由“權(quán)力反腐”走向“制度反腐”的發(fā)展與展望

鄧超++任中平

[摘 要]當(dāng)前，我國(guó)正處于全面深化改革時(shí)期。這一時(shí)期我國(guó)反腐模式的主要特征表現(xiàn)為以紀(jì)委主導(dǎo)的“權(quán)力反腐”。由于“權(quán)力反腐”具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，所以在這特定時(shí)期有其合理性和必要性。然而，“權(quán)力反腐”又有著自身的局限性。要鞏固和擴(kuò)大反腐敗成果，就必須推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)反腐模式的轉(zhuǎn)型，即由紀(jì)委主導(dǎo)的“權(quán)力反腐”走向常態(tài)化的“制度反腐”。

[關(guān)鍵詞]反腐模式；權(quán)力反腐；制度反腐

[中圖分類號(hào)] D630.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2015）06-0041-03

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，也出現(xiàn)了不少法律和制度的空隙，這為腐敗的滋生蔓延提供了可乘之機(jī)。黨的十八大以來(lái)，新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體以反腐敗作為突破口，為我國(guó)進(jìn)行全面深化改革掃清障礙。在這一時(shí)期里，我國(guó)反腐斗爭(zhēng)的基本模式表現(xiàn)為黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主導(dǎo)的“權(quán)力反腐”。最近，隨著黨的十八屆四中全會(huì)作出《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。這開(kāi)啟了法治中國(guó)建設(shè)的新航程，標(biāo)志著反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入了新的歷史階段。在全面深化改革的新時(shí)期，要鞏固和擴(kuò)大反腐敗成果，就必須推進(jìn)依法治國(guó)，實(shí)現(xiàn)反腐模式的轉(zhuǎn)型，即由紀(jì)委主導(dǎo)的“權(quán)力反腐”走向常態(tài)化的“制度反腐”。

權(quán)力反腐，是指“以權(quán)力為主導(dǎo)、通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力意志推動(dòng)、以權(quán)力制約平衡關(guān)系調(diào)整為主要內(nèi)容的一種反腐模式?！蔽覈?guó)目前所設(shè)置的反腐職能機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)設(shè)有紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)，國(guó)家設(shè)有人大機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，政府設(shè)有監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗局。根據(jù)王岐山在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上的工作報(bào)告，2013年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“共立案17.2萬(wàn)件，結(jié)案17.3萬(wàn)件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分18.2萬(wàn)人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理9600多人?！盵1]與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦的案件數(shù)量相比，“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樨澪圪V賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件37551件51306人?！盵2]可見(jiàn)，全國(guó)檢查機(jī)關(guān)偵查的腐敗案件數(shù)量只占紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的21%。并且，不到兩年的時(shí)間里，數(shù)十名省部級(jí)以上高官落馬都是由中紀(jì)委直接查辦的。由此看來(lái)，目前在我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)中起主導(dǎo)作用的是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。實(shí)際上，回顧新中國(guó)成立以來(lái)的反腐敗斗爭(zhēng)歷史，不難發(fā)現(xiàn)由執(zhí)政黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)主導(dǎo)反腐是一以貫之的，并且黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人在推動(dòng)反腐的過(guò)程中一直扮演著最為關(guān)鍵的角色，在過(guò)去特定的歷史階段發(fā)揮了重要的作用。

這種以權(quán)力為主導(dǎo)，靠領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力意志推動(dòng)的反腐模式，它有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是資源整合迅速。在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力高度集中的政治體制下，領(lǐng)導(dǎo)者特別是黨委一把手，通過(guò)運(yùn)用手中掌握的公共權(quán)力，制定決策，發(fā)布命令?？梢栽诙唐趦?nèi)最大限度地調(diào)用國(guó)家公共資源，使各方面資源能夠得到迅速地有效整合。紀(jì)委辦案，特別是成立紀(jì)委“專案組”，一般調(diào)用紀(jì)委下級(jí)機(jī)構(gòu)和公檢法系統(tǒng)資源來(lái)全力協(xié)助配合。二是執(zhí)行效率較高。在反腐敗斗爭(zhēng)過(guò)程中，紀(jì)委作為主要反腐機(jī)構(gòu)為了盡可能地肅清腐敗頑疾，取得明顯的反腐成效，往往會(huì)調(diào)用一切政治權(quán)力資源，采用常規(guī)和非常規(guī)手段進(jìn)行強(qiáng)力反腐。許多腐敗官員落馬，都是在無(wú)所察覺(jué)的情況下就被紀(jì)委“雙規(guī)”了。毫無(wú)疑問(wèn)，權(quán)力反腐作為一種反腐模式在執(zhí)行效率上是明顯高于其它類型反腐模式的。三是短期效果明顯。權(quán)力反腐，對(duì)于腐敗治理能達(dá)到敲山震虎、立竿見(jiàn)影的效果，可以在提高社會(huì)信任度與執(zhí)政合法性等方面取得短期明顯的收益。在較短時(shí)間內(nèi)形成高壓態(tài)勢(shì)，對(duì)腐敗分子產(chǎn)生了強(qiáng)大的震懾力，政治生態(tài)和社會(huì)風(fēng)氣得到明顯改善。

