新公共管理視角下地方政府介入旅游資源開發(fā)的角色定位

張建慶

摘要：新公共管理是特定社會經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，其是公共行政發(fā)展規(guī)律和趨勢的總結(jié)和升華，有效地提高了西方的公共管理水平，對西方國家的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展有重要的作用，對服務(wù)型政府的建設(shè)意義重大。我國正處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，公共事務(wù)的管理還存在諸多問題，轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府的角色定位顯得尤為重要。在旅游資源開發(fā)上，地方政府雖然發(fā)揮了不小的作用，但是其自身的角色定位并存在諸多“失當(dāng)”的情況。本文簡述了新公共管理思想的概念，分析了旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題，并提出了相應(yīng)的角色定位建議，以期進(jìn)一步明確地方政府角色定位，規(guī)范地方政府行為，對地方旅游資源的開發(fā)有所啟示和幫助。

關(guān)鍵詞：新公共管理 地方政府 旅游資源開發(fā) 角色定位

一、引言

我國旅游業(yè)發(fā)展導(dǎo)向日益明確，深化改革政府職能，轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)型的旅游發(fā)展模式，成為我國旅游業(yè)發(fā)展亟需解決的問題。地方政府不但具有良好的信譽(yù)、掌控公共權(quán)力，在貨幣支付能力等方面也有著明顯的優(yōu)勢，對旅游規(guī)劃、投資和管理起著舉足輕重的地位。然而出于經(jīng)濟(jì)增長的片面要求，政府的很多旅游資源開發(fā)行為，都缺少規(guī)劃，資源保護(hù)意識較為缺乏，對當(dāng)?shù)氐穆糜钨Y源造成了較大的破壞，開發(fā)成本激增。為此，在旅游資源開發(fā)中，如何定位政府的角色，規(guī)范政府的旅游資源開發(fā)行為就顯得尤為重要。

二、新公共管理思想的概念

新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強(qiáng)調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強(qiáng)責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引人競爭機(jī)制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強(qiáng)調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。在全球化、信息化的影響下，西方政府的傳統(tǒng)官僚運(yùn)作模式出現(xiàn)了諸多的困境，諸如機(jī)構(gòu)膨脹、財政開支大、公共物品供給不足等。在這樣的特殊背景下，英國、美國等國家進(jìn)行了公共部門改革，這次改革有別于政府有限論，和通過市場解救“政府失靈”也有著明顯的區(qū)別，是一種嶄新的公共管理模式。在新公共管理理論發(fā)展的過程中，很多專家、學(xué)者都對其有所保留，但是作為公共行政發(fā)展的規(guī)律，新公共管理理論的發(fā)展并沒有受到影響。其致力于促進(jìn)公共管理手段的企業(yè)化，并實(shí)現(xiàn)管理的多元化，使政府?dāng)[脫公共產(chǎn)品和服務(wù)的惟一提供者的身份，而轉(zhuǎn)型為公共事務(wù)的促進(jìn)者和管理者，無論對提高公共管理的有效性，還是推動社會的持續(xù)發(fā)展，新公共管理理論都有著重要的作用。

三、旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題

地方政府雖然憑借自身的信譽(yù)、公共權(quán)力、貨幣支付能力等優(yōu)勢幫助了地方旅游資源的開發(fā)，但是其地方政府也存在著諸多的問題，具體如下：

（一）地方政府本位主義傾向顯著

旅游資源開發(fā)涉及到不同的政府部門，長久以來，在旅游資源開發(fā)上，我國都存在著多頭管理的現(xiàn)象，部門之間各自為戰(zhàn)、各管頭。文物行政管理部門側(cè)重于文物古跡的開發(fā)保護(hù)；旅游主管部門在景區(qū)建設(shè)上投入的精力和財力更大；城鄉(xiāng)建設(shè)部門在申報和規(guī)劃風(fēng)景名勝區(qū)上發(fā)揮著主要的作用。在現(xiàn)實(shí)的資源資源開發(fā)中，往往一個景區(qū)受到不同部門的管理，這就導(dǎo)致了政出多頭，管理混亂。正是由于政府部門只考慮本位利益，不能理性的做出群體理性選擇，使得地方旅游資源開發(fā)中出現(xiàn)了諸多的問題和矛盾。

