把海南建設(shè)成為海上絲綢之路“南?；亍?/h1>

2015-06-26 13:27:01中國海南改革發(fā)展研究院課題組

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關(guān)鍵詞：沙市南海海南

□中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組

把海南建設(shè)成為海上絲綢之路“南海基地”

□中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組

中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局?！?014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出2015年重點(diǎn)實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略。如何破題海上絲綢之路建設(shè)？我們的主要判斷是：

（1）破題海上絲綢之路建設(shè)，重在南海，難在南海，突破也在南海。建設(shè)“南海基地”，形成南海綜合開發(fā)與開放的新格局，是推進(jìn)海上絲綢之路進(jìn)程的基本目標(biāo)、重大任務(wù)和戰(zhàn)略選擇。

（2）海南的戰(zhàn)略地位來自南海，海南在建設(shè)海上絲綢之路的特殊作用亦來自南海。把海南打造成為海上絲綢之路的“南?；亍?，既是海南承擔(dān)國家賦予的新戰(zhàn)略、新使命，保障我國經(jīng)濟(jì)安全和維護(hù)我國南海權(quán)益，打造中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版的戰(zhàn)略要求，也是促進(jìn)海南發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)海南海洋強(qiáng)省、綠色崛起的重大任務(wù)。

（3）建設(shè)“南?；亍?，迫切需要頂層設(shè)計(jì)與頂層推動(dòng)。從南海維權(quán)、南海開發(fā)以及三沙市設(shè)立兩年多來的實(shí)際情況看，沒有中央層面的戰(zhàn)略支持，“南?；亍苯ㄔO(shè)很難取得突破。把海南打造成為海上絲綢之路的“南?；亍?，既需要海南充分利用自身的資源、區(qū)位和政策優(yōu)勢，以海洋強(qiáng)省務(wù)實(shí)推進(jìn)南海基地建設(shè)，也需要中央層面的戰(zhàn)略支持，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成建設(shè)海上絲綢之路“南?；亍钡暮狭?。

一、抓住機(jī)遇，確立海南作為海上絲綢之路 “南海基地”的戰(zhàn)略定位

1.海南應(yīng)成為海上絲綢之路建設(shè)中的“南?；亍?。

——建設(shè)海上絲綢之路“南?；亍笔切聲r(shí)期海南服務(wù)全國的新使命。海上絲綢之路以南海為中心，海南授權(quán)管轄西中南沙海域，地處海上絲綢之路的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，是中國與東盟、南亞、中東沿海各國海上交往的最前沿。把海南打造成為海上絲綢之路的“南?；亍?，突出了海南在“海上絲綢之路”上的比較優(yōu)勢和獨(dú)特定位，是新時(shí)期國際旅游島發(fā)展任務(wù)的拓展，使命更重大，任務(wù)更繁重，是更好地發(fā)揮海南獨(dú)特作用、提升海南戰(zhàn)略地位、促進(jìn)區(qū)域國家和地區(qū)多領(lǐng)域互聯(lián)互通、構(gòu)建區(qū)域“利益共同體”和“命運(yùn)共同體”的重要舉措。

——海南有條件成為海上絲綢之路的“南海基地”。建省辦特區(qū)27年來，海南經(jīng)濟(jì)實(shí)力明顯提升，基礎(chǔ)設(shè)施大大改善，加上海南擁有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢和豐富的自然資源，奠定了把海南島建成“南?；亍钡幕A(chǔ)條件；近年來，國家加大對海南海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持，海南也具備建立“南?；亍闭邇?yōu)勢。

——海南建設(shè)海上絲綢之路“南?；亍泵媾R前所未有的機(jī)遇。中共十八大報(bào)告提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施為海南建設(shè)“南?；亍?，實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)省提供了重大機(jī)遇；2012年三沙市成立，重要目的之一是更好地發(fā)揮海南在南海維權(quán)和海洋開發(fā)中的戰(zhàn)略作用。建立“南?；亍闭锹男袊沂姑涌炷虾ｉ_發(fā)，推動(dòng)三沙全面發(fā)展的重要任務(wù)。

