經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的公共治理范式創(chuàng)新
——走向分權(quán)式治理

蔣 猛，李瑞昌

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的公共治理范式創(chuàng)新
——走向分權(quán)式治理

蔣 猛，李瑞昌

（復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

我國在從舊常態(tài)向新常態(tài)的過渡時(shí)期中，經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力和基本社會(huì)形態(tài)發(fā)生了根本性變化。研判公共治理困境并創(chuàng)新公共治理范式，對(duì)全面深化改革目標(biāo)具有重要意義。中國在發(fā)展過程中形成的四種典型社會(huì)形態(tài)可概括為：協(xié)調(diào)社會(huì)、動(dòng)蕩社會(huì)、矛盾社會(huì)和沖突社會(huì)。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)可能會(huì)引發(fā)因經(jīng)濟(jì)繁榮所掩蓋的社會(huì)矛盾，加劇社會(huì)沖突。消除社會(huì)沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧不能簡單依靠改革開放以來的放權(quán)模式，而需要分權(quán)模式，即構(gòu)建分權(quán)式公共治理。實(shí)施分權(quán)式公共治理，不僅需要經(jīng)濟(jì)治理與社會(huì)治理步調(diào)一致，而且還需要政府保證政治穩(wěn)定，推行統(tǒng)籌治理并建立新的協(xié)作治理制度，重塑公共管理核心倫理價(jià)值，從而共同促進(jìn)公共治理范式創(chuàng)新。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；社會(huì)沖突；分權(quán)式公共治理范式；政治穩(wěn)定

2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，中國所處的國際、國內(nèi)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。世界經(jīng)濟(jì)已呈現(xiàn)出“總量需求增長緩慢、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)深度調(diào)整”的顯著特征，支撐中國經(jīng)濟(jì)高速增長的外需環(huán)境已不復(fù)存在，促進(jìn)中國高速增長的傳統(tǒng)的人口與資源紅利也逐漸衰減，難以維持創(chuàng)造中國“經(jīng)濟(jì)奇跡”的比較優(yōu)勢［1］。與此同時(shí)，國內(nèi)隱藏的社會(huì)矛盾也因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)而相繼爆發(fā)，社會(huì)沖突進(jìn)入到一個(gè)新的醞釀期和爆發(fā)期。

因此，“新常態(tài)”越來越受到國內(nèi)外各界人士的持續(xù)關(guān)注和熱烈討論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫、李揚(yáng)等紛紛采用“新常態(tài)”一詞闡述國際經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的主要表征。黃益平第一次將“新常態(tài)”賦予中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本土化內(nèi)涵，并歸納了中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的主要特征［2］。張占斌則針對(duì)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的趨勢性變化進(jìn)行了闡釋，并對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基本取向與政策思路提出了若干看法和建議［3］。其他學(xué)者如趙凌云等，探討了湖北省在中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的戰(zhàn)略發(fā)展思路［4］；范金等學(xué)者基于巴西和阿根廷等國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型案例，討論了中國應(yīng)如何在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下避免長期陷入中等收入國家陷阱的經(jīng)濟(jì)理論問題［5］?？偨Y(jié)相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)，無論是關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的理論研究、案例研究抑或比較研究，學(xué)術(shù)界當(dāng)前針對(duì)“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”這一學(xué)術(shù)議題的理論爭鳴主要聚焦于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇，而反映經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共治理模式創(chuàng)新的理論研究較為鮮見［6］。

一、“新常態(tài)”的理論爭議

“新常態(tài)”正成為官方與學(xué)界熱衷的新興詞匯。但目前“新常態(tài)”的內(nèi)涵存有兩個(gè)爭議：一是在時(shí)間維度上，“新常態(tài)”是指向“現(xiàn)在態(tài)”還是“未來目標(biāo)態(tài)”？二是從對(duì)象上看，“新常態(tài)”僅用以描述經(jīng)濟(jì)還是關(guān)涉其他？下文將對(duì)有關(guān)“新常態(tài)”內(nèi)涵的不同爭議進(jìn)行梳理，以科學(xué)界定“新常態(tài)”的使用范疇。

（一）時(shí)間維度的“新常態(tài)”

