淺論我國(guó)民族法制的發(fā)展與完善

余燕聰

摘 要：民族區(qū)域自治制度，是發(fā)展社會(huì)主義民主、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容，是中國(guó)共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要保證。隨著民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，我國(guó)民族法制建設(shè)取得了重大成就。與此同時(shí)，民族區(qū)域自治制度建設(shè)的深入必將遇到一些前所未有的新情況和新問題，這就要求我國(guó)的民族法制建設(shè)要隨之深入發(fā)展。

關(guān)鍵詞：民族法制；完善；發(fā)展

法制是法律制度的簡(jiǎn)稱，屬于制度的范疇，是一種實(shí)際存在的東西；而法制建設(shè)是指國(guó)家和地方通過立法、司法、執(zhí)法、守法等各個(gè)方面的工作，使社會(huì)主義民主制度化、法律化的過程。60年來(lái)的民族法制建設(shè)，始終堅(jiān)持將黨和國(guó)家關(guān)于民族問題的各項(xiàng)方針，將民族事務(wù)管理的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)制定成法律規(guī)范，這不僅使各項(xiàng)民族政策的貫徹落實(shí)和民族事務(wù)管理走上了法制化軌道，為推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)發(fā)展提供了法律保障，而且極大地豐富和完善了我國(guó)的社會(huì)主義法制體系。

1 我國(guó)民族法制建設(shè)歷程

《民族區(qū)域自治法》是我國(guó)民族法制的基礎(chǔ)性法律。中國(guó)共產(chǎn)黨自1921年成立后，就一直致力于探索解決中國(guó)民族問題、建立平等民族關(guān)系的正確道路，制定和執(zhí)行了正確而先進(jìn)的民族政策，新民主主義革命在黨團(tuán)結(jié)和領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)各族人民的努力下取得了的勝利。新中國(guó)成立前夕，中國(guó)共產(chǎn)黨根據(jù)我國(guó)民族的現(xiàn)實(shí)問題與實(shí)際，總結(jié)了以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，決定采取民族區(qū)域自治的基本政策。

（一）前期思想理論基礎(chǔ)：五四憲法草案

新中國(guó)的成立作為中華民族歷史的里程碑，為社會(huì)主義民族法制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的政治前提和政權(quán)基礎(chǔ)，以毛澤東為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視民族法制建設(shè)。毛澤東強(qiáng)調(diào)指出：“國(guó)家的統(tǒng)一，人民的團(tuán)結(jié)，國(guó)內(nèi)各民族的團(tuán)結(jié)，這是我們的事業(yè)必定要?jiǎng)倮幕颈ＷC”。他堅(jiān)持“承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)各少數(shù)民族有平等自治的權(quán)利”，并高度評(píng)價(jià)五四憲法草案規(guī)定民族地區(qū)“可以按照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例”是“原則性和靈活性的結(jié)合”。這些重要的法律思想和理論，為新中國(guó)的社會(huì)主義民族法制建設(shè)提供了重要的指導(dǎo)。

（二）開始邁步：《共同綱領(lǐng)》專章

1949年9月，具有臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地方，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大小，分別建立各種民族自治機(jī)關(guān)?！庇梅尚问桨盐尹h的民族政策加以固定，這可以被視為是新中國(guó)民族法制開始邁步的標(biāo)志。實(shí)行民族區(qū)域自治，充分體現(xiàn)了民族不分大小一律平等的原則，體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族、本地方事務(wù)權(quán)利的精神，體現(xiàn)了國(guó)家堅(jiān)持實(shí)行各民族平等、團(tuán)結(jié)和共同繁榮的原則。

