我國違憲審查制度改善之初論

摘要：違憲審查制度一般被認(rèn)為是西方憲政實(shí)踐的產(chǎn)物，其在我國的本土化過程中備受關(guān)注又飽受爭(zhēng)議。本文試圖在理順核心概念和把握基本制度的基礎(chǔ)上從理論和實(shí)踐兩個(gè)層次分析我國現(xiàn)行違憲審查制度存在的一些問題，并據(jù)此提出改善的意見與建議，以供探討求教。

關(guān)鍵詞：違憲審查；制度要素；理論建構(gòu)；制度施行

中圖分類號(hào)：D921文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）17-0184-02

作者簡(jiǎn)介：崔莉莉（1991-），女，山東濟(jì)南人，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)2010級(jí)碩士研究生。

從不斷見諸報(bào)端的公民審查建議，到齊玉苓案引起的憲法司法化熱談；從早過千篇的研究論述，到新聞媒體的爭(zhēng)論分辨，“違憲審查”無疑是我國憲法學(xué)的一個(gè)熱點(diǎn)，而隨著時(shí)間的推移和我國法治化進(jìn)程的推進(jìn)，對(duì)違憲審查的關(guān)注探討，更具時(shí)代意義和社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向功能。

一、我國違憲審查制度概述

（一）概念界定

作為衍生于西方憲政實(shí)踐中的“舶來品”，違憲審查制度在我國的本土化過程中存在不少爭(zhēng)議，其中“違憲審查制度”這一概念本身即有幾種不同解讀。

綜合分析，學(xué)者們雖然對(duì)該制度的涵蓋內(nèi)容存在細(xì)微認(rèn)同差異，但是都在要素構(gòu)建上選取了如下部分：違憲審查制度的權(quán)力行使主體、審查對(duì)象、審查程序、審查后果（也有人稱之為處理方式）。據(jù)此，本文的探討也會(huì)圍繞這些核心概念展開。

本文認(rèn)為，違憲審查制度是指由特定的或者特別設(shè)立的國家機(jī)關(guān)對(duì)相應(yīng)國家機(jī)關(guān)頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度以及任何機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人的行為進(jìn)行審查，并做出是否違反該國憲法的決定，以及對(duì)違憲行為做出明確處理的制度。帶入我國的實(shí)踐語境，違憲審查制度是指以全國人大及全國人大常委會(huì)為審查主體，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)和決議、自治條例、單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、司法解釋等為審查對(duì)象，經(jīng)由國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審查要求，或者前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提起審查建議，在審查主體主導(dǎo)下進(jìn)行憲法層面的審查判斷，將違憲法律性文件予以撤銷的憲法踐行保障制度。

（二）運(yùn)行程式梳理

根據(jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，針對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為它們同憲法或法律相抵觸時(shí)，可向全國人大常委會(huì)書面提出審查要求，分送專門委員會(huì)審查、提出意見。

而關(guān)于審查方式和程序的規(guī)定是，當(dāng)全國人大專門委員會(huì)在審查中認(rèn)為審查對(duì)象存在違憲行為時(shí)，可向違憲對(duì)象的制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見；也可由法律委員會(huì)與有關(guān)專門委員會(huì)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求其到會(huì)說明情況，再向其提出書面審查意見。該制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋。當(dāng)全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)認(rèn)定違憲而制定機(jī)關(guān)不予修改時(shí)，可向委員長會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。

二、我國違憲審查制度存在的問題

（一）理論層面：制度建構(gòu)的問題

1.審查主體

（1）人民代表大會(huì)主導(dǎo)下的雙主體審查模式。全國人大及其常委會(huì)，是我國違憲審查制度的兩個(gè)審查主體，基于二者的地位和權(quán)限，出現(xiàn)了“立法權(quán)、憲法解釋權(quán)、憲法監(jiān)督權(quán)三權(quán)歸于一身”的奇特現(xiàn)象，使得行權(quán)者用來混淆，于旁觀者看來混亂。

從權(quán)力行使的及時(shí)、有效性角度考慮，雙主體并不等同于行權(quán)效率的明顯提高——全國人大的法定職權(quán)有十五項(xiàng)，而全國人大常委會(huì)則多達(dá)二十一項(xiàng)，在行政實(shí)務(wù)當(dāng)中，違憲審查并不處于核心地位，雙主體如何平衡各項(xiàng)事務(wù)同時(shí)充分行使違憲審查權(quán)，筆者認(rèn)為難度不小。

從司法專業(yè)性角度考慮，雙主體并不等同于行權(quán)質(zhì)量的顯著提升，雙主體的人員構(gòu)成難以保證憲法學(xué)乃至法學(xué)背景，違憲審查涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)，政務(wù)纏身的權(quán)力人極易心無余更力不足。