“新常態(tài)”一詞，2002年便頻繁出現(xiàn)于美國主流媒體的話語體系中。2010年初，全球最大的債券基金——美國太平洋投資管理公司的兩位首席投資官比爾·格羅斯和穆罕默德·埃爾埃利安用“新常態(tài)”一詞來歸納2008年金融危機(jī)之后世界經(jīng)濟(jì)特別是發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)所發(fā)生的一系列變化［7］。

對(duì)于“新常態(tài)”的時(shí)間范疇有兩種不同觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“新常態(tài)”是一種現(xiàn)在態(tài)，但會(huì)持續(xù)較長時(shí)間，最后回到舊常態(tài)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“新常態(tài)”是未來目標(biāo)態(tài)，當(dāng)下的“現(xiàn)在態(tài)”是“舊常態(tài)”向“新常態(tài)”的過渡時(shí)期。兩種觀點(diǎn)都有自己的支持者，都能提出各自的合適理由。

持“新常態(tài)”為“現(xiàn)在態(tài)”的學(xué)者認(rèn)為，所謂“新常態(tài)”，從字面上看，“新”就是有別于“舊”，“常態(tài)”就是平時(shí)正常的狀態(tài)?！靶鲁B(tài)”就是不同于以往的、相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)，是一種新出現(xiàn)的、變動(dòng)的“現(xiàn)在態(tài)”，“宏觀經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)”是指“經(jīng)濟(jì)危機(jī)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)緩慢而痛苦的過程”［8］。因此，在西方話語中的“新常態(tài)”是指“現(xiàn)在態(tài)”，而未來目標(biāo)是恢復(fù)“舊常態(tài)”。這是在西方經(jīng)濟(jì)負(fù)增長大背景下提出的。這一新常態(tài)會(huì)持續(xù)很長一段時(shí)間，最終是要回歸到經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前的低速增長。與此類似，中國經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”是指與過去30多年來中國經(jīng)濟(jì)高速增長期不同的新階段［9］，且這是一種大勢性的、不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

持“新常態(tài)”為“未來目標(biāo)態(tài)”的政策闡釋者認(rèn)為，西方話語中的“新常態(tài)”概念內(nèi)涵既不符合中國發(fā)展的態(tài)勢，也不符合中國高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢判斷。當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期的“三期”疊加只是一個(gè)過渡期。在渡過這一時(shí)期后，經(jīng)濟(jì)才進(jìn)入“新常態(tài)”時(shí)期。全面改革是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向“新常態(tài)”過渡的基本途徑［10］。因此，中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)具有創(chuàng)造性，與國際上所說的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不完全相同，甚至并非同一回事。中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)將是一個(gè)未來可持續(xù)、健康發(fā)展的一種遠(yuǎn)景目標(biāo)。作為戰(zhàn)略追求，“新常態(tài)”被賦予更多前瞻性的考量［11］，即中國經(jīng)濟(jì)并非已處于新常態(tài)，而是處于向新常態(tài)過渡的過程和階段。

（二）對(duì)象維度的“新常態(tài)”

從對(duì)象上看，“新常態(tài)”所指范疇也有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“新常態(tài)”主要指經(jīng)濟(jì)范疇，概念運(yùn)用不可泛化［12］?！靶鲁B(tài)”主要用來描述經(jīng)濟(jì)狀況，它用來說明中國經(jīng)濟(jì)從高速增長走向中高速增長，各種影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的因素紛至沓來，政府必須妥善應(yīng)對(duì)，如此才能避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生。后來，習(xí)近平又用“新常態(tài)”描述中國仍處于持續(xù)發(fā)展的階段，認(rèn)為中國仍然處于發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。另一種觀點(diǎn)則沿著中央高層新舊分野的邏輯思路將“新常態(tài)”的內(nèi)涵擴(kuò)大化，擴(kuò)展到了政治、文化、軍事等諸多領(lǐng)域。中國共產(chǎn)黨十八大后新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體主動(dòng)營造了10個(gè)“新常態(tài)”，即在堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義方面形成新常態(tài)，在推動(dòng)全面深化改革方面形成新常態(tài)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展方面形成新常態(tài)，在發(fā)展社會(huì)主義民主政治和依法治國方面形成新常態(tài)，在建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國方面形成新常態(tài)，在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理方面形成新常態(tài)，在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面形成新常態(tài)，在加強(qiáng)國防和軍隊(duì)建設(shè)方面形成新常態(tài)，在國際關(guān)系和我國外交政策方面形成新常態(tài)，在黨要管黨、從嚴(yán)治黨方面形成新常態(tài)［13］。

