治理創(chuàng)新使中國體制更具適應性

鄢一龍

“兩岸猿聲啼不住，輕舟已過萬重山”。中國發(fā)展不斷邁向新征程的同時，各種“中國崩潰論”也不絕于耳。最新的版本就是近期美國的所謂“中國通”沈大偉發(fā)表文章，預測中國體制面臨崩潰，中共的統(tǒng)治進入“最后階段”，一時間在國內外形成一股不小的輿論風潮。

一個國家政治體制生命力的關鍵不在于它所面臨的挑戰(zhàn)，而在于它是否具有應對挑戰(zhàn)的能力。對于哈耶克、諾斯等西方學者來說，只有具備市場經濟、公民社會、多黨競爭等特征的多中心體制才具有適應能力，與國家權力集中相伴隨的是制度的僵化。而中國政治體制缺乏競爭性選舉，無法對公眾訴求作出及時有效回應，所以無法根據情勢的變化加以適應性的調整。

然而，中國過去36年急劇的制度變遷和政策變遷，及其表現出的應對層出不窮挑戰(zhàn)的能力，顯然已經超出了這一刻板認識。因此，一些溫和的西方學者對這一認識進行了有限度的修正。沈大偉本人就曾經將中共描述為調適性（adaptation），但是他仍將中國視為一個自上而下控制的單中心體制，體制適應性來源于中共的主動調整或者被動響應，前者與一黨體制后期的權力收縮相伴隨，后者導致威權體制的脆弱性加劇。因此，沈大偉本次觀點與其說是個大轉向，不如說是他固有立場的回調。

事實上，中國的體制既不是多中心（polycentric），也不是單中心（monocentric），而是介于兩者之間。新中國成立66年的探索和調整，形成了一種自下而上和自上而下結合的新型的治理機制，我們稱之為“N+1”中心治理模式。其中N就是指不同部門、地方政府、企業(yè)、公民等多元主體共同參與國家治理，而其中的1就是指中國共產黨的領導。正是這兩者的有機結合，使得中國的體制表現出比多中心體制和單中心體制更高的適應能力。具體而言，有以下幾個方面：

1. 決策者“從實踐中來”的政策學習。能夠對實際情況作出正確判斷，無疑是體制適應能力的前提。許多西方觀察家都注意到中國的政策表現出很強的務實主義（pragmatism）特征，這一特征的背后是中國注重“從實踐中來”的政策制定哲學。

第一，中國的政策過程非常注重調研。重大政策出臺之前，從國家領導人、起草人員、人大、政協，以及參與的智庫都要開展大量的調研，深入到地方和基層了解情況，掌握第一手信息。

第二，注重將地方的實踐經驗總結后加以推廣。中國的大量政策是通過歸納和提升地方經驗形成的中央決策，并加以全國推廣。

第三，注重地方政策試點。大量變革都是從地方進行試點，反復試錯，成功之后再推行到全國。德國學者韓博天（Sebastian Heilmann）將這一模式稱為中國“中央主導的政策試驗”。

第四，注重總結前一輪政策的實施經驗。中國存在大量反復進行的政策循環(huán)。例如，五年一次的國家五年規(guī)劃制定，每年一次的政府工作報告等，這些政策制定前期都要對前一輪政策的實施情況進行評估和回顧，分析問題，總結經驗。

2. 逆向的公眾參與。中國政府在不同的政策層面和政策領域都表現出對于公眾訴求的很高的回應性。從多元主義視角來看，中國確實表現出較低的公眾主動參與，但是在政策制定過程中，決策者主動地深入廣大人民群眾，了解他們的疾苦與需求，王紹光稱之為公眾的逆向參與。與主動參與相比，逆向參與有助于吸納參與能力較弱群體的觀點，從而獲得更完整的代表性。逆向參與研究發(fā)現大體有以下幾個途徑：