（二）行政權(quán)力邊界限制不到位

政府存在“失靈”的可能性，正因如此我們需要對政府權(quán)力的邊界做出限制。政府存在內(nèi)部性和負(fù)外部性，其中內(nèi)部性包括創(chuàng)租和擴(kuò)張。在旅游資源開發(fā)的浪潮之下，這兩點(diǎn)有著明顯的體現(xiàn)，為了維護(hù)自身的社會管理地位，在地方旅游資源開發(fā)中，政府往往會通過資源開發(fā)抽取和設(shè)置稅費(fèi)，這本來并沒有問題。但是我國的社會監(jiān)督體系不健全，很容易產(chǎn)生“抽租”的行政現(xiàn)象。為了滿足自己的利益訴求，政府很可能向企業(yè)抽取額外的稅費(fèi)，若滿足不了政府的企圖，政府的行政權(quán)力就會介入，對企業(yè)的利益進(jìn)行損害，或是直接對其進(jìn)行處罰。在旅游開發(fā)的過程中，無論是規(guī)劃設(shè)計環(huán)節(jié)，還是具體的施工建設(shè)環(huán)節(jié)，地方政府“抽租”的身影都是難以避免的，一旦出現(xiàn)這種情況就會破壞旅游產(chǎn)業(yè)的市場秩序，增加旅游企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對景區(qū)的合理、有序開發(fā)有不利的影響。至于政府?dāng)U張，則主要體現(xiàn)在不同職能部門的“爭權(quán)分羹”上。在資源開發(fā)的過程中，本來應(yīng)該遵循政府和市場各司其職，但是現(xiàn)階段這顯然是無法實(shí)現(xiàn)的。為了獲得超額的利益，每個地方政府部門都希望自己能夠涉及更多的領(lǐng)域，在深入的程度占據(jù)更大的優(yōu)勢，這樣就導(dǎo)致了多頭管理的情況，假公共利益之名，每個地方政府部門都在為創(chuàng)租和尋租創(chuàng)造機(jī)會，這樣就導(dǎo)致旅游開發(fā)項(xiàng)目的審批復(fù)雜，需要多個部門認(rèn)可，直接影響到旅游資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)性、時效性。政府的負(fù)外部性主要是指政府公共政策制定和實(shí)施并沒有考慮其經(jīng)濟(jì)性，這樣就衍生了負(fù)外部性。在旅游資源開發(fā)中，為了“為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)”，或是“打造第一品牌”，地方政府經(jīng)常對資源年開發(fā)選址進(jìn)行改變，或是調(diào)整景區(qū)的設(shè)計方案以及規(guī)模，旅游產(chǎn)業(yè)就收到了這種負(fù)外部性的影響，不但造成游客滿意度下降，還影響了旅游者的出游動機(jī)，使得政府和市場“雙輸”。之所以出現(xiàn)如上的情況，就是因?yàn)闆]有對政府的行政權(quán)力邊界進(jìn)行限制，為此在旅游資源開發(fā)的過程中，就需要明確政府的權(quán)力，其授權(quán)和監(jiān)督由誰掌握，只有如此，才能更好地發(fā)揮行政權(quán)力的作用。

（三）旅游資源開發(fā)思路不系統(tǒng)

旅游資源開發(fā)需要有系統(tǒng)的規(guī)劃，明確的思路，并具有一定的前瞻性，這樣才能對游客產(chǎn)生足夠的吸引力，確保地方旅游資源開發(fā)的科學(xué)性。在實(shí)際開發(fā)之前，政府需要進(jìn)行前期資源的調(diào)查，并對旅游開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行可行性的論證，一步步細(xì)致規(guī)劃，才能讓項(xiàng)目上馬。然而就目前的情況來看，很多景區(qū)規(guī)劃論證環(huán)節(jié)較為缺乏，低品質(zhì)、無內(nèi)涵的景區(qū)較為常見，旅游吸引力不足，人、財、物的浪費(fèi)較大。據(jù)媒體曝光，西安政府投巨資仿造“秦阿房宮”，將其作為秦文化主題公園，其一度成為西安十大著名景點(diǎn)，但是由于建筑粗制濫造，缺乏足夠的文化內(nèi)涵，難以有效還原大秦風(fēng)貌，娛樂性和參與性不強(qiáng)，最終經(jīng)營慘淡，資不抵債，不得不拆除。這個失敗的旅游資源開發(fā)案例充分說明了旅游開發(fā)不系統(tǒng)的嚴(yán)重后果，其不但會讓投資者蒙受損失，對公共資源也會造成極大地浪費(fèi)。