2.明確海南作為海上絲綢之路“南?；亍钡幕緝?nèi)涵?！澳虾；亍笔欠?wù)國家海上絲綢之路開放戰(zhàn)略，融南海維權(quán)、航道維護(hù)、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)、經(jīng)貿(mào)合作、服務(wù)保障以及人文交流等內(nèi)容于一體，兼具海陸戰(zhàn)略樞紐、海洋產(chǎn)業(yè)集群、區(qū)域合作平臺(tái)、對外開放交流窗口等多重職能屬性的綜合功能區(qū)，具有豐富的內(nèi)涵和重要意義。

——“南?；亍笔蔷S護(hù)我國南海主權(quán)和海洋權(quán)益的“發(fā)展戰(zhàn)略基地”。在我國南海戰(zhàn)略安全面臨多元化、多樣化、多邊化威脅的背景下，以建設(shè)海上絲綢之路為契機(jī)，打造我國挺近南海的“發(fā)展戰(zhàn)略基地”，以經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等活動(dòng)強(qiáng)化我國南海的戰(zhàn)略存在，由此形成更為積極主動(dòng)地維護(hù)我國南?！八{(lán)色領(lǐng)土”主權(quán)和海洋權(quán)益的新局面。

——“南?；亍笔潜Ｕ衔覈茉窗踩摹百Y源開發(fā)基地”。隨著我國能源需求的與日俱增，以及區(qū)域內(nèi)外國家加大南海資源開發(fā)的形勢下，充分利用我國多年來積累的資金、技術(shù)、人才優(yōu)勢，建立海上絲綢之路“資源開發(fā)基地”，可以穩(wěn)定國內(nèi)油氣供給，成為我國戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的一個(gè)重要基地。

——“南海基地”是我國從陸地走向海洋,挺進(jìn)南海的“綜合服務(wù)基地”。從國家綜合實(shí)力和現(xiàn)實(shí)需求看，我國到了從被動(dòng)接受“海洋公共服務(wù)”到主動(dòng)提供的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。打造“南海綜合服務(wù)基地”，加強(qiáng)南海航道安全維護(hù)、后勤補(bǔ)給、防災(zāi)減災(zāi)、氣象預(yù)警、海上救助以及生態(tài)保護(hù)等海洋公共服務(wù)，既是保護(hù)海上絲綢之路航道大動(dòng)脈，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的最好方式，更是體現(xiàn)我國南海戰(zhàn)略存在，履行國際責(zé)任的重要途徑。

——“南?；亍笔俏覈c東盟國家共建21世紀(jì)海上絲綢之路的“交流合作基地”。未來5～10年是打造中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版的關(guān)鍵時(shí)期。積極擴(kuò)大與東盟經(jīng)濟(jì)合作、人文交流，加快同東盟國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，不僅有利于建設(shè)“更為緊密的中國－東盟命運(yùn)共同體”，也有利于務(wù)實(shí)解決南海爭端。

夕陽下的海洋石油981鉆井平臺(tái)。圖/趙亮

3.爭取多方面支持，形成“南?；亍苯ㄔO(shè)的合力。受多種因素制約，僅憑海南一省之力，“南?；亍苯ㄔO(shè)難以有大的突破。出路在于，將加快“南?；亍苯ㄔO(shè)作為國家重要發(fā)展戰(zhàn)略。

——將“南?；亍苯ㄔO(shè)作為國家南海戰(zhàn)略的重要組成部分。南海豐富的油氣資源和重要的戰(zhàn)略通道，在保障我國能源安全和經(jīng)濟(jì)安全，維護(hù)國家主權(quán)中的戰(zhàn)略地位日益凸顯。海南地處南海前沿，在海南建設(shè)“南?；亍笔菄夷虾０l(fā)展戰(zhàn)略賦予海南的歷史使命。