針對(duì)以上爭論，筆者認(rèn)為，相對(duì)過去經(jīng)濟(jì)長期的高速增長，目前政府認(rèn)定的經(jīng)濟(jì)中高速增長是中國經(jīng)濟(jì)的“新常態(tài)”。中國“新常態(tài)”之“新”意味著通過深刻變革徹底打破傳統(tǒng)的思路和模式?！靶鲁B(tài)”即通過深刻變革，打破傳統(tǒng)思路和傳統(tǒng)模式后所形成的一種全新的、長期穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展“四駕馬車”看，出口目前已難以為繼，而投資和消費(fèi)的可持續(xù)增長有限，只有科技創(chuàng)新才是經(jīng)濟(jì)增長的“永動(dòng)機(jī)”。因此，依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，未來中國經(jīng)濟(jì)的中低速增長將是一種可持續(xù)、更良性的發(fā)展模式和必然趨勢。

二、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的社會(huì)形態(tài)

根據(jù)馬克思主義理論，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，政治是上層建筑。經(jīng)濟(jì)狀態(tài)往往變化快、時(shí)間短，而政治和社會(huì)變化比較慢、時(shí)間較長，經(jīng)濟(jì)狀態(tài)和政治狀態(tài)的變化在時(shí)間和速度上并非一致。因此，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不會(huì)很快產(chǎn)生政治新常態(tài)，但經(jīng)濟(jì)新常態(tài)卻可能會(huì)出現(xiàn)政治的“非常態(tài)”。從國家政治的存在狀況看，可區(qū)分為“常態(tài)”與“非常態(tài)”?！俺B(tài)”與“非常態(tài)”的區(qū)分并非以時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，而是以社會(huì)或政治秩序變動(dòng)作為標(biāo)志、以重大突發(fā)事件作為分界線的?？傊?，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與國家政治或社會(huì)的非常態(tài)并非一一對(duì)應(yīng)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)并不等同于國家政治與社會(huì)狀態(tài)的新常態(tài)。但是，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)也有可能引發(fā)政治非常態(tài)。

筆者將視角聚焦于社會(huì)秩序領(lǐng)域，根據(jù)“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展步調(diào)一致性”和“社會(huì)穩(wěn)定性”兩個(gè)維度區(qū)分了四種社會(huì)類型。“經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展步調(diào)一致性”有兩種狀態(tài)：一是步調(diào)一致，二是步調(diào)不一致。“社會(huì)穩(wěn)定性”也可以分為兩種狀態(tài)：一是穩(wěn)定，二是變動(dòng)。根據(jù)上述兩個(gè)維度，可研判四種基本的社會(huì)類型中的公共治理問題演變（圖1）。

（一）協(xié)調(diào)社會(huì)

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展步調(diào)一致，且社會(huì)秩序穩(wěn)定；多數(shù)社會(huì)問題會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)改革而解決，不會(huì)遺留過多的公共治理問題，這種社會(huì)狀態(tài)可以稱之為“協(xié)調(diào)社會(huì)”。新中國在建立后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行生產(chǎn)和分配都高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、高度集中的中央集權(quán)制度和高度集體化的社會(huì)管理制度。固定的戶籍制度和單位制度（公社制）避免了人口流動(dòng)并將所有社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為單位內(nèi)部問題，在一定程度上消除了公共問題。因此，高度集體化的社會(huì)盡管缺乏活力，但總體上經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變化較為協(xié)調(diào)，社會(huì)運(yùn)行穩(wěn)定。

（二）動(dòng)蕩社會(huì)