（三）駛?cè)敕ㄖ栖壍溃骸吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》

根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中央人民政府于1952年8月批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》。這是新中國(guó)頒行的第一部關(guān)于民族區(qū)域自治的專門法律。因此，黨和國(guó)家在民族立法方面做出兩大補(bǔ)充，第一是在1954年出臺(tái)的我國(guó)第一部憲法中，根據(jù)新中國(guó)成立以來(lái)廢除民族壓迫制度，建立各民族平等、友愛、團(tuán)結(jié)、互助關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)民族區(qū)域自治作了比共同綱領(lǐng)更進(jìn)一步的規(guī)定。另一方面，為了適應(yīng)1954年憲法中關(guān)于民族問題的一些新規(guī)定，決定適當(dāng)修改《實(shí)施綱要》的一些內(nèi)容。修訂實(shí)施綱要的內(nèi)容成為我國(guó)起草“民族區(qū)域自治法”工作的開始或稱之為前身。

（四）文革十年：民族區(qū)域自治法制建設(shè)曲折前行

從1955年起，全國(guó)人大民族委員會(huì)即根據(jù)憲法開始著手修改《實(shí)施綱要》的具體工作。然而自1957年6月至“文革”開始，由于“左”的指導(dǎo)思想的影響，之前形成的民族立法的良好勢(shì)頭逐漸逆轉(zhuǎn)，一些重要的民族立法工作被迫停頓。但即使是在這樣的形勢(shì)之下，我黨仍舊制定了一些重要的民族性法律。此外還批準(zhǔn)了48個(gè)民族自治地方組織條例。民族立法工作曲折中仍有前進(jìn)?！拔母铩笔昶陂g，民族法制遭到踐踏，民族工作被取消，民族立法工作處于停頓。

（五）確立與完善：《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》正式頒布實(shí)施

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)重新走上健康發(fā)展道路，在民族問題自身重要性的客觀要求下，在黨和國(guó)家的高度重視下，我國(guó)民族法制也進(jìn)入了嶄新的發(fā)展階段。以鄧小平為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體，總結(jié)了10年“文革”破壞社會(huì)主義民主與法制的慘痛教訓(xùn)，在民族問題上進(jìn)行了一系列的撥亂反正，為民族法制建設(shè)提供了思想上、理論上和組織上的保證。

1983年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，成立了以全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)烏蘭夫同志為首的民族區(qū)域自治法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，1984年5月，全國(guó)人大審議通過了《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。全法共7章67條，全面總結(jié)了我國(guó)實(shí)施民族區(qū)域自治制度30余年的歷史經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》。這部法律的頒布，是我國(guó)民族法制建設(shè)的重要成就，標(biāo)志著我國(guó)的民族法制建設(shè)走上了新的發(fā)展階段。

2 我國(guó)民族法制建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的民族區(qū)域自治法制建設(shè)取得了很大成就，相對(duì)來(lái)說(shuō)已初步建立了具有中國(guó)特色社會(huì)主義民族法規(guī)體系，但從總體上看，這一體系還很不完善，相對(duì)于民族關(guān)系的發(fā)展，相對(duì)于民族工作的實(shí)際需要而言，還有很多薄弱環(huán)節(jié)，概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：

（一）民族法制建設(shè)體系不健全

民族法規(guī)體系尚未健全，一些急需的、重要的法律法規(guī)尚待制定，民族立法的步伐相對(duì)緩慢，對(duì)已有的法規(guī)修改或修訂工作也很滯后。這些多年處于籌劃和醞釀狀態(tài)的法律何時(shí)出臺(tái)，將決定我國(guó)民族法制建設(shè)的前進(jìn)步伐。

（二）民族立法質(zhì)量不高

立法質(zhì)量不高，許多民族法規(guī)，如自治條例和單行條例的內(nèi)容缺乏特點(diǎn)。以及由此產(chǎn)生的民族立法的理論研究不足、民族特點(diǎn)研究不足等問題。

（三）民族法制建設(shè)監(jiān)督機(jī)制不完善

在法制建設(shè)中，法律監(jiān)督是一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。從執(zhí)法的角度講，民族法并沒有一個(gè)特定的執(zhí)法機(jī)關(guān)，而是由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)自己的職責(zé)所涉及的范圍分別負(fù)責(zé)執(zhí)行。這就難以使權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督三者產(chǎn)生綜合作用，造成監(jiān)督力度不強(qiáng)、威懾力不高的情況。