——“南海基地”建設(shè)需要有國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。海上絲綢之路“南?；亍苯ㄔO(shè)是一項(xiàng)戰(zhàn)略性系統(tǒng)工程，內(nèi)部，需要處理好軍地、地地、地民關(guān)系；外部，需要沉著應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。具體實(shí)施過程中需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，講求策略，積極穩(wěn)妥，分步推進(jìn)。建議在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)各方面力量，充分調(diào)動(dòng)地方積極性，加大政策支持，加大投入，形成合力，以加快“南?；亍苯ㄔO(shè)進(jìn)程。

二、服務(wù)大局，明確建設(shè)海上絲綢之路 “南?；亍钡膽?zhàn)略路徑

1.確立海陸統(tǒng)籌的發(fā)展思路。全力服務(wù)建設(shè)海洋強(qiáng)國和經(jīng)略南海大戰(zhàn)略，以海上絲綢之路“南?；亍苯ㄔO(shè)為總目標(biāo)，堅(jiān)持海陸統(tǒng)籌、綜合開發(fā)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以海帶陸，以陸促海，統(tǒng)籌海陸產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋公共服務(wù)和環(huán)境治理保護(hù)，把南海的資源優(yōu)勢、后發(fā)優(yōu)勢與陸域的綜合優(yōu)勢、先發(fā)優(yōu)勢結(jié)合起來，推動(dòng)海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重心由陸地逐步轉(zhuǎn)向海洋，在全國率先形成島嶼-海洋經(jīng)濟(jì)體，以海洋強(qiáng)省服務(wù)海洋強(qiáng)國，以“南海基地”建設(shè)加快海南綠色崛起。

2.明確“島嶼-海洋經(jīng)濟(jì)體”轉(zhuǎn)型升級(jí)目標(biāo)。

——率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長以島嶼經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)向以海洋經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。逐步把經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心從島嶼陸地經(jīng)濟(jì)向開發(fā)南海、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，拓展發(fā)展空間，提高海洋經(jīng)濟(jì)增長速度和增長質(zhì)量，在全國率先建立海洋主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的新格局。

——率先實(shí)現(xiàn)以島嶼產(chǎn)業(yè)為主向以現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢，延伸陸地產(chǎn)業(yè)，做大、做優(yōu)、做強(qiáng)海洋產(chǎn)業(yè)，為海上絲綢之路“南海基地”建設(shè)和實(shí)現(xiàn)“海洋強(qiáng)省”提供產(chǎn)業(yè)支撐。

——率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以陸地資源開發(fā)為主向以海洋資源開發(fā)為主的轉(zhuǎn)型升級(jí)。加快海洋油氣等戰(zhàn)略資源開發(fā)，推進(jìn)可再生能源開發(fā)，集中集約開發(fā)利用海域及海島資源，緩解海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的資源、能源和環(huán)境壓力，提高海南可持續(xù)發(fā)展能力。

——率先實(shí)現(xiàn)從分散型海洋管理體制向“大部制”綜合治理體制的轉(zhuǎn)型升級(jí)。整合涉海部門，建立強(qiáng)有力、權(quán)威性、跨部門、跨地區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)低層次、分散化海洋管理體制向高層次、集中化的海洋綜合治理體制轉(zhuǎn)型升級(jí)，為海上絲綢之路“南海基地”建設(shè)提供體制機(jī)制保障。

3.重點(diǎn)實(shí)施“1234”戰(zhàn)略。

——建設(shè)一大樞紐。即建設(shè)面向東南亞、背靠華南腹地的航運(yùn)樞紐，構(gòu)建面向東盟的經(jīng)濟(jì)大走廊和國際大通道，形成大港口、大基地、大流通、大發(fā)展的海陸空立體互聯(lián)互通格局，到2020年，將海南打造成為面向東南亞、背靠華南腹地的航運(yùn)樞紐、物流中心、出口加工基地。