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展步調(diào)一致，但社會(huì)秩序被人為變動(dòng)。劇烈的社會(huì)運(yùn)動(dòng)無視經(jīng)濟(jì)狀況，社會(huì)秩序處于非常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法滿足社會(huì)需要。如果社會(huì)斗爭持續(xù)升溫，那么就進(jìn)入了“動(dòng)蕩社會(huì)”。20世紀(jì)60年代，中國因大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)而引發(fā)了劇烈的社會(huì)變動(dòng)，物質(zhì)生產(chǎn)和分配均難以滿足社會(huì)需要，最終導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。

（三）矛盾社會(huì)

經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制變化步調(diào)不一致，但社會(huì)秩序穩(wěn)定。如果經(jīng)濟(jì)變化后的社會(huì)秩序仍然是舊常態(tài)，那么社會(huì)政治領(lǐng)域矛盾將會(huì)逐步增多，大量社會(huì)問題不斷累積，“矛盾社會(huì)”形態(tài)顯現(xiàn)。自1978年實(shí)行改革開放至2008年，經(jīng)濟(jì)體制迅速由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)高速增長，但在社會(huì)政治領(lǐng)域仍然實(shí)施高管制、強(qiáng)控制的政策。雖然社會(huì)秩序在短時(shí)期比較穩(wěn)定，但社會(huì)矛盾已經(jīng)凸顯，各種社會(huì)突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。

（四）沖突社會(huì)

如果經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變化步調(diào)不一致，且社會(huì)秩序變動(dòng)而社會(huì)新常態(tài)又尚未形成，那么就極有可能進(jìn)入最為嚴(yán)峻的“沖突社會(huì)”?！皼_突社會(huì)”是指在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，社會(huì)領(lǐng)域變革不能及時(shí)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的變化，各種遺留的社會(huì)矛盾尚未解決，新的社會(huì)問題又加速爆發(fā)，社會(huì)容易陷入個(gè)體與個(gè)體、團(tuán)體與團(tuán)體、階層與階層相互沖突的社會(huì)狀態(tài)。2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，盡管我國經(jīng)濟(jì)在國家經(jīng)濟(jì)干預(yù)和刺激性投資政策下短期內(nèi)出現(xiàn)中高速增長，但是由于社會(huì)長期分配不均導(dǎo)致的貧富差距過大、階層代際流動(dòng)不暢以及隨之而來的社會(huì)情緒失控，各種社會(huì)矛盾爆發(fā)，社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)劇增，社會(huì)秩序失衡日益明顯。

圖1 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)互動(dòng)模式中的四種社會(huì)類型

若站在中國精英政治治理的視角看，消除社會(huì)沖突、追求社會(huì)和諧穩(wěn)定是治國理政的首要目標(biāo)。事實(shí)上，和平時(shí)期的多數(shù)矛盾或社會(huì)沖突（尤其是國內(nèi)矛盾）往往起源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，是人與人、人與組織、組織與組織之間的利益沖突。但經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的矛盾會(huì)逐漸延伸到社會(huì)領(lǐng)域，最后蔓延到政治領(lǐng)域。因此，可以將這類因經(jīng)濟(jì)危機(jī)而引發(fā)其他領(lǐng)域危機(jī)的社會(huì)沖突狀態(tài)稱之為“非常態(tài)的社會(huì)沖突”。在“非常態(tài)”的社會(huì)沖突中，各種問題和各種類型的突發(fā)事件接連不斷地發(fā)生，整個(gè)社會(huì)陷入危機(jī)狀態(tài)。一方面，不斷變動(dòng)的外界環(huán)境沖擊著現(xiàn)有的國家體系，導(dǎo)致突發(fā)事件頻發(fā)乃至原有秩序遭到破壞；另一方面，政府在處置突發(fā)事件過程中制造出新的危機(jī)，突發(fā)事件不斷涌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)不斷成為社會(huì)的常態(tài)。

歸納起來，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的社會(huì)狀態(tài)有如下幾個(gè)特點(diǎn)：經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，產(chǎn)業(yè)消亡與更新導(dǎo)致失業(yè)率上升，社會(huì)不穩(wěn)定因素持續(xù)增加；長期隱藏的國內(nèi)外社會(huì)矛盾不斷爆發(fā)；各種類型突發(fā)事件引發(fā)連鎖反應(yīng)，相互影響，社會(huì)沖突不再是單個(gè)事件，而成為復(fù)雜、耦合的社會(huì)狀態(tài)；國家與社會(huì)狀態(tài)處于舊常態(tài)向新常態(tài)轉(zhuǎn)變的模糊地帶。

