以新常態(tài)思維推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

鞠秋云

（中共遼寧省直屬機關(guān)工委黨校，沈陽 110032）

習(xí)總書記在2014年的中央經(jīng)濟工作會議上宣布，中國經(jīng)濟已經(jīng)進入新常態(tài)。新常態(tài)下，“三期疊加”矛盾依然突出，中國經(jīng)濟下行壓力逐漸增大，尋求新的經(jīng)濟增長已成為當務(wù)之急。有數(shù)據(jù)表明：我國1978－2012年城鎮(zhèn)化率百分點與人均GDP對數(shù)的相關(guān)系數(shù)高達0.99，意味著城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。當前，以新常態(tài)思維大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎。

1 新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢分析

習(xí)總書記曾指出：認識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的大邏輯。在這個大邏輯之下，中國經(jīng)濟出現(xiàn)新的趨勢性變化，與之相適應(yīng)，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)出以下特征。

1.1 “以人為本”是新常態(tài)

我國城鎮(zhèn)化率由30%提高到50%僅用15年時間，英國用了50年、美國用了40年、日本用了35年。我國城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時，也帶來了諸如三無農(nóng)民、空城鬼城、大城市病、城鄉(xiāng)一體化局面尚未形成等問題和挑戰(zhàn)。習(xí)總書記在遼寧調(diào)研期間曾指出：今后要在提高城鎮(zhèn)化內(nèi)涵和質(zhì)量上下功夫。在黨的十八大報告里可以看到：“到2020年城鎮(zhèn)化質(zhì)量要明顯提高”；在2013年年底的城鎮(zhèn)化工作會議上我們看到：要推進“有質(zhì)量的城鎮(zhèn)化”；在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》（后面簡稱規(guī)劃）里我們看到：城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，會使更多農(nóng)民通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)。那句“讓居住望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”則準確彰顯了新型城鎮(zhèn)化的核心——以人為本。以人為本，就是要著力推進人口城鎮(zhèn)化，中央提出，到2020年要解決好現(xiàn)有的“3個1億人”的問題?！按龠M約1億農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)”能夠有效解決進城農(nóng)民一直“懸在半空”的問題，促使他們積極融入城鎮(zhèn)生活之中；“改造約1億人居住的棚戶區(qū)和城中村”目的是讓進城農(nóng)民出棚上樓，改善他們的居住條件；“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化”可以逐步減少中西部人口大規(guī)?！昂蝤B式”的遷徙，促進中西部地區(qū)城鎮(zhèn)的健康發(fā)育。新型城鎮(zhèn)化核心在寫好“人”字，以人為核心，解決好人的問題是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的根本之所在。

1.2 增速放緩是新常態(tài)

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程的加快，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低發(fā)展快的過程。1978年，我國城鎮(zhèn)化率為17.92%，2014年達到54.77%，36年間，城鎮(zhèn)化率年均提高 1.02個百分點。但近年來，城鎮(zhèn)化率增速逐年放緩（見表1）。這是城鎮(zhèn)化由追求速度向關(guān)注質(zhì)量轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果。周一星等國內(nèi)專家修正并改進了Northam的“S”型曲線，將城鎮(zhèn)化發(fā)展劃分為四個階段，其中城鎮(zhèn)化率在50%～80.96%之間被稱為減速階段。據(jù)預(yù)測，2020年我國城鎮(zhèn)化率會達到60%左右，2033年會達到70%左右，2040年會達到75%左右?？梢?，在未來很長一段時間內(nèi)，城鎮(zhèn)化增速放緩是常態(tài)。

表1 2010－2015年城鎮(zhèn)化增速統(tǒng)計

1.3 產(chǎn)城融合是新常態(tài)

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部一份報告顯示：城鎮(zhèn)化率提高1個百分點，服務(wù)業(yè)的比重將提高0.2個百分點、服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重將提高0.8個百分點、GDP增長速度將提高0.7個百分點左右①侯永志等人：中國城鎮(zhèn)化過程中若干典型問題研究。。作為載體和平臺，城鎮(zhèn)化水平的提高，使得城鄉(xiāng)巨大的市場需求得以釋放，引領(lǐng)四化同步發(fā)展，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展要以產(chǎn)業(yè)為支撐，如果沒有產(chǎn)業(yè)為支撐，城市建得再大再漂亮，也只能是“空城”、“鬼城”。興城先要興業(yè)，產(chǎn)城融合是推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的內(nèi)在動力。今后，將有越來越多的城鎮(zhèn)根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢和資源環(huán)境優(yōu)勢，進行功能定位，發(fā)展具有自身特點的產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)有了產(chǎn)業(yè)作為支撐，就會吸引更多的人來就業(yè)，有了業(yè)才會樂業(yè)，而后才會安居。