（四）旅游資源開發(fā)融資不足

我國的中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，東部的一些地區(qū)旅游資源開發(fā)難度較小，而西部的旅游資源開發(fā)則明顯存在很大的難度。旅游資源開發(fā)需要資金巨大，且需要持續(xù)性投資。在實(shí)際的開發(fā)過程中，主要由三種主體來承擔(dān)開發(fā)資金，分別是投資方、地方政府和金融機(jī)構(gòu)。而我國的很多西部地區(qū)受到經(jīng)濟(jì)總量的顯著，政府和投資方的資金儲備都不是很充裕，而金融機(jī)構(gòu)為了規(guī)范風(fēng)險，也不愿意在旅游資源開發(fā)上投入大量的資金。眾所周知，旅游資源開發(fā)涉及到諸多方面的內(nèi)容，諸如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、廣告投放、旅游產(chǎn)品包裝等，每一個方面需求的資金都很大，而融資問題則是很多地方旅游資源開發(fā)面臨的主要難題。

（五）人文歷史旅游資源損毀嚴(yán)重

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵，很多地方在旅游資源開發(fā)上，往往都有短期的經(jīng)濟(jì)效益追求，缺乏對古跡的保護(hù)意識，很多文物價值很高的古跡或是被損毀，或是年久失修，導(dǎo)致后期的旅游開發(fā)難度驟增。諸如禮泉縣的薄太后塔，就存在保護(hù)不力問題。薄太后塔在禮泉縣東二十五公里處，據(jù)當(dāng)?shù)貍髡f這個塔建于漢代，是漢文帝為紀(jì)念母親薄太后所修，采用閣樓式建筑格局，截面呈方形，整個塔分為七層，塔高約四十四米。該塔造型獨(dú)特，年代久遠(yuǎn)，兼具歷史價值和藝術(shù)價值。但是在其旁邊卻建立起了小學(xué)，沒有任何的報出措施，作為優(yōu)質(zhì)的旅游資源，這無疑是極大地浪費(fèi)。

（六）地方政府全力尋租較為常見

“絕對的權(quán)利導(dǎo)致絕對的腐敗”，這句話我們耳熟能詳，當(dāng)公權(quán)力缺乏監(jiān)督和控制，那么公共權(quán)力的行駛就會更加寬泛，這勢必會導(dǎo)致權(quán)力尋租，政府腐敗也就難以避免。所謂權(quán)利尋租是指，政府的各級官員或利用手中掌握的公共權(quán)力，避開各種控制、法規(guī)、審查，從而達(dá)到尋求或維護(hù)特定的既得利益或者說是利用公共權(quán)利獲得個人超額利益的種非法活動。據(jù)“尋租理論”，尋租本身的發(fā)生，主要就是由于政府干預(yù)市場。干預(yù)才次數(shù)越多，其產(chǎn)生的危害也就越大。政府官員也逃不開“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，其也會關(guān)注聲望、職銜、收入水平等。故而當(dāng)政府行政方式缺乏監(jiān)督的情況下，政府官員的權(quán)力尋租也就更加明顯。地方政府是直接提供者，如旅游資源開發(fā)的審批和管理，其對市場的影響大于中央政府，故而存在更加普遍的權(quán)力尋租現(xiàn)象。而這種權(quán)力尋租，不但會干擾市場的資源配置，還會影響到旅游資源開發(fā)的效果。

四、旅游資源開發(fā)中地方政府的角色定位建議

通過上述分析，我們對旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題有了更深地了解，要根除這種問題，明確地方政府的角色定位，至關(guān)重要。以新公共管理的視角來看，地方政府并未單純的公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者，而應(yīng)該更好地掌控、引導(dǎo)、促進(jìn)公共服務(wù)和產(chǎn)品的走向，以現(xiàn)代企業(yè)管理方式來改善自身的職能。