（2）實(shí)質(zhì)上的自審查。實(shí)踐中，法律并不在我國違憲審查的對(duì)象范圍內(nèi)，學(xué)界對(duì)此爭(zhēng)論不一，大部分學(xué)者支持將法律納入違憲審查范圍。但一旦納入，我們就會(huì)面臨另外一個(gè)問題：全國人大及其常委會(huì)是否應(yīng)該且能夠?qū)彶樽陨碇贫ǖ姆赏瑫r(shí)做出客觀、中立的判斷。“任何人不能成為其自身的判官”，筆者對(duì)這種實(shí)質(zhì)上自審查的正當(dāng)性及有效性心中存疑。

2.審查權(quán)力分配權(quán)度傾斜

參照本文第二部分運(yùn)行程式梳理的內(nèi)容，我國違憲審查制度在審查權(quán)的權(quán)力分配上存在明顯傾斜，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的“要求”和其以外的其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的“建議”在法律的天平上存在嚴(yán)重的力度失衡。

反觀司法實(shí)踐，諸多相關(guān)憲法案例的當(dāng)事人主體或提請(qǐng)人多為普通公民，而作為相對(duì)強(qiáng)者的前述幾個(gè)主體在涉憲領(lǐng)域鮮有作為。權(quán)力分配與實(shí)際迫切需求程度出現(xiàn)的“供需失衡”——違憲審查啟動(dòng)門檻太高，致使公民提請(qǐng)違憲審查“難于上青天”；而享有相對(duì)主動(dòng)權(quán)的主體又被動(dòng)消極行權(quán)甚至不作為。

（二）實(shí)踐層面：制度施行的問題

1.虛置少行

針對(duì)改善違憲審查的探討，不少學(xué)者提出了更尖銳的質(zhì)疑——我國究竟是否存在違憲審查制度？通過這個(gè)問題，可以側(cè)面折射出違憲審查制度在我國處于深度弱勢(shì)的窘境。我們注意到，違憲審查程序依托于全國人大會(huì)議，依賴于全國人大及其常委會(huì)，又鑒于其從未主動(dòng)啟動(dòng)審查程序，難免有附帶性、裝飾性嫌疑，違憲審查制度更多靜態(tài)、沉默的存在著。

與此同時(shí)，翻看近年相關(guān)憲法熱點(diǎn)案例，無論是“孫志剛案”最終使得國務(wù)院自行廢止《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，還是“齊玉苓案”引發(fā)的“憲法司法化”大討論，作為審查主體的全國人大及其常委會(huì)本身始終“無動(dòng)于衷”，這些熱烈更多的是“局外人”的狂歡。筆者不禁懷疑一種近乎虛設(shè)的制度其功能效益在何方？

2.現(xiàn)實(shí)掣肘

在討論我國的違憲審查制度時(shí)，“馬歇爾訴麥迪遜議案”作為世界憲政史上濃墨重彩的一筆，是我們繞不開的話題，同時(shí)美國的違憲審查模式也在論理和現(xiàn)實(shí)層面給我們諸多啟迪。

但必須明確的是，以美國為代表的司法機(jī)關(guān)即普通法院承擔(dān)附隨性違憲審查功能的制度模式是根植于西方三權(quán)分立，互相制衡的政治大前提下并且在其本土擁有高度信任司法的政治文化基礎(chǔ)；反觀我國，基于特定國情國家機(jī)關(guān)之間彼此更傾向于在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的協(xié)同合作關(guān)系，在法院物質(zhì)經(jīng)費(fèi)不自主、負(fù)責(zé)對(duì)象是立法機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀下，是否能保證司法的現(xiàn)實(shí)獨(dú)立性、審判中立性，少受行政權(quán)的強(qiáng)力影響乃至操縱是我們亟需解決的難題。

三、我國違憲審查制度改善的幾點(diǎn)建議

我國違憲審查制度的研究中，不同的學(xué)者提出了各自頗具匠心的制度設(shè)計(jì)，但是也有學(xué)者認(rèn)為“這些設(shè)想是必要且近乎完美的，但那只是學(xué)者們?cè)谒枷氲臏卮采吓嘤姆N子，殊不知每一個(gè)看似周詳?shù)脑O(shè)計(jì)放到中國當(dāng)今現(xiàn)實(shí)的法治土壤中都是一道道難以突破的頑石，尤其是在我們這個(gè)尚未成型的法治體中，生存尚未可知，果實(shí)從何而見？”基于此，筆者不再妄自勾畫我國違憲審查制度宏大新藍(lán)圖，而是選取一個(gè)微觀的層次——試著從違憲審查制度構(gòu)成要素的角度提出見解性的建議。

（一）法律應(yīng)否成為違憲審查制度的審查對(duì)象

根據(jù)我國憲法“一切法律都不得同憲法相抵觸”的規(guī)定和西方社會(huì)契約理論的闡釋，法律應(yīng)該當(dāng)然納入違憲審查對(duì)象的范圍，但是在我國實(shí)際司法實(shí)踐中，并不存在針對(duì)法律的違憲審查的可操作程序，那么將其納入實(shí)踐化議程有無必要性呢？