三、新常態(tài)下公共治理的創(chuàng)新途徑

（一）新常態(tài)下我國公共治理的主要困境

從總體來看，中國經(jīng)濟(jì)處在從高速增長的舊常態(tài)向中低速增長的新常態(tài)轉(zhuǎn)變的過渡時(shí)期。中國社會(huì)面臨多重挑戰(zhàn)，非常態(tài)社會(huì)中的各類社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露。因此，我國公共治理格局也面臨多種困境。

第一，系統(tǒng)性、整體性的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)累積成綜合性風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致公共治理的深度不夠。“三期”風(fēng)險(xiǎn)（經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期）疊加，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯，經(jīng)濟(jì)增速下行壓力大，隱匿風(fēng)險(xiǎn)顯性化及失業(yè)率上升，系統(tǒng)性、整體性經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)耦合為綜合性風(fēng)險(xiǎn)。為了防控風(fēng)險(xiǎn)，政府治理經(jīng)濟(jì)短期行為增加，將會(huì)繼續(xù)用投資手段刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)變遲緩，隱藏在經(jīng)濟(jì)中深層次、結(jié)構(gòu)性問題難以得到深度治理。

第二，社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)變成社會(huì)沖突的速度加快，導(dǎo)致公共治理難度增加。經(jīng)濟(jì)下滑將一些原有的社會(huì)矛盾引爆成社會(huì)沖突，由此引發(fā)的社會(huì)群體性事件不斷爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)矛盾相互交織，中國社會(huì)發(fā)展進(jìn)入一種過渡狀態(tài)，形成新的發(fā)展?fàn)顟B(tài)仍需要一段時(shí)間。因此，政府需要有效的公共治理范式以加速社會(huì)轉(zhuǎn)型。

第三，政治領(lǐng)域的權(quán)力斗爭和權(quán)利運(yùn)動(dòng)暗流潛涌，導(dǎo)致公共治理力度不夠。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)領(lǐng)域中的問題引發(fā)政治領(lǐng)域的矛盾，尤其是由于經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)公平得不到滿足而引發(fā)的公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)加劇。另外，反腐敗運(yùn)動(dòng)和政治清明行動(dòng)也導(dǎo)致政治權(quán)利內(nèi)部抗?fàn)幭蛲鈹U(kuò)展。一旦政治權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)斗爭與公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，公共治理不僅會(huì)出現(xiàn)方向性偏離，而且其力度也將大打折扣。

因此，對(duì)公共決策者而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行與社會(huì)沖突加劇的雙重壓力下，必須適時(shí)進(jìn)行公共治理范式的創(chuàng)新。

（二）新常態(tài)下公共治理的創(chuàng)新路徑選擇

國內(nèi)外學(xué)界對(duì)于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共治理創(chuàng)新路徑已有很多不同觀點(diǎn)，歸納起來有兩條路徑：一是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式入手，通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，刺激經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，讓更多人受益，從而減少社會(huì)矛盾的發(fā)生，即“用經(jīng)濟(jì)換穩(wěn)定”；二是推進(jìn)社會(huì)制度改革，激活社會(huì)活力。但是，這兩條路徑都缺少系統(tǒng)性考慮，實(shí)踐中往往偏重于其中一條路徑。

筆者認(rèn)為，社會(huì)公共治理創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下需要解決好兩個(gè)問題：一是增強(qiáng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)秩序變動(dòng)的一致性問題；二是降低社會(huì)秩序變動(dòng)頻率與幅度的問題（即社會(huì)秩序穩(wěn)定性）。解決第一個(gè)問題有三條路徑：一是更加注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而不僅僅是做大經(jīng)濟(jì)總量；二是更加注重經(jīng)濟(jì)的中長期規(guī)劃，而不僅僅局限于短期調(diào)節(jié)；三是更加注重經(jīng)濟(jì)-社會(huì)政策的一體化聯(lián)動(dòng)。第二個(gè)問題的解決更加依賴于政治穩(wěn)定，只有政治穩(wěn)定才能有足夠的空間調(diào)整社會(huì)變動(dòng)速率。總體而言，解決上述兩大問題并非易事，需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治各領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新，有賴于公共治理領(lǐng)域的全面突破。