海洋石油981上正在南海進(jìn)行深水油氣開采。圖/趙亮

——打造兩大基地。即全面建設(shè)“南海發(fā)展戰(zhàn)略基地”和“南海綜合服務(wù)基地”。服務(wù)于國家南海戰(zhàn)略和未來發(fā)展需要，做好“海洋文章”，實(shí)現(xiàn)海南島嶼-海洋一體化發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)南海有效維權(quán)執(zhí)法的常態(tài)化，全面建設(shè)南海發(fā)展戰(zhàn)略基地；依托海南島“四方五港”的基礎(chǔ)設(shè)施條件以及西沙群島和南沙群島的重點(diǎn)島礁支撐，建設(shè)南海資源開發(fā)與利用、島際互聯(lián)互通、海洋防災(zāi)減災(zāi)、海上救援及生態(tài)保護(hù)等綜合服務(wù)基地。

——發(fā)展三大產(chǎn)業(yè)中心。以南海地區(qū)旅游合作為抓手，構(gòu)建南海絲綢之路旅游經(jīng)濟(jì)帶中心；以南海油氣資源開發(fā)為重點(diǎn)，建設(shè)南海能源開發(fā)、加工、物流和交易中心；以大力發(fā)展現(xiàn)代海洋漁業(yè)為目標(biāo)，建設(shè)海南現(xiàn)代海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)中心。

——構(gòu)建四大戰(zhàn)略支點(diǎn)。即構(gòu)建三沙前沿戰(zhàn)略支點(diǎn)，臨空自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略支點(diǎn)，以洋浦為重點(diǎn)的油品加工出口和交易戰(zhàn)略支點(diǎn)，以博鰲為中心、面向東盟的對外交流合作戰(zhàn)略支點(diǎn)。

三、爭取支持，推進(jìn)海上絲綢之路“南海基地”建設(shè)的政策創(chuàng)新

1.加大海洋產(chǎn)業(yè)開放的政策支持。

——加大南海旅游產(chǎn)業(yè)開放。支持海南建設(shè)環(huán)南海地區(qū)郵輪旅游航線，積極開辟赴印度洋和太平洋周邊國家的郵輪航線；進(jìn)一步放寬游艇在海南游覽觀光活動(dòng)水域；支持海南實(shí)施鼓勵(lì)外籍郵輪在瓊注冊和“多港掛靠”。

——加大海洋漁業(yè)產(chǎn)業(yè)開放。支持把海南省作為我國發(fā)展西中南沙漁業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)南海權(quán)益的基地；進(jìn)一步扶持海南加大在西中南沙漁業(yè)資源的開發(fā)力度，進(jìn)一步新增海南發(fā)展西中南沙漁業(yè)生產(chǎn)漁船指標(biāo)，放寬海南漁船“雙限”指標(biāo)的限制；將海域使用金的中央與地方分成比例向海南傾斜。

——支持海南參與南海油氣開發(fā)。國家層面盡快研究制定南海油氣開發(fā)總體規(guī)劃；合理調(diào)整中央與地方南海油氣開發(fā)收入分配比例，將南海油氣開發(fā)管理權(quán)部分下放給海南；支持把洋浦作為面向東南亞的油品加工出口基地和儲(chǔ)備基地，建設(shè)國際油品交易所；在建立石油儲(chǔ)備基金的基礎(chǔ)上，設(shè)立專項(xiàng)賬戶支持洋浦石油儲(chǔ)備基地建設(shè)。

2.以海洋產(chǎn)業(yè)開放推動(dòng)區(qū)域開放進(jìn)程。

——支持三亞建立海上絲綢之路臨空自貿(mào)區(qū)。建議全國政協(xié)與有關(guān)部委組成聯(lián)合調(diào)研組，就建立三亞海上絲綢之路臨空自貿(mào)區(qū)作專題調(diào)研；在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，爭取中央批復(fù)同意三亞建設(shè)大型空港，設(shè)立三亞海上絲綢之路臨空自貿(mào)區(qū)。