（一）公共政策執(zhí)行者

在旅游資源的開發(fā)過程中，地方政府充當(dāng)?shù)氖枪舱叩闹贫ㄕ?。在整個開發(fā)活動中，公共政策的制定是最為關(guān)鍵的行政行為。其不但包括政府頒布的政令、文件，還包括具體的指導(dǎo)和批示。資源開發(fā)活動是否進(jìn)行，以怎么樣的方式進(jìn)行，最終進(jìn)行的程度如何等都源于這些政策。政府公共政策制定者的身份是由政府的公共性決定的，在經(jīng)濟(jì)行為中在，政府承擔(dān)的是“掌蛇”的角色。能否惠及社會和公民是資源開發(fā)的價值取向，旅游資源開發(fā)并不是某些團(tuán)體謀利的手段，要確保政府的公益性，就需要建立廣泛參與的旅游資源開發(fā)決策機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政府、學(xué)界、公民共同的作用，由多方利益集團(tuán)進(jìn)行博弈，形成最科學(xué)的旅游資源開發(fā)政策。在旅游資源開發(fā)政策的制定上，切忌亂搞“言堂”，只有如此，才能減少政府權(quán)力尋租和創(chuàng)租現(xiàn)象，發(fā)揮政府的正外部效應(yīng)。政府制定公共政策應(yīng)該注重科學(xué)性，政策的科學(xué)性直接關(guān)系到政府的行政能力。作為專業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)行為，旅游資源開發(fā)需要科學(xué)、有效地監(jiān)督，并制定相應(yīng)的開發(fā)監(jiān)管政策，不能搞“拍腦門”的政策設(shè)計。結(jié)合不同地方的旅游規(guī)劃來看，改革頻率過高，一屆領(lǐng)導(dǎo)個思路，政策持續(xù)性難以保證，直接影響了旅游資源整合和長期開發(fā)的效果。故而，地方政府應(yīng)該充分發(fā)揮旅游管理機(jī)構(gòu)的帶頭作用，吸引各方精英、專家，建立旅游資源開發(fā)委員會，作為政策輸出參謀機(jī)構(gòu)，確保政策的科學(xué)性。此外，公共政策的制定還需要保證其合法性。所謂的合法性方面是指其政治合法性，另一方面是指其司法實(shí)踐合法性。政策制定的政治合法性是指，公共政策的來源必須是民眾所信服并被認(rèn)可是代表了民眾自我意志的表達(dá)。確保政治合法性的渠道既包括制度的設(shè)定也包括訴求言路的暢通與否和接受監(jiān)督的程度高低。具體來說，地方政府可以建立嚴(yán)格的聽證會制度、接受媒體監(jiān)督、完善信訪制度等。而司法實(shí)踐的合法性問題主要是指地方政府的政策制定不能違反現(xiàn)有的法律規(guī)定，也就是我們通常所說的上位法原則，即地方政府出臺的政策不能違背憲法、法律和上級政府的規(guī)章制度。

（二）金融扶持者

我國的東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及旅游資源開發(fā)水平都存在較大的差距，東部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，旅游資源開發(fā)更加充分，有足夠的金融支持以及社會投資；而我國的中西部吸取雖然有著豐富的旅游資源，但是礙于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，依靠市場作用難以有效地開發(fā)這些旅游資源，為此，就需要地方政府對其進(jìn)行金融扶持。正因如此，政府應(yīng)該承擔(dān)起金融扶持者的角色，在如下方面進(jìn)行努力：其一，加強(qiáng)對旅游開發(fā)企業(yè)的擔(dān)保力度。很多旅游資源開發(fā)之所以上不了軌道就是因?yàn)殡y以獲得貸款，企業(yè)的信譽(yù)難以獲得銀行的信賴，針對這種情況地方政府可以為信譽(yù)、資質(zhì)較好的企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保，為企業(yè)爭取商業(yè)銀行的貸款。在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為中，這種做法是較為常見的。其主要的好處就是不會違反行政和商業(yè)規(guī)則，有效地解決旅游企業(yè)的融資問題。但是我們也應(yīng)該看到，雖然地方政府可以為企業(yè)進(jìn)行擔(dān)保，但是商業(yè)銀行的房貸數(shù)額也不一定能夠滿足企業(yè)的需求，若是出現(xiàn)了壞賬的情況，政府的償債將會面臨困境。其二，減免旅游企業(yè)的稅費(fèi)。這種融資渠道相對比較中庸，通過減少企業(yè)的稅費(fèi)，減少了企業(yè)旅游資源開發(fā)的成本，以達(dá)到扶持其旅游資源開發(fā)的目的。這種做法的最大好處就是不會對政府產(chǎn)生風(fēng)險，隨著旅游資源開發(fā)的進(jìn)行，政策減免響應(yīng)的稅費(fèi)，完全在地方政府的掌控之下。但是這種扶持效果比較有限，如何旅游企業(yè)資金需求較大的話，這種做法很難解決企業(yè)的根本問題。其三，政府財政借款給企業(yè)。這種模式在資金運(yùn)用獨(dú)立性上有很大的優(yōu)勢，但是政府財政來源于稅收，在這種情況下政府就應(yīng)該充分考慮政府財政支出的公益性，給企業(yè)借款是不是違背合法性。