中國政府公共治理創(chuàng)新的關(guān)鍵是政治系統(tǒng)的放權(quán)，在不同時(shí)期向特定領(lǐng)域放權(quán)。自1978年開始，政治與行政系統(tǒng)向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域放權(quán)，允許外資進(jìn)入，減少行業(yè)管控，激發(fā)了市場活力，中國經(jīng)濟(jì)由進(jìn)口導(dǎo)向轉(zhuǎn)向出口導(dǎo)向的外貿(mào)經(jīng)濟(jì)，中國人民生活水平大幅提升。1994年，分稅制改革啟動(dòng)，中央向地方經(jīng)濟(jì)放權(quán)，地方政府逐漸加入GDP“錦標(biāo)賽”，地方政府活力被大大激發(fā)。與此同時(shí)，中央在政治領(lǐng)域也賦予地方政府更多的人事權(quán)力和改革權(quán)限。1998年，慈善事業(yè)改革，慈善與公益組織進(jìn)入國家治理體系，政治與行政系統(tǒng)開始向社會(huì)放權(quán)，極大地解決了政府治理社會(huì)“被遺忘角落”的問題。時(shí)至今日，面對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，“縮手縮腳”的放權(quán)已難以奏效，亟需從經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)等多方面進(jìn)行“綜合分權(quán)”，建立“分權(quán)式公共治理”的新范式（圖2）。

圖2 社會(huì)新常態(tài)下的分權(quán)式公共治理范式

分權(quán)式公共治理范式并不是一項(xiàng)簡單的簡政放權(quán)，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性分權(quán)和全面轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)工程。首先，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，要向市場分權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的決定性作用，變革政府監(jiān)管方式和經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)措施；其次，在政治領(lǐng)域，要向地方政府分權(quán)，中央與地方關(guān)系法定化并授予地方政府法定權(quán)限；在社會(huì)領(lǐng)域，要向社會(huì)組織分權(quán)，賦予社會(huì)組織和公民更大的自主權(quán)，形成政府、社會(huì)組織和公眾等多元治理主體共同參與的、多層次、多領(lǐng)域的社會(huì)治理架構(gòu)；最后，提供改革運(yùn)行的制度保障，將分權(quán)制度化、法治化，從而為經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)全面創(chuàng)新注入穩(wěn)定劑和新動(dòng)力。

構(gòu)建分權(quán)式的公共治理不僅要科學(xué)分權(quán)，更要建構(gòu)公共治理系統(tǒng)。具體而言，包括以下幾個(gè)方面：

一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理與社會(huì)治理的步調(diào)一致。在經(jīng)濟(jì)管理中，調(diào)整結(jié)構(gòu)是基本要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展從過去的傳統(tǒng)粗放轉(zhuǎn)變?yōu)楦咧悄?、低成本、可持續(xù)，要求決策者在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)上將“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”放在更加突出的位置。只要決策者能頂住壓力，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的基本要求，中國經(jīng)濟(jì)完全有條件、有能力保持較長時(shí)期的中低速健康增長。在社會(huì)管理上，預(yù)防社會(huì)沖突應(yīng)是常態(tài)，即防范經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所引發(fā)的失業(yè)率上升以及失業(yè)引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象；遏制因經(jīng)濟(jì)繁榮而被隱匿的社會(huì)沖突隨著經(jīng)濟(jì)不景氣而再度暴露，防制不同社會(huì)階層因收入差距擴(kuò)大而引發(fā)的社會(huì)心態(tài)失衡。問題的關(guān)鍵在于如何保持步調(diào)一致。新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化等“新四化”建設(shè)不斷推進(jìn)，為持續(xù)發(fā)展提供了巨大潛力和回旋空間。從根本上說，就是要向全面綜合改革要?jiǎng)恿Γ蚪?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整要助力，向民生改善要潛力；就是要“激”活力，把該放的權(quán)放到位，讓市場主體真正放開手腳；就是要“補(bǔ)短板”，把該做的事做好，增加公共產(chǎn)品有效供給；就是要“強(qiáng)實(shí)體”，把該給的政策給足，夯實(shí)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)［14］。