——支持?？诮⒚捞m空港綜合保稅區(qū)。在保稅區(qū)探索實(shí)行負(fù)面清單管理模式；積極開展融資租賃業(yè)務(wù)試點(diǎn)。

——建立洋浦自由工業(yè)港區(qū)。在洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，以油氣綜合開發(fā)為重點(diǎn)，以實(shí)行自由港區(qū)的發(fā)展模式為目標(biāo)，構(gòu)建自由工業(yè)港區(qū)的管理體制，把洋浦建成具有國際競爭力的現(xiàn)代化油氣綜合開發(fā)基地和新型工業(yè)基地和對外開放程度最高的自由工業(yè)港區(qū)。

——打造博鰲南海區(qū)域合作與文化交流基地。在博鰲建立南海合作研究中心，重點(diǎn)圍繞南海務(wù)實(shí)合作開展研究，推動(dòng)與周邊國家拓展海洋科技合作。

3.加快三沙前沿基地建設(shè)。

——制定援助三沙市建設(shè)發(fā)展總體規(guī)劃。參照我國實(shí)施多年的援建新疆和西藏等地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，制定并實(shí)施國家各部委和各?。ㄖ陛犑校┰呈薪ㄔO(shè)的總體規(guī)劃，以促進(jìn)三沙海洋開發(fā)進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

——支持三沙打造21世紀(jì)海上絲綢之路公共安全綜合服務(wù)平臺(tái)。建立集海洋觀測預(yù)報(bào)、海洋災(zāi)情預(yù)警、海上執(zhí)法管控、海上搜救、海洋漁業(yè)安全生產(chǎn)指揮、漁船管理等多功能為一體的南海海洋與漁業(yè)指揮管理系統(tǒng)，構(gòu)建高效應(yīng)急救助體系。

——支持三沙市戰(zhàn)略腹地建設(shè)。支持和幫助三沙市在海南本島劃設(shè)一部分區(qū)域作為戰(zhàn)略腹地，實(shí)現(xiàn)海陸統(tǒng)籌，破解三沙市海陸矛盾突出的現(xiàn)實(shí)問題。

——支持三沙市推進(jìn)立法工作進(jìn)程。建議全國人大常委會(huì)指導(dǎo)海南省人大常委會(huì)依法加強(qiáng)三沙市相關(guān)立法工作；充分考慮三沙海域島礁建設(shè)發(fā)展的特殊性，條件成熟時(shí)，研究以特殊方式授權(quán)三沙市人大特別立法權(quán)，為三沙依法維權(quán)奠定法治基礎(chǔ)。

——爭取在南沙永暑礁、美濟(jì)礁建立三沙市基層政權(quán)及綜合保障補(bǔ)給基地。

四、理順體制，為建設(shè)海上絲綢之路“南?；亍碧峁┲贫缺Ｕ?/h2>

1.明確和落實(shí)海南“西中南沙海域管轄權(quán)”。

——明確授予和落實(shí)海南對西中南沙海域相關(guān)立法權(quán)。全國人大需要推進(jìn)領(lǐng)海外海域物權(quán)立法，使南海資源開發(fā)和保護(hù)有法可依；支持海南省制定《海域使用管理法》、《海島保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則和執(zhí)法程序；推動(dòng)《三沙市旅游開發(fā)利用管理?xiàng)l例》、《三沙市漁船管理?xiàng)l例》、《無居民島嶼開發(fā)利用條例》的立法工作。

——明確授予和落實(shí)海南對西中南沙海域執(zhí)法權(quán)。授予海南統(tǒng)一或協(xié)調(diào)西中南沙海域相關(guān)執(zhí)法的權(quán)力；授權(quán)海南部分西中南沙海域非軍事涉外違法案件的司法權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

