)性的理解，強(qiáng)調(diào)的是法理型正當(dāng)性，尤其是強(qiáng)調(diào)法理型正當(dāng)性中的向下問責(zé)制和民主選舉制度，也可以說西方政治學(xué)者對(duì)于正當(dāng)性的理解是局限在西方社會(huì)的現(xiàn)實(shí)政治運(yùn)轉(zhuǎn)之上。西方式的向下問責(zé)制和民主選舉制度強(qiáng)調(diào)，如果政府官員通過民主選舉產(chǎn)生，那么這些官員就會(huì)對(duì)選區(qū)的民眾進(jìn)行負(fù)責(zé)并且能夠?qū)x區(qū)民眾的利益要求做出直接的回應(yīng)?，F(xiàn)在，西方政治學(xué)者把對(duì)于正當(dāng)性的這一局限理解推廣到全球、推廣到廣大的非西方國(guó)家，并按照這一局限的理解，評(píng)判非議廣大的非西方國(guó)家統(tǒng)治的正當(dāng)性。他們對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)政府正當(dāng)性的判斷，自然也是采用這一標(biāo)準(zhǔn)。

但是，一系列的民意調(diào)查數(shù)據(jù)表明中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的政府得到了中國(guó)民眾的廣泛認(rèn)可與支持。比如，東亞晴雨計(jì)調(diào)查（East Asian Barometer Survey）與世界價(jià)值觀調(diào)查（World Values Survey）都設(shè)計(jì)了關(guān)于政治信任的調(diào)查問題，在過去20多年的調(diào)查之中，這兩項(xiàng)大規(guī)模的跨地區(qū)調(diào)查都得出了非常類似的結(jié)論：

第一，在不同國(guó)家之間，政治信任的水平呈現(xiàn)出很大的差異性。東亞地區(qū)的政治信任度平均要高于世界上其他國(guó)家與地區(qū)。

第二，中國(guó)的政治信任是所有國(guó)家中最高的。中國(guó)民眾對(duì)于軍隊(duì)（人民解放軍）與政黨（中國(guó)共產(chǎn)黨）有著高度的信任與支持，中國(guó)的平均政治信任得分要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東亞地區(qū)的其他國(guó)家。

與此同時(shí)，筆者在我國(guó)社會(huì)進(jìn)行了一系列大樣本抽樣調(diào)查，這些大樣本抽樣調(diào)查都得出了類似的結(jié)論：我國(guó)中央政府擁有民眾的積極評(píng)價(jià)和較高的政治信任度，這一信任度與全世界其他國(guó)家相比都是非常高的。在這里，筆者重點(diǎn)介紹兩項(xiàng)調(diào)查結(jié)果：第一項(xiàng)調(diào)查是筆者2008—2010年在17個(gè)城市（北京、沈陽、天津、成都、武漢、西安、鄭州、南寧、上海、廣州、深圳、青島、蘭州、貴陽、大連、南通、三亞）中進(jìn)行的我國(guó)新社會(huì)階層政治參與調(diào)查。根據(jù)調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)，我們分析發(fā)現(xiàn)，無論是在體制內(nèi)部門工作的中產(chǎn)階層還是在體制外部門工作的中產(chǎn)階層，在對(duì)我國(guó)政體基本原則的認(rèn)可上、在對(duì)我國(guó)政府所推行的基本政策的評(píng)價(jià)上、在對(duì)具體政府機(jī)構(gòu)的信任上，都比其他階層表現(xiàn)出了更為強(qiáng)烈的、更高程度的認(rèn)同。

尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，新中產(chǎn)階層對(duì)于我國(guó)政體的基本原則有著強(qiáng)烈的認(rèn)可與支持，這些原則包括堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，實(shí)行人民代表大會(huì)制度來體現(xiàn)社會(huì)主義民主原則，政府、軍隊(duì)以及司法機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)。按照政治學(xué)者戴維·伊斯頓的分類體系，這一對(duì)于政體基本原則的支持屬于彌漫型（diffuse）支持，這種彌漫型支持是一種高級(jí)的穩(wěn)定情感，實(shí)際上包括了對(duì)政治共同體和政府所奉行的基本價(jià)值規(guī)范的認(rèn)可，更多的是一種情感上的忠誠(chéng)度。

