政府績效評估的發(fā)展階段

政府績效評估的發(fā)展階段

政府績效評估是信息時代民主化、市場化和全球化發(fā)展趨勢的產(chǎn)物和社會政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展必然結(jié)果。它是在西方發(fā)達國家行政體制改革過程中逐漸形成和發(fā)展起來的，涉及政府管理的各個方面，并經(jīng)歷了很長的一個發(fā)展時期。其發(fā)展的過程基本可以劃分為四個階段。

起源階段——20世紀初至20世紀40年代

早期的政府績效評估起源于美國，美國行政學(xué)家吉特·波科特在《公共生產(chǎn)力的歷史演變》 中將這個時期的政府行政稱為“效率政府”時期。在早期的政府績效評估的起源階段，它還是以傳統(tǒng)的行政模式為背景，并且受到一般管理理論和科學(xué)管理運動的影響，當(dāng)時的績效評估事實上主要是以財政效率等測算性指標來進行研究，大多采用基于技術(shù)效率的研究方法。在實踐方面，美國許多城市的政府腐化無能的事件相繼曝光后，公眾要求政府通過財政預(yù)算控制地方政府績效的呼聲便開始了。19世紀初，美國人布魯爾等人成立了紐約市政評估院，他們運用公眾調(diào)查、統(tǒng)計學(xué)以及成本核算等方式和技術(shù)建立起了三種類型的績效評估，第一種是評估政府活動的效率，第二種是評估政府活動的結(jié)果，第三種是評估社會的條件。紐約市政研究院的這三種類型的評估方式對政府績效評估的發(fā)展起到很重要的作用。

探索階段——20世紀40年代至70年代

早期的政府績效評估束縛于傳統(tǒng)行政模式之中，因此被稱為“效率研究”。20世紀40年代，理論界與公共部門都開始重視對績效評估和績效預(yù)算的研究。到了40年代中期，西蒙和雷德在 《市政工作衡量：行政管理評估標準的調(diào)查》中提出了績效評估五個方面的內(nèi)容，他們是：需求、結(jié)果、成本、努力以及業(yè)績。1949年，美國胡佛委員會的績效預(yù)算報告開創(chuàng)了政府績效預(yù)算的新時代。而所謂績效預(yù)算，尼古拉斯·亨利將其定義為：按照運作與方案來組織，并把運作與方案的績效水平以及具體的預(yù)算數(shù)額聯(lián)系起來的預(yù)算。在績效預(yù)算的基礎(chǔ)上，60年代末至80年代初，美國政府相繼實行了三種預(yù)算模式：第一種是計劃－規(guī)劃－預(yù)算（PPB），第二種是目標管理（MBO） ，第三種是零基預(yù)算（ZBB）。政府預(yù)算的應(yīng)用對加強提供服務(wù)的質(zhì)量、控制成本、提高生產(chǎn)率和解決特殊問題都有著很重要的作用。

發(fā)展階段——20世紀70年代至80年代

這個時期是政府績效評估發(fā)展最迅速的時期，70年代，政策科學(xué)和公共政策分析興起并發(fā)展成為公共行政的主流學(xué)派。并且美國政府績效評估在全面質(zhì)量管理、后果為導(dǎo)向的評估等研究和實踐的基礎(chǔ)上取得了顯著的成就，如評估方式的轉(zhuǎn)變、評估重心的轉(zhuǎn)移等。70年代，英國政府危機四伏，在各種危機和壓力的情況下實施了較為徹底的行政變革，70年代末期，當(dāng)時的首相撒切爾夫人開始了英國“新公共管理”的改革，其私有化、競爭機制、分權(quán)化、服務(wù)質(zhì)量、績效評估的改革理念讓英國當(dāng)仁不讓地成為了當(dāng)代行政體制改革的先驅(qū)。在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，撒切爾政府相繼推行了部長管理信息系統(tǒng)、財務(wù)管理新方案、雷納評審等改革措施，極大地推動了績效評估在政府部門中的應(yīng)用。而在美國，因為民選官員的積極推動，聯(lián)邦政府的生產(chǎn)率改進工作得到大力支持。而且在1973年，尼克松政府出臺了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》，試圖將政府績效評估系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化。在此方案的指導(dǎo)下，相關(guān)部門制定了多個績效評估指標，并由勞工統(tǒng)計局負責(zé)收集績效信息和統(tǒng)計工作。與此同時，各聯(lián)邦的行政機構(gòu)也開始積極增設(shè)項目評價部門，注重對績效結(jié)果的評價。但由于此階段美國經(jīng)濟滯漲等其他原因，其政府績效評估的發(fā)展較為緩慢。

深化階段——20世紀90年代至今

在這一時期，諸多的政府實踐推進了政府績效評估的發(fā)展，如80年代英國政府實行的“下一步行動方案”“公民憲章 ”運動、為質(zhì)量而競爭等改革措施。從90年代開始，政府績效評估的發(fā)展逐步走向制度化、規(guī)范化和法制化。1983年，英國政府規(guī)定成立國家審計署以確保主計審計長履行其職責(zé)從法律的角度表述了績效審計，即所謂的 《國家審計法》。之后又頒布了 《地方政府法》，規(guī)定地方政府必須實行最佳績效評價制度，各部門每年都要進行績效評估工作，要有專門的機構(gòu)和人員及固定的程序。除英國外，世界其他發(fā)達國家也因為公眾對政府服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注，以及提高政府工作效率的壓力，開始了政府績效評估的改革，如美國第103屆國會通過了一項重要的法案，即《政府績效與結(jié)果法案》。而隨著公民社會的興起和公民參政議政意識的加強，政府也在不斷考慮公民參政議政的形式。公民參與績效評價作為現(xiàn)階段較為合理、公正的一種參政形式而獲得了廣泛認可。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，績效評估的理念、方法和技術(shù)不斷得到改進。目前的政府績效評估正以效率政府、顧客至上以及追求公共責(zé)任為核心影響著全球各國的政府行政體制的改革進程?？冃гu估不僅在發(fā)達國家之間盛行，同時也推廣到一些發(fā)展中國家。除了美英等國家以外，日本、澳大利亞、加拿大、德國等國家都紛紛實行政府績效評估。從80年代中期開始，新西蘭政府逐漸提倡要放松對經(jīng)濟的管制，結(jié)束政府對大部分經(jīng)濟的直接控制與干預(yù)，并建議精簡、打碎、激進地改革公共部門官僚體制。澳大利亞于1997年公布公務(wù)員條例，削減高級公務(wù)員的特權(quán)，出臺財政管理和會計法案，推行權(quán)責(zé)會計計劃，其戰(zhàn)略目標是，到2000年基本實現(xiàn)現(xiàn)金制政府會計制向權(quán)責(zé)會計制轉(zhuǎn)變。日本于1997年開始行政評價改革，涉及政策評價、行政活動評價等。此間，韓國、新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國相繼開展了政府績效評估活動。

（曹秋湘）