二是穩(wěn)定政治系統(tǒng)，統(tǒng)籌治理。分權(quán)式公共治理的關(guān)鍵性基礎(chǔ)在于政治系統(tǒng)穩(wěn)定。分權(quán)需要政治系統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變，避免政治系統(tǒng)合法性低迷導(dǎo)致社會(huì)整合能力下降，最終政府系統(tǒng)可能無力主導(dǎo)全面統(tǒng)籌管理的局面。另外，中國利益集團(tuán)的能力集聚必將威脅政治系統(tǒng)，而反腐敗、反四風(fēng)必然傷及相關(guān)利益集團(tuán)。因此，如果政治系統(tǒng)一旦動(dòng)亂，社會(huì)動(dòng)蕩必然產(chǎn)生，社會(huì)秩序?qū)⑦M(jìn)入急速變動(dòng)狀態(tài)，全面統(tǒng)籌治理經(jīng)濟(jì)社會(huì)、政治領(lǐng)域目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。所謂統(tǒng)籌治理，就是要全面統(tǒng)籌安排國際與國內(nèi)兩種環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與政治領(lǐng)域、宏觀調(diào)控與微觀放開政策工具等；全方位統(tǒng)籌規(guī)劃眼前與長遠(yuǎn)、過去與未來、成功與失敗等；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、非政府組織和公民等各方行動(dòng)［15］；根據(jù)過去經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)前形勢和未來發(fā)展趨勢，順應(yīng)潮流，順勢而為。

三是探索建立分權(quán)式的公共治理協(xié)作制度。經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共治理創(chuàng)新是一種協(xié)調(diào)式創(chuàng)新，應(yīng)該包括以下幾個(gè)層面的協(xié)調(diào)：一是治理主體間協(xié)作，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)公共治理創(chuàng)新應(yīng)由多個(gè)主體參與，具體包括政府機(jī)關(guān)及其公職人員、非政府組織及其成員、企業(yè)及其成員和公民，不同管理主體有不同職能，發(fā)揮不同作用；二是公共治理對(duì)象間協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的公共治理需要將多個(gè)對(duì)象聯(lián)合起來進(jìn)行管理，梳理各個(gè)對(duì)象之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)其中的相互勾連性，從而尋找到治理它們的有效路徑；三是治理工具之間的協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下公共治理創(chuàng)新需要協(xié)調(diào)運(yùn)用多種治理工具，避免各種治理工具之間的沖突，從而影響到治理效果。

四是重塑公共管理核心倫理價(jià)值體系。傳統(tǒng)終極價(jià)值的失效、現(xiàn)代規(guī)范價(jià)值和倫理制度的缺失使功利價(jià)值追求泛濫于公共生活空間；公共治理的核心主體即政府官員對(duì)金錢、公權(quán)的頂禮膜拜、對(duì)公共利益的肆意踐踏、對(duì)公共需求的視而不見等問題在社會(huì)治理新常態(tài)下顯得十分突出和普遍，以至危及政府管理的合法性。重塑政治組織的倫理制度和道德規(guī)制，以此構(gòu)建、創(chuàng)新新常態(tài)下公共治理范式的倫理道德基礎(chǔ)，這是解決公共管理文化“染缸”困境的必然選擇。在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等多維新常態(tài)下，公共管理倫理體系應(yīng)由以下幾方面組成：在意識(shí)形態(tài)上，要在全國特別是少數(shù)民族地區(qū)積極培育社會(huì)主義公共理性，建構(gòu)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，倡導(dǎo)法治、公正、民主、公平；在制度安排上，要構(gòu)建“憲法至上”的法治型公共管理倫理制度，把意識(shí)形態(tài)層面的價(jià)值導(dǎo)向和倫理要求落實(shí)到制度設(shè)計(jì)之中；在行動(dòng)層面上，要重構(gòu)政治精英的“公仆意識(shí)”和社會(huì)民眾的“公民約束”，在全社會(huì)范圍內(nèi)建構(gòu)理性的價(jià)值取向和良性的社會(huì)秩序。