1.4 布局不斷優(yōu)化是新常態(tài)

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍存在結(jié)構(gòu)和區(qū)域上不平衡的現(xiàn)象，這包括大中小城市發(fā)展的不協(xié)調(diào)、東中西部發(fā)展的不平衡?！兑?guī)劃》提出，在中西部資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，要培育發(fā)展若干新的城市群，如成渝、中原、長江中游、哈長城市群等城市群，引領(lǐng)國土空間的均衡發(fā)展，培育區(qū)域新的增長極。就是要以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！兑?guī)劃》提出，要通過加強綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)的連接，加強產(chǎn)業(yè)和公共資源布局的引導(dǎo)，適當疏散轉(zhuǎn)移特大城市的經(jīng)濟功能和其他功能，增強城市群內(nèi)中小城市和小城鎮(zhèn)集聚經(jīng)濟、人口的能力。在發(fā)揮中心城市輻射帶動作用的同時，要加快中小城市的發(fā)展，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。今后，城鎮(zhèn)布局不斷進行優(yōu)化是新常態(tài)，更加充分地發(fā)揮核心城市的帶動和輻射作用，促進小城鎮(zhèn)快速發(fā)展。

1.5 生態(tài)文明導(dǎo)向是新常態(tài)

建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略突出了生態(tài)文明建設(shè)的重要性，充分考慮了生態(tài)的承載能力。未來20年內(nèi)，我國整體上仍處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的加速期，建設(shè)生態(tài)文明是推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵所在。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程中，我們要融入生態(tài)文明理念，以綠色化為指導(dǎo)，進一步應(yīng)對環(huán)境污染、氣候變化、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式等現(xiàn)實問題，自覺走出一條色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路徑。

2 以新常態(tài)思維推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)把握好“四個關(guān)鍵”

當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期。新常態(tài)下，我們要深刻認識城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義，要牢牢把握城鎮(zhèn)化蘊含的巨大機遇，要準確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點，以新常態(tài)思維大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。在新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進過程中應(yīng)把握好四個關(guān)鍵：

2.1 樹立正確的政績觀是關(guān)鍵

一分部署，九分落實。新型城鎮(zhèn)化的推進，關(guān)鍵在各級領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵在各級領(lǐng)導(dǎo)干部能否樹立正確的政績觀。新型城鎮(zhèn)化是個方向，城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟的拉動作用是明顯的，一部分領(lǐng)導(dǎo)干部政績功利心太重，追求短期效益，存在著諸如忽視城市發(fā)展與環(huán)境容量和資源承載力不匹配、城市管理制度不以人為本的實際情況，快速推進城鎮(zhèn)化，依靠城鎮(zhèn)化率的快速提升拉動經(jīng)濟快速增長，最終達到提升個人光鮮業(yè)績的目的。習(xí)總書記在全國組織會議上指出：要改進考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要考核內(nèi)容，再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了。中組部在《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》中也明確規(guī)定：選人用人不能簡單以GDP增長率論英雄。所以各級領(lǐng)導(dǎo)干部要按照中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的“不要急于求成、拔苗助長”的要求，帶頭樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，要從本地實際出發(fā)，要尊重經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律，明確指導(dǎo)思想，以更高的標準、更科學(xué)的規(guī)劃、更人性化的制度設(shè)計推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

2.2 有效解決“半城鎮(zhèn)化”問題是關(guān)鍵

半城鎮(zhèn)化問題是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)物，半城鎮(zhèn)化人口的主體是農(nóng)民工，這是一個特殊的群體，是指按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口扣除按戶籍統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口后的差額。截至2014年底，我國按常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口約為7.49億，按戶籍統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口約為5.07億，半城鎮(zhèn)化人口約為2.42億。半城鎮(zhèn)化人口由于沒有城市戶口，不能和其他市民一樣享受基本的公共服務(wù)，所以很難融入到城市生活中，成為城市邊緣人，甚至出現(xiàn)新的城市二元結(jié)構(gòu)。半城鎮(zhèn)化問題是諸多社會問題產(chǎn)生的根源，未來每年大約有1400萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要進城，半城鎮(zhèn)化這個問題若不能很好地解決，將會影響到社會的和諧和穩(wěn)定。而解決半城鎮(zhèn)化問題的最為有效的途徑就是讓農(nóng)民工能和市民一樣擁有享受基本公共服務(wù)的權(quán)力。一是解決進城農(nóng)民的戶籍問題，讓農(nóng)民工真正實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變；二是居住證制度的落實，讓居住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，即使不落戶城鎮(zhèn)，只要符合條件也能享受基本的公共服務(wù)。