第一，決策者調查會。指決策者和不同階層、代表不同利益群體的公眾直接接觸和溝通，以了解公眾意見。

第二，動員式意見征集。指通過政治動員系統(tǒng)來鼓勵和征集公眾對于公共政策的意見。

第三，正式渠道的公眾征集。指通過公開的渠道鼓勵公眾建言獻策。例如，國家“十二五”規(guī)劃制定通過網絡等廣泛征求公眾意見，共征集到64709條公眾的建議。

第四，非正式渠道的公眾表達。隨著網絡等公眾政策討論空間的興起，公眾意見通過公開渠道大量地影響政策議程的設置，以及決策的出臺。

3. 協商討論、集體議決的糾錯機制。糾錯能力是體制適應性的重要方面。中國的決策過程中的糾錯不是通過相互否決實現的，而是通過相互協商、集體議決實現的。我們可以看到，中國的重大政策制定，需要反復征求各方的意見，反復討論，集體決策之后才能出臺。中國的重要政策制定并非“拍腦袋”，而是不同意見“交換，比較，反復”（陳云語）的過程，是無數個外腦和內腦反復糾錯的過程。例如，對于國家“十二五”防災減災規(guī)劃中關于災后救助的一個指標值確定，就經過了長達一年多的反復討論推敲，比較正反兩個方面的意見，從原先的比較激進的指標值，到最后確定為一個比較穩(wěn)妥的指標值。

4. 政治集權與行政放權相結合，維持宏觀協調一致的同時，保證了地方政策的多元性和靈活性。中國作為中國共產黨領導的單一制大國，中央政府具有不容置疑的政治權威，同時中國又是高度行政分權的國家。2012年，地方財政支出比重達到了85%。中國的治理權是高度下放的，中央政府通過目標、標準和政策進行宏觀引導，將具體任務“層層發(fā)包”給下一級政府，由地方政府根據實際情況靈活執(zhí)行。這使得國家在保持其強大國家能力的同時，又保持多元的靈活性，也就是顧炎武所說的“寓封建之意于郡縣之中，而天下治矣”。

5. 黨的動員能力和社會自組織有機結合。改革開放以后，隨著單位體制的逐步退出，中國出現了獨特的社會組織，在社會組織日益活躍的同時，中國共產黨保留了其在社會治理中的廣泛存在，自下而上的自組織與自上而下的動員治理相結合，使得中國的公眾社會表現出更為高效的行動能力。最為典型的是北京奧運會、汶川地震救災中NGO組織發(fā)揮了重要的作用，同時，也避免了西方公民社會興起帶來的碎片化、分利化問題。

6. 黨長期執(zhí)政形成的自覺調適機制。中國共產黨不是一個對于外部壓力被動響應的政黨，而是一個主動的戰(zhàn)略行動者。我們可以看到黨不斷地為人民和國家設置戰(zhàn)略愿景，并不斷將這種愿景轉變?yōu)楝F實。同樣，黨完全可以根據民眾的訴求以及實際情勢的需要，進行自我調適，并理性地確定優(yōu)先次序采取行動。當前，我們黨推進的空前反腐敗舉措，恰恰是領導層看到了民心所向，進行的一場“自我革命”。而沈大偉所沒能看到的是，反腐敗并不是一場運動。當前的治標之策，是為下一步從制度建設上根本遏制腐敗奠定基礎。

7. 黨的領導保證了政府的自主性，從而能夠突破利益格局的固化。沈大偉認為中共十八屆三中全會提出的經濟改革，由于要觸及大量的既得利益，不可能成功。他所沒有看到的，恰恰由于有中國共產黨這一堅強領導核心的有力推動，中國才能夠打破利益集團的阻撓，從而避免了奧爾森所說的現代西方社會分利集團俘獲的問題，持續(xù)推進符合人民長遠利益和整體利益的改革。我們對黨的十六屆三中全會的改革進行過評估，發(fā)現到2012年，十年前提出的89.7 %的改革任務都基本完成。我們同樣可以預期，黨的十八屆三中全會提出的三百多項規(guī)模宏大的改革，拿出任何一項在西方國家都只會是空頭支票，中國卻可以做到擲地有聲、抓鐵有痕。

在國家治理的不同層面，正是由于多元主體的充分參與，又保留中國共產黨領導貫穿其間，從而造成一種放而不亂、活而有序的體制，使得中國能夠將分散主體的自發(fā)適應性和戰(zhàn)略行動者的自覺適應性有機結合起來，就是毛澤東同志當年說的“又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統(tǒng)一意志、又有個人心情舒暢、生動活潑，那樣一種政治局面。”

沈大偉談的中國體制所面臨的五個危機，只是中國空前速度的轉型和發(fā)展中必然遇到的階段性挑戰(zhàn)而已，不但完全可以在體制的框架內加以消化，同時有一些恰恰是中共自我調整能力的表現（例如他說的反腐敗、經濟改革、意識形態(tài)重建）。中國古人云：“爾曹身與名俱滅，不廢江河萬古流”，在可見的將來，崩潰的恐怕不是中國的體制，而是又一個國際“預言家”的學術信譽。

（作者單位：清華大學公共管理學院）