總之，面對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)公共治理現(xiàn)實(shí)，中國公共治理者需要客觀、理性和冷靜地面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)所引發(fā)的各種問題，必須提早發(fā)力，提前布局，抓住先機(jī)，持續(xù)變革，探索出一條符合中國特色社會(huì)主義改革特點(diǎn)的公共治理創(chuàng)新之路。

［1］ 張占斌，周躍輝．關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)若干問題的解析與思考［J］．經(jīng)濟(jì)體制改革，2015（1）：34－38．

［2］ 黃益平．下一個(gè)十年的改革與增長［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012－12－26（07）．

［3］ 張占斌．中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的趨勢性特征及政策取向［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015（1）：15－20．

［4］ 趙凌云，辜娜．中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與湖北發(fā)展新機(jī)遇［J］．湖北社會(huì)科學(xué)，2014（10）：60－64．

［5］ 范金，徐小換．拉美經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型失?。褐袊m應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的鏡鑒——基于巴西和阿根廷的案例分析［J］．中共貴州省委黨報(bào)學(xué)報(bào)，2015（4）：63－70．

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［7］ 張?jiān)偕?，白彬．新常態(tài)下的公共管理：困境與出路［J］．中國行政管理，2015（3）：38－42．

［8］ 王子約，重華．確認(rèn)“新常態(tài)”：中國容忍經(jīng)濟(jì)放緩［N］．第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2014－05－31（01）．

［9］ 人民日報(bào)評(píng)論員．新常態(tài)：中國經(jīng)濟(jì)受不了像過去那樣高速增長［N］．人民日報(bào)，2014－08－04（05）．

［10］ 李佐軍．如何理解“新常態(tài)”［J］．新重慶，2014 （9）：7．

［11］ 邱曉華．中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)實(shí)際上就是習(xí)近平新常態(tài)［EB／OL］．（2014－08－23）［2015－09－01］．http：／／finance．sina．com．cn／hy／20140823／192220100675．shtml．

［12］ 吳敬璉．新常態(tài)主要指經(jīng)濟(jì)范疇［N］．光明日報(bào)，2015－03－04（07）．

［13］ 施芝鴻．十八大以后新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體主動(dòng)營造的10個(gè)新常態(tài)［N］．人民日報(bào)，2015－10－13 （07）．

［14］ 人民日報(bào)評(píng)論員．經(jīng)濟(jì)運(yùn)行呈現(xiàn)新特征［N］．人民日報(bào)，2014－08－06（01）．

［15］ 李瑞昌．統(tǒng)籌治理：國家戰(zhàn)略和政府治理形態(tài)的契合［J］．學(xué)術(shù)月刊，2009（6）：16－22．

（責(zé)任編輯：郭紅明）

Innovations of Public Governance Paradigm Under New Economic Normality——Towards Decentral ized Governance

JIANGMeng，LIRuichang
（School of International Relations and Public Affairs，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）

In China′s transition period fro m the old normality to the new normality，econo mic growth m o mentu m and basic social forms have undergone a funda mental change．Analyzing the dilem ma of public governance and innovating the public governance paradig m is significant to the realization of the goal to co m prehensively deepening the reform．This article attem pts to su m marize the theoretical argu ments of the New Normality and suggests that there are four typical social forms of China in the develop ment：harm onious society，unstable society，contradictory society and conflicting society．The new econo mic normality may ignite social conflicts overshadowed by econo mic prosperity and exacerbate social conflicts．To eliminate social conflicts and achieve social harm ony，we need a decentralized m odel，that is to build decentralized public governance instead of sim ply relying on the decentralization m odel since the reform and opening up．Im plementation of decentralized public governance requires not only econo mic and social governance in unison，but needs political stability，develops coordinated governance，establishes a new collaborative governance and rebuilds the core ethical values of the public management so as to jointly pro m ote innovations of the public governance paradig m．

econo mic new normality；social conflicts；decentralized public governance paradig m；political stability

C934文獻(xiàn)標(biāo)示碼：A

1673－0453（2015）03－0083－06

2015－09－01

蔣猛（1989—），男，浙江杭州人，復(fù)旦大學(xué)碩士研究生，主要從事對(duì)口支援、公共安全管理研究。