在胡錦光教授看來，雖然“法律無所謂違憲不違憲”這一說法在我國的憲法體制、憲政理論和《立法法》上都存在較為充分的依據(jù)，但是在“我國的憲政體制和憲政理論上，法律依然存在著違反憲法的可能性”，“在實(shí)踐中，全國人大和全國人大常委會(huì)制定的法律，也是存在違反憲法的疑問的”。因此“在理論上承認(rèn)法律有與憲法相抵觸的可能性，在實(shí)踐中正視法律與憲法相抵觸的現(xiàn)實(shí)，對(duì)維護(hù)憲法的地位和權(quán)威，對(duì)于保障人權(quán)，都是極為重要的”。

（二）違憲審查制度的隱形要素——價(jià)值立場(chǎng)

違憲審查制度的兩個(gè)功能一是統(tǒng)合法制，二是保障人權(quán)。二者是一個(gè)問題的兩個(gè)維度：統(tǒng)合法制是手段性功能，也是初始目標(biāo)；而保障人權(quán)則是目的性功能，也是終極目標(biāo)。努力端正憲法、違憲審查制度定位及其價(jià)值立場(chǎng)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，將公權(quán)力置于法律的約束之下，切實(shí)尊重和保障人權(quán)，不將制度構(gòu)建的初衷或運(yùn)行法則圈定在游走生存于強(qiáng)大的政治公權(quán)力影響之下，這些對(duì)整個(gè)違憲審查制度的完善具有指向性意義，也是違憲審查基準(zhǔn)的暗含內(nèi)涵。

只有違憲審查制度合理有效運(yùn)行，才能實(shí)現(xiàn)相對(duì)滯后的法律規(guī)定得以修正，才能使違憲的行為得到懲處，才能使權(quán)力和權(quán)利之間相互協(xié)調(diào)促進(jìn)，才能使公民權(quán)利與國家權(quán)利良性互動(dòng)、動(dòng)態(tài)平衡，從而將憲法作為公民權(quán)利保障書的功能落到實(shí)處。

（三）違憲審查制度的形式要素——審查程序

現(xiàn)行違憲審查依托于全國人大會(huì)議，依附于全國人大及其常委會(huì)，缺乏專門的、長期的、獨(dú)立的執(zhí)行部門；而違憲審查制度的相關(guān)規(guī)定散落于多部法律，沒有統(tǒng)一、專門的法律給予規(guī)范和確認(rèn)；另外，針對(duì)違憲行為的審查需要長期的細(xì)致調(diào)研、縝密嚴(yán)謹(jǐn)?shù)耐评怼⒊浞值恼撟C和合理的行權(quán)，這顯然不是現(xiàn)行的會(huì)議表決可以在實(shí)質(zhì)上解決的。能否在形式上、程序上邁出違憲審查制度的獨(dú)立之步，對(duì)于我們最終追求實(shí)質(zhì)意義上違憲審查的重要性不言而喻。

（四）違憲審查制度的外部要素——普法教育宣傳&憲法司法化

根據(jù)文章第一部分相關(guān)憲法學(xué)者針對(duì)“違憲審查制度”這一概念本身的不同解讀，我們可以看到在學(xué)術(shù)界和實(shí)際運(yùn)行中針對(duì)此還未形成權(quán)威共識(shí)，而在社會(huì)生活中，普通公民對(duì)違憲審查制度的認(rèn)識(shí)理解更是各執(zhí)一詞、眾說紛紜。

除了早期普法教育的缺失，還有一個(gè)繞不開的問題就是“憲法司法化”問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為憲法規(guī)范“無法進(jìn)入司法領(lǐng)域，不能受理以公民等社會(huì)個(gè)體為主體提出的憲法控訴，也使得公民缺乏從個(gè)人權(quán)利和利益的角度關(guān)注憲法，關(guān)注憲政建設(shè)的動(dòng)力，對(duì)公民憲法意識(shí)的培養(yǎng)和我國民主法治建設(shè)十分不利”。

從反作用的視角來看，加強(qiáng)民眾普法教育，在社會(huì)層次上形成公民知法、懂法、守法基礎(chǔ)上的關(guān)注法、議法，又能夠反過來為法律的施行提供良好的民眾基礎(chǔ)，從而為憲政施行、違憲審查制度的運(yùn)行提供良好土壤，進(jìn)一步推進(jìn)我國憲政建設(shè)歷程、推動(dòng)我國法治國家建設(shè)的進(jìn)步。

中國社會(huì)是典型的熟人社會(huì)、人情社會(huì)，法律作為一種合理有效手段調(diào)節(jié)和規(guī)范社會(huì)生活尤其是以憲法為核心運(yùn)用法律規(guī)制公權(quán)力保障人權(quán)這一觀念在當(dāng)今社會(huì)還未作為一種普遍共識(shí)而確立，雖然現(xiàn)階段我國的法治建設(shè)工作已經(jīng)取得了顯著成就，但還遠(yuǎn)未能滿足我國現(xiàn)實(shí)政治生活的需要和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。增強(qiáng)民眾法律意識(shí)，加強(qiáng)法制國家建設(shè)，完善違憲審查制度，我們?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

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