2.3 集約節(jié)約用地是關(guān)鍵

我國的基本國情是人多地少，人均耕地占有量在世界排名靠后，而城鎮(zhèn)化的快速推進，必然要占用大量耕地。有數(shù)字統(tǒng)計，1996-2012年間，全國建設(shè)用地年均增加724萬畝（1畝=666.7平方米），其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝。2000年-2011年間，我國用地增長彈性系數(shù)為1.5，遠遠大于國際社會公認的1.12的合理閾值。隨著城鎮(zhèn)化率的提高，越來越多的人集聚在城市，城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模需要相應(yīng)擴張，人地關(guān)系日趨緊張。那么在推進城鎮(zhèn)化的過程中，就要節(jié)約土地，不能搞“攤大餅”式的發(fā)展。那種大拆大建、人為造城的思路是錯誤的，那種把農(nóng)民趕到樓上，但是農(nóng)民下了樓還得去種地的做法是典型的急于求成、拔苗助長。在18億畝耕地紅線不能觸碰的情況下，城鎮(zhèn)化建設(shè)用地從哪里來？集約節(jié)約用地是關(guān)鍵，要統(tǒng)籌兼顧，在總量控制的前提下，盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升用地效率。

2.4 關(guān)注區(qū)域間的均衡發(fā)展是關(guān)鍵

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2013年我國城鎮(zhèn)化率為53.73%，上海以 88.02%的高比例高居榜首，北京以 86.30%排在第二，天津以78.28%位列第三，西藏以22.75%墊底。高于全國平均水平的13個?。ㄊ校┲饕性跂|部；剩余18個?。▍^(qū)）則低于全國平均水平，而這些省（區(qū)）主要集中在中西部地區(qū)。城鎮(zhèn)化東中西部發(fā)展的不平衡，也體現(xiàn)出各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡。在東部地區(qū)，獲取資金、人口、技術(shù)、財富、工業(yè)、商業(yè)、就業(yè)的機會更多些；在中西部地區(qū)，仍存在著因發(fā)展相對滯后、產(chǎn)業(yè)缺乏支撐、就業(yè)機會減少、集聚產(chǎn)業(yè)、資金、財富、商貿(mào)和人口的功能相對較弱的現(xiàn)狀?！皟?yōu)化提升東部地區(qū)城市群、培育發(fā)展中西部地區(qū)城市群、建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制、促進各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展”的頂層設(shè)計，是我國新型城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向。縮小中東西部之間的差距，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的又一關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

3 結(jié)語

城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史進程，如果順勢而為、妥善引導(dǎo)，就會成為帶動經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)動力，順利跨越“中等收入陷阱”；否則就會帶來諸多矛盾和問題，患上“城市病”，影響現(xiàn)代化進程。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是推動我國經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展的強大引擎，“是關(guān)系現(xiàn)代化全局的大戰(zhàn)略，是最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，事關(guān)幾億人生活的改善②選自:2014年9月16日李克強在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作座談會上的講話。。”我們要用改革的方法，創(chuàng)新的精神，新常態(tài)的思維大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以期為全面建成小康社會，為兩個百年目標的實現(xiàn)、為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供強有力的支撐。

［1］樊繼達.新型城鎮(zhèn)化：癥結(jié)診斷與提升方向——基于234名廳局級公務(wù)員的調(diào)查［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2013（10）.

［2］沈超.新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的科學(xué)內(nèi)涵及推進途徑——基于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的視角［J］.南方論刊，2014（4）.

［3］中共中央，國務(wù)院.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020 年）［Z］.2014.

［4］陳彥光，周一星.城市化Logistic過程的階段劃分及其空間解釋——對 Northam 曲線的修正與發(fā)展［J］.經(jīng)濟地理，2005（6）.