第二項(xiàng)調(diào)查是筆者2013年在全國(guó)9個(gè)省份、348個(gè)農(nóng)村行政村進(jìn)行的農(nóng)村公共文化服務(wù)與政治信任調(diào)查，這一調(diào)查測(cè)量了農(nóng)民對(duì)中央政府、省級(jí)政府、縣級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四級(jí)政府的信任度。問卷設(shè)計(jì)了1—9的測(cè)量量表，“1”代表很不信任，“9”代表非常信任，要求受訪者給出自己對(duì)四級(jí)政府信任度的相對(duì)位置。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)民對(duì)于中央政府的信任度非常之高（平均分為7.77），與東亞晴雨計(jì)調(diào)查、世界價(jià)值觀調(diào)查的調(diào)查結(jié)果相比，7.77這一平均得分在全球范圍之內(nèi)也是最高的。更為重要的是，這一調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)民對(duì)于政府的信任主要來自于傳統(tǒng)政治價(jià)值、公共服務(wù)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效這三大因素。

首先，就經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效而言，中國(guó)政府有著高效的行政能力，能夠有效地組織經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，在過去36年之中維持了高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效極大地提高了農(nóng)民對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府的政治信任。

其次，公共服務(wù)績(jī)效作為政治信任的一個(gè)重要來源，也在農(nóng)民對(duì)于我國(guó)各級(jí)政府的政治信任方面發(fā)揮了顯著的、正面的作用。近些年來，為應(yīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，我國(guó)政府加快了治理模式的轉(zhuǎn)變，逐漸由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的一元治理模式，推行兼顧經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的多元治理模式。政府積極推進(jìn)免費(fèi)義務(wù)教育、合作醫(yī)療、社會(huì)保障體系、公共文化服務(wù)等民生福利和公共服務(wù)工程。這就意味著，我國(guó)政府的正當(dāng)性基礎(chǔ)已經(jīng)出現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)績(jī)效正當(dāng)性向公共服務(wù)正當(dāng)性的轉(zhuǎn)型。

最后，文化性因素，特別是我國(guó)傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)對(duì)于政治權(quán)威的尊重，非常顯著地影響了我國(guó)農(nóng)民對(duì)于各級(jí)政府的信任度。這一發(fā)現(xiàn)實(shí)際上回應(yīng)了派伊在《亞洲的權(quán)力和政治：權(quán)威的文化維度》一書中所提出的一個(gè)經(jīng)典命題，那就是東亞國(guó)家在面臨政治現(xiàn)代化的道路選擇時(shí)，在面臨如何走上現(xiàn)代政治的發(fā)展道路時(shí)，不能夠簡(jiǎn)單照搬西方關(guān)于政治權(quán)威的理念。西方理論家所強(qiáng)調(diào)的政治權(quán)威與個(gè)人之間的對(duì)立和二分，以及強(qiáng)調(diào)政治權(quán)威的“非人格化”特征，都是基于西方的羅馬法傳統(tǒng)和基督教文化而產(chǎn)生。中國(guó)人關(guān)于政治權(quán)威的觀念，則強(qiáng)調(diào)了傳統(tǒng)的家長(zhǎng)式權(quán)威觀念，并對(duì)政治權(quán)威寄托了道德上的依托與終極訴求。所以，在中國(guó)傳統(tǒng)中，人們強(qiáng)調(diào)更多的是對(duì)政治權(quán)威進(jìn)行道德的、非正式的限制，對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行道德的教化與感召。理解了中國(guó)傳統(tǒng)文化中對(duì)政治權(quán)威的看法，我們就能夠理解為什么我國(guó)農(nóng)民對(duì)于中央政府的信任如此之高。

根據(jù)上述調(diào)查數(shù)據(jù)的發(fā)現(xiàn)，我們可以得出結(jié)論，與西方中國(guó)問題專家的預(yù)期相反，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的政府得到了中國(guó)民眾的廣泛認(rèn)可與支持。優(yōu)異的公共服務(wù)績(jī)效與經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效、傳統(tǒng)政治價(jià)值構(gòu)成了我國(guó)政府正當(dāng)性的三大重要支柱。這就說明，西方中國(guó)問題專家對(duì)于正當(dāng)性的理解存在著局限性與狹隘性，因?yàn)樗麄冞^于強(qiáng)調(diào)了西方式的向下問責(zé)制和民主選舉制度，而忽視了正當(dāng)性的其他來源。誠(chéng)如馬克斯·韋伯所說，一個(gè)國(guó)家的政治正當(dāng)性存在著多元的、混合的來源，而且這些來源之間并不存在優(yōu)劣高下、先后順序之分。

（作者：中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師）