雖然權(quán)力反腐在當(dāng)今特定的歷史時(shí)期下，對(duì)于遏制腐敗勢(shì)頭、扭轉(zhuǎn)社會(huì)風(fēng)氣具有一定的必然性，但在依法治國(guó)的時(shí)代背景下，從國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)治久安的角度看，“權(quán)力反腐”存在著很大的局限性。第一，“權(quán)力反腐”只能治標(biāo)而不能治本，無(wú)法從根源上解決腐敗問(wèn)題。權(quán)力反腐是靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力意志推動(dòng)的，本身具有短期性、不穩(wěn)定性和滯后性，并且對(duì)腐敗的發(fā)生不能事先起到有效防范作用。雖然反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得了明顯的成效，但還遠(yuǎn)未做到“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。權(quán)力過(guò)分集中的體制問(wèn)題并未得到根本解決，科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)還未建立起來(lái)，完善的監(jiān)督和制約機(jī)制也未能真正形成，所以腐敗的根源也就不能徹底消除。顯然，這些深層次的問(wèn)題靠“權(quán)力反腐”始終是無(wú)法解決的，從根源上解決腐敗問(wèn)題只能依靠“制度反腐”。第二，“權(quán)力反腐”可以獲得暫時(shí)的突出效應(yīng)，但也會(huì)造成一定的負(fù)面影響?！霸诜锤苿?dòng)力上，過(guò)分依賴黨組織和領(lǐng)導(dǎo)人推動(dòng)，不可避免地會(huì)壓制或削弱其他組織力量參與的主動(dòng)性和積極性；在權(quán)力制約協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)配置上，容易使黨內(nèi)權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)也可能遭遇權(quán)力擴(kuò)張和缺乏制約的組織困境，黨內(nèi)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之間無(wú)法形成良性的制約協(xié)調(diào)機(jī)制；在不斷強(qiáng)化黨的動(dòng)員力量的同時(shí)，政黨本位也可能使反腐體系逐漸呈現(xiàn)封閉性、單一性的特征，導(dǎo)致社會(huì)參與的角色困境?！盵3]第三，“權(quán)力反腐”帶有很強(qiáng)的人治色彩，不利于形成良好的法治環(huán)境。“權(quán)力反腐”的實(shí)質(zhì)是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)力意志在腐敗治理中的集中體現(xiàn)，“在強(qiáng)調(diào)權(quán)力反腐的體制下，懲處腐敗往往帶有一定的隨機(jī)性， 受到制裁的官員只是整個(gè)腐敗群體的一部分，腐敗也就蛻變成了一種‘博弈?！盵4]所以，“權(quán)力反腐”也容易造成反腐權(quán)力的擴(kuò)張和越位，導(dǎo)致黨紀(jì)高于國(guó)法，人治大于法治，這在客觀上不利于形成良好的法治環(huán)境，不利于根除腐敗滋生的社會(huì)土壤。

由此看來(lái)，“制度反腐”是反腐敗斗爭(zhēng)發(fā)展的內(nèi)在要求和必然趨勢(shì)。首先，“制度反腐”是鞏固和擴(kuò)大當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)成果的客觀要求。孟德斯鳩說(shuō)過(guò)：“絕對(duì)的權(quán)力將導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗……一切有權(quán)力的人，都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵5]要進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)成果，就必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，根本方式只能依靠制度。所以，當(dāng)反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得了階段性重大勝利，需要適時(shí)地將“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)型。其次，“制度反腐”是深入推進(jìn)依法治黨和依法治國(guó)的內(nèi)在要求。法律是制度的具體表現(xiàn)。腐敗已經(jīng)成為我國(guó)政黨治理和國(guó)家治理迫切需要解決的復(fù)雜難題，“制度反腐”是深入推進(jìn)依法治黨和依法治國(guó)的重要切入點(diǎn)，也將為依法治黨和依法治國(guó)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。再次，“制度反腐”是執(zhí)政黨走向現(xiàn)代化治理的必然要求。以紀(jì)委主導(dǎo)的“權(quán)力反腐”，使紀(jì)委實(shí)際上在當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮著主力軍的作用，人大、政協(xié)、政府和司法機(jī)關(guān)卻扮演著從屬和配合的角色，以司法為核心的反腐機(jī)制未得到充分有效地發(fā)揮。實(shí)行制度反腐，既充分發(fā)揮了司法機(jī)關(guān)的主體作用，又促進(jìn)了執(zhí)政黨現(xiàn)代化治理水平的提高。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，表明我國(guó)的反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)時(shí)期，即由紀(jì)委主導(dǎo)的“權(quán)力反腐”向常態(tài)化的“制度反腐”轉(zhuǎn)型，是我國(guó)今后反腐敗斗爭(zhēng)的未來(lái)走向?！爸贫确锤敝阅軌虮ＷC反腐敗斗爭(zhēng)的常態(tài)化和持續(xù)性，這是由“制度反腐”的根本性、法理性和穩(wěn)定性所決定的。第一，“制度反腐”具有根本性。鄧小平曾指出：制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗ｎI(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！爸贫确锤币劳袘椃ê头蓹?quán)威，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不隨領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人權(quán)力意志的改變而改變，不受任何組織和個(gè)人的影響和干預(yù)，讓任何腐敗分子都無(wú)法逃脫法律的制裁，真正做到法律面前人人平等。第二，“制度反腐”具有法理性。一是可以避免產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。嚴(yán)格遵守和執(zhí)行法律制度的程序和規(guī)范，在法律制度的框架內(nèi)開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違反必究。二是可以避免情緒干擾。采取科學(xué)理性合法的手段和方式開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)。三是可以避免盲目性。摒棄了帶有階級(jí)斗爭(zhēng)和群眾運(yùn)動(dòng)色彩的運(yùn)動(dòng)反腐模式，堅(jiān)持依法有序進(jìn)行反腐。第三，“制度反腐”具有穩(wěn)定性?！皢渭円揽繖?quán)力反腐敗對(duì)于少數(shù)官員來(lái)說(shuō)，也許不失為一種低成本的約束機(jī)制，但它卻無(wú)法為整個(gè)國(guó)家的廉政提供最基本的保障，使得政治清明最多只能成為一種偶然性的機(jī)遇。”[6]而相比之下，政治和法律制度一旦制定，就上升為國(guó)家意志。從制度和法律上對(duì)權(quán)力運(yùn)作進(jìn)行了剛性約束，有力地保證了反腐敗制度和體系運(yùn)行的穩(wěn)定性和常態(tài)化，使得整個(gè)國(guó)家的清明廉潔成為一種必然要求。