3 我國(guó)民族法制建設(shè)應(yīng)遵循的兩點(diǎn)原則

（一）把堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一作為首要原則

國(guó)家法制統(tǒng)一是國(guó)家統(tǒng)一的重要標(biāo)志。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法制建設(shè)的重要內(nèi)容，民族法制建設(shè)必須堅(jiān)持憲法原則，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，維護(hù)國(guó)家整體利益。任何民族立法都不得與憲法和國(guó)家制定的其他法律相抵觸，必須保證憲法和法律在民族地區(qū)的遵守和執(zhí)行。只有這樣，才能確保民族法制建設(shè)正確的發(fā)展方向。

（二）把維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)作為最終目的

各族人民的最高利益是維護(hù)祖國(guó)的完整和統(tǒng)一，而民族團(tuán)結(jié)是祖國(guó)統(tǒng)一的重要保證。當(dāng)前，受國(guó)際大環(huán)境影響，維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的任務(wù)更加艱巨。拉薩“3·14”事件、新疆“7·5”事件和昆明“3.1”事件再次告誡我們，必須進(jìn)一步加快建立健全民族法制體系建設(shè)步伐，依法打擊一切形式的民族分裂活動(dòng)，為全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興提供重要保障。立法工作者當(dāng)以此為準(zhǔn)則和鞭策，時(shí)時(shí)不忘民族立法之任重而道遠(yuǎn)。

4 推進(jìn)我國(guó)民族法制建設(shè)的幾個(gè)突破口

從立法工作實(shí)踐來(lái)看，建設(shè)和完善民族法制有以下幾個(gè)突破口：

（一）加強(qiáng)立法和修改完善相結(jié)合

一方面，快立法進(jìn)程，中央立法和地方立法并舉，“成熟一個(gè)制定一個(gè)”，先地方試點(diǎn)再推行全國(guó)；另一方面，對(duì)已不能很好適用于新時(shí)期的已有法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)修改和補(bǔ)充，當(dāng)前最迫切的是對(duì)民族區(qū)域自治法的修改和完善。

（二）把政策上升為法律是有效手段

民族政策和民族法律法規(guī)，都是解決民族問題的規(guī)范性文件，民族政策和民族法律法規(guī)兩者相互補(bǔ)充，相得益彰，是我國(guó)民族法制建設(shè)的一大特色。新時(shí)期的民族法制建設(shè)，要妥善處理好政策與法制的關(guān)系，善于把黨關(guān)于民族工作的方針政策納入法制化的軌道。這是將民族政策上升為國(guó)家意志，以形成持久效力的堅(jiān)實(shí)保證。

（三）要重視和發(fā)展民族法學(xué)的研究

民族法學(xué)是對(duì)我國(guó)民族法制建設(shè)和實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。完善的、相對(duì)成熟的科學(xué)的民族法學(xué)對(duì)我國(guó)的民族立法、守法和司法以及民族法教育與普及有著不可忽視的指導(dǎo)和促進(jìn)作用。當(dāng)前重點(diǎn)就是要完善民族法學(xué)基礎(chǔ)理論、研究方法的更新和擴(kuò)展以及深入研究現(xiàn)實(shí)的民族關(guān)系中的法律問題等。

總之，我國(guó)民族法制建設(shè)仍然有著許多薄弱環(huán)節(jié)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。我們應(yīng)該堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，準(zhǔn)確分析當(dāng)前的民族形勢(shì)和立法形勢(shì)，將二者結(jié)合起來(lái)，有計(jì)劃、有步驟地加速民族立法進(jìn)度，才能使我國(guó)的民族法制得以實(shí)現(xiàn)真正的完善和健全。

參考文獻(xiàn)

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