——明確授予和落實(shí)海南對西中南沙海域資源開發(fā)權(quán)。爭取中央下放部分遠(yuǎn)洋捕撈審批權(quán)；將南海油氣開發(fā)權(quán)部分下放給海南；賦予海南對天然氣行業(yè)行使統(tǒng)一管理的自主權(quán)；授權(quán)海南制定和執(zhí)行西中南沙海域海洋環(huán)境保護(hù)和歷史文化的地方性法規(guī)和規(guī)章。

2.加快建立“南海基地”建設(shè)發(fā)展綜合管理體制。

——在中央層面成立“南?；貐f(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”。建議國務(wù)院設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定我國南海戰(zhàn)略規(guī)劃與方針政策，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)處理南海重大問題。

——在省級(jí)層面設(shè)立“海上絲綢之路‘南?；亍芾砦瘑T會(huì)”。逐步將分散在各涉海部門的海洋管理權(quán)力統(tǒng)一起來行使，強(qiáng)化省級(jí)的海洋管理、監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能。

3.加快建立“南?；亍焙Ｉ暇C合執(zhí)法體制。

——分步推進(jìn)南海海上聯(lián)合執(zhí)法。在統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍與海軍之間設(shè)立高層協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)溝通南海相應(yīng)海域執(zhí)法的職責(zé)范圍、處理程序和信息共享等方面的事務(wù)。

——大力加強(qiáng)海上執(zhí)法能力建設(shè)。提高巡航監(jiān)視能力、監(jiān)測能力，現(xiàn)場勘查能力等；加快建立一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精的行政執(zhí)法隊(duì)伍；配備能夠滿足執(zhí)法需要的執(zhí)法設(shè)備，提高海洋行政執(zhí)法水平。

4.完善三沙市行政管理體制。

——增強(qiáng)政府協(xié)調(diào)職能。本著精簡、高效、特設(shè)的原則，盡快設(shè)立包括工商、稅務(wù)等顯示主權(quán)的機(jī)構(gòu)；盡快建立健全法院、檢察院、特別法庭等執(zhí)法機(jī)構(gòu)；增強(qiáng)三沙市在處理國際漁業(yè)糾紛、南海油氣資源開發(fā)、旅游資源開發(fā)、南海環(huán)境保護(hù)和文物保護(hù)、軍地關(guān)系的綜合協(xié)調(diào)職能。

——建立適應(yīng)漁民特點(diǎn)的基本公共服務(wù)制度。加大漁民生活、生產(chǎn)必須的基本設(shè)施投資力度，在永興島建立寄宿制學(xué)校，使?jié)O民子女能夠在三沙接受基礎(chǔ)教育；對擁有三沙市戶籍的漁民全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度范圍，并逐步提高水平。

——?jiǎng)?chuàng)新土地管理制度。盡快制定三沙市土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌土地配置，提高土地利用效率；賦予三沙市進(jìn)行土地權(quán)屬確認(rèn)和糾紛調(diào)處的權(quán)利，按照屬地管理原則依法進(jìn)行土地確權(quán)登記；加快無居民島嶼開發(fā)與利用管理制度建設(shè)。

5.完善海上救援體制機(jī)制。制定《海南海上搜尋救助條例》等法律法規(guī)和管理辦法，推動(dòng)海南海上搜救工作法治化進(jìn)程；加強(qiáng)海上突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)、海上搜救志愿者隊(duì)伍建設(shè)、海事部門巡航搜救一體化建設(shè)；盡快建立海上搜救基金，加大對積極參與海上應(yīng)急救助力量的補(bǔ)償力度，鼓勵(lì)更多社會(huì)力量參與水上搜救；在《南海各方行為宣言》和東盟論壇框架內(nèi)，重點(diǎn)做好中國-東盟海上搜救熱線、聯(lián)合沙盤演習(xí)等合作項(xiàng)目。

6.推進(jìn)南海生態(tài)環(huán)保體制改革。

——爭取在海南建立“海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)”。加快特別保護(hù)區(qū)規(guī)劃和立法建設(shè)；實(shí)施海洋環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)工程；盡快設(shè)立三沙珊瑚礁自然保護(hù)區(qū)；實(shí)施珊瑚礁生物資源護(hù)養(yǎng)增殖工程；逐步完善海洋海島環(huán)境監(jiān)測、評(píng)價(jià)、污染防治體系。