隨著我國(guó)民主和法治建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“制度反腐”已經(jīng)具備了一定的社會(huì)條件和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，全黨對(duì)于“制度反腐”已經(jīng)達(dá)成高度共識(shí)。習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上明確指出：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行。”最近，一些高官腐敗案件進(jìn)行了公開(kāi)審理，表明以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗已經(jīng)付諸實(shí)踐。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建設(shè)“法治中國(guó)”。黨的十八屆四中全會(huì)專門以“依法治國(guó)”為主題，作出全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，這是改革開(kāi)放以來(lái)在黨的歷次全會(huì)中還是第一次。其次，反腐敗的政治和法律制度體系日益完備。以憲法為依據(jù)，制定了一系列反腐倡廉法律法規(guī)；以黨章為依據(jù)，制定了一系列黨內(nèi)制度規(guī)定。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范，建立健全防止利益沖突制度；制定了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等一系列法律法規(guī)制度和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等一系列黨內(nèi)規(guī)定，以加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督。為依法依紀(jì)懲治腐敗，中國(guó)制定并不斷完善包括刑事處罰、黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分在內(nèi)的懲處違法違紀(jì)行為的實(shí)體性法律法規(guī)，逐步形成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政建設(shè)法律法規(guī)制度體系。再次，人民群眾對(duì)于“制度反腐”的熱切期盼。隨著人民群眾的文化水平和綜合素質(zhì)的不斷提高，法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，政治參與的愿望和能力日漸高漲。擔(dān)心“問(wèn)題反彈、雨過(guò)地皮濕、活動(dòng)一陣風(fēng)，最盼望的是形成常態(tài)化、常抓不懈、保持長(zhǎng)效”的不在少數(shù)。為了讓廣大人民群眾對(duì)我們黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗斗爭(zhēng)充滿信心，不斷鞏固和擴(kuò)大反腐敗斗爭(zhēng)成果，必須適時(shí)地將反腐敗斗爭(zhēng)由“權(quán)力反腐”向“制度反腐”轉(zhuǎn)型。

不過(guò)，我們還必須清醒地看到，“制度反腐”依然任重而道遠(yuǎn)：一是即便在目前懲治腐敗的高壓態(tài)勢(shì)下，仍有一些黨員干部不收斂不收手、甚至變本加厲。二是要把反腐敗斗爭(zhēng)提高到制度建設(shè)上來(lái)，不僅要求制度本身的科學(xué)規(guī)范，制度之間的銜接配套，還有制度實(shí)施的可操作性等等，要實(shí)現(xiàn)這種制度建設(shè)的規(guī)范化、系統(tǒng)化、精細(xì)化和實(shí)效性，決不是一朝一夕可以完成的事情。三是“制度反腐”真正要發(fā)揮其功效，又必須具備與之相應(yīng)的政治文化土壤。而對(duì)于我們這樣一個(gè)超大型國(guó)家而言，現(xiàn)代民主政治和法治社會(huì)建設(shè)顯然不可能一蹴而就，必然經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。總之，“反腐敗斗爭(zhēng)永遠(yuǎn)在路上”。

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本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主的路徑和機(jī)制研究”（11BZZ015）階段性成果。

作者鄧超系西華師范大學(xué)政治學(xué)理論專業(yè)2012級(jí)碩士研究生；任中平系西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所教授

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