（三）資源開發(fā)監(jiān)督者

市場是旅游資源開發(fā)的主導(dǎo)力量，在市場經(jīng)濟(jì)大背景下，資源的市場化決定了旅游資源開發(fā)的主體是企業(yè)，而政府承擔(dān)的則應(yīng)該是監(jiān)督的角色。只有加強(qiáng)對旅游資源開發(fā)行為的監(jiān)督，才能更好地確保資源開發(fā)的公益性。為了更好地發(fā)揮地方政府的監(jiān)督角色，在實(shí)際的旅游資源開發(fā)中，應(yīng)該從如下幾個方面著手：其一，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目審批權(quán)，為了確保項(xiàng)目的科學(xué)性，地方政策在旅游資源開發(fā)中，應(yīng)該做好事前監(jiān)督，充分發(fā)揮項(xiàng)目審批權(quán)的作用。其二，完善社會監(jiān)督機(jī)制，在資源開發(fā)的過程中，政府建立與媒體與社會公眾的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)督。其三，確保旅游資源開發(fā)的公共屬性，在資源開發(fā)過程中，要堅持資源開發(fā)的市場化，充分利用行政手段和財政手段，對旅游資源開發(fā)的公共性予以保證。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是旅游資源開發(fā)的重要的配套，諸如交通、通訊、水電等?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，并且在較長一段時間內(nèi)難以收回投資，正因如此在這項(xiàng)支出上，大部分旅游開發(fā)企業(yè)一般不愿意負(fù)擔(dān)。為了更好地對旅游資源進(jìn)行開發(fā)，地方政府就需要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保旅游資源開發(fā)的有效性，推動旅游資源開發(fā)活動的開展，吸引更多旅游開發(fā)商的投資，將旅游資源真正轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜萎a(chǎn)品。就目前的情況來看，很多地方由于城市化進(jìn)程緩慢，故而在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上還是短板，讓很多開發(fā)商望而卻步。因此，要想更好地進(jìn)行旅游資源開發(fā)，地方政府應(yīng)該完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)城市化進(jìn)程。

（五）旅游資源保護(hù)者

旅游資源中包括很大一部分具有歷史人文價值的古跡，這些古跡不但具有很高的歷史文化價值，還具有很高的藝術(shù)和科學(xué)價值。而我國的很多地方旅游開發(fā)中對這些文物都造成了很大的破壞，有些地方即使知道歷史文化古跡的重要性，但是也沒有完善的保護(hù)措施，這些都讓這些古跡受到了很大的破壞。因此，文物部門應(yīng)該完善文物保護(hù)評價機(jī)制。在旅游資源開發(fā)之前，需要對這些文物進(jìn)行保護(hù)評價，并且保留項(xiàng)目實(shí)施過程中叫停的權(quán)利。文物的保護(hù)是不可逆的活動，只有對于文物資源有效地保護(hù)，才能真正實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)開發(fā)。我國在旅游開發(fā)的初期階段有過很多因?yàn)橐焖侔l(fā)展旅游業(yè)而破壞了珍貴文物的慘痛教訓(xùn)。而文物保護(hù)正是地方政府在追求旅游收入時，恰恰容易忽視的地方。所以，地方政府在對于轄區(qū)旅游資源開發(fā)的同時，必須對于開發(fā)中涉及文物保護(hù)的內(nèi)容做出妥善的制度設(shè)計。

（六）行為約束者

在旅游資源開發(fā)中權(quán)力尋租行為時常出現(xiàn)，對旅游者、旅游企業(yè)、社會公眾都帶來了不良的影響，為了減少這種權(quán)力尋租現(xiàn)象，保持政府的廉潔性，應(yīng)該從如下方面著手：其一，健全和完善現(xiàn)有的行政監(jiān)察和紀(jì)律檢查體系，在行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)權(quán)力的必要約束。其二，資源開發(fā)的商業(yè)活動一律實(shí)行嚴(yán)格的“招、拍、掛”程序，確保程序合法，減少權(quán)力尋租的機(jī)會。其三，成立專門的旅游資源開發(fā)監(jiān)督委員會，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立于行政部門之外的社會監(jiān)督模式。其四，減少政府在商業(yè)行為中的實(shí)際參與程度，降低內(nèi)部性擴(kuò)張的機(jī)會。

五、總結(jié)

旅游資源開發(fā)中的政府角色定位廣受關(guān)注，這一方面是因?yàn)槁糜螛I(yè)獲得了快速發(fā)展，另一方面是因?yàn)樾鹿补芾硭枷氲倪M(jìn)一步深入。如何在旅游資源中使用好公共權(quán)力是現(xiàn)階段我國旅游事業(yè)發(fā)展迫切需要解決的問題。本文簡述了新公共管理思想的概念，分析了旅游資源開發(fā)中地方政府存在的問題，并提出了相應(yīng)的角色定位建議，以期進(jìn)一步明確地方政府角色定位，規(guī)范地方政府行為，以期更好地推動旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。