——完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度。加強(qiáng)海洋生態(tài)補(bǔ)償政策的宣傳教育，完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度政策的相關(guān)技術(shù)研究。

——?jiǎng)澏ü茌牶Ｓ蛑匾鷳B(tài)功能區(qū)保護(hù)紅線。通過地方立法實(shí)施生態(tài)紅線區(qū)控制，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和海洋生態(tài)功能區(qū)劃關(guān)系，確保海洋生態(tài)功能區(qū)劃先行。

——建立南海海洋生態(tài)環(huán)保區(qū)域合作機(jī)制。與南海周邊國家和地區(qū)建立“南海海洋生態(tài)共同體”和“南海海洋生態(tài)區(qū)域”；在“博鰲論壇”或者“10+1”合作機(jī)制基礎(chǔ)上設(shè)立南海海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)會(huì)，共同致力于南海海洋環(huán)境保護(hù)。

7.創(chuàng)新海陸統(tǒng)籌發(fā)展的體制機(jī)制。將海陸空間和資源作為一個(gè)整體、一張藍(lán)圖來規(guī)劃，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海陸生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃“多規(guī)融合”。

五、頂層設(shè)計(jì)，明確海上絲綢之路“南?；亍苯ㄔO(shè)的路線圖和時(shí)間表

1.加強(qiáng)海上絲綢之路“南?；亍苯ㄔO(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。將海上絲綢之路“南海基地”建設(shè)上升為國家戰(zhàn)略，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和頂層推動(dòng)；從國家戰(zhàn)略出發(fā)制定海上絲綢之路“南海基地”建設(shè)規(guī)劃，主要包括：《海南參與21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)總體方案》、《南海資源開發(fā)和服務(wù)基地中長期戰(zhàn)略規(guī)劃》、《三沙市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等；加強(qiáng)與廣東、廣西、福建以及臺(tái)灣、香港等地區(qū)的協(xié)調(diào)配合，形成合理分工、互利共贏的局面，共同推進(jìn)“海上絲綢之路”建設(shè)。

2.以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，全面推進(jìn)“南?；亍苯ㄔO(shè)的路線圖。爭取多方面資金支持，保障“南?；亍被A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)力需求；以大項(xiàng)目帶動(dòng)“南?；亍比娼ㄔO(shè)進(jìn)程。發(fā)揮兩岸在維護(hù)南海主權(quán)和海洋權(quán)益中的合力；扶持特殊“央企”，發(fā)揮“南?；亍苯ㄔO(shè)先行軍作用；在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，適時(shí)放開南海旅游資源開發(fā)的準(zhǔn)入限制，支持民間資本參與三沙市的旅游開發(fā)；加大國家南海油氣公益勘探投入，積極推動(dòng)南海油氣開發(fā)；充分發(fā)揮漁民作為維護(hù)南海主權(quán)第一線的作用。

3.確立“南海基地”建設(shè)時(shí)間表。

——近期（2～3年）：加強(qiáng)以海上互聯(lián)互通和海洋旅游為重點(diǎn)的雙邊和多邊合作。

——中期（3～5年）：在利益交集較大或利益沖突較小的領(lǐng)域開展區(qū)域合作。重點(diǎn)開展?jié)O業(yè)資源開發(fā)、海洋科研、海洋環(huán)保、海上救援、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，為我國與南海周邊國家解決敏感問題創(chuàng)造條件。

——遠(yuǎn)期（5～8年）：采取多種模式對南海油氣、可再生能源、礦產(chǎn)資源進(jìn)行共同開發(fā)。打造“南海利益共同體”，真正將南海建成和平之海、友誼之海、合作之海，達(dá)成“南?；亍苯ㄔO(shè)的階段性成果和戰(zhàn)略性目標(biāo)。

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