軍工科研體制改革回望：釋放市場(chǎng)的力量

脫胎于蘇聯(lián)模式的中國國防科技工業(yè)是一個(gè)能夠集市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革大方向、所有制經(jīng)濟(jì)制度、國有企業(yè)改革和科技體制改革等多重緯度和碰撞于一身的改革領(lǐng)域。不過，國防科技體制改革從未像其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革一樣，陷入充滿意識(shí)形態(tài)色彩的社會(huì)爭論中，或許是由于這一領(lǐng)域因保密需要而不透明，涉及的技術(shù)領(lǐng)域和行業(yè)特點(diǎn)又過于復(fù)雜。在美國，有一門稱為“國防經(jīng)濟(jì)學(xué)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支，專門使用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究國防領(lǐng)域的各類現(xiàn)象和問題。

市場(chǎng)化路徑

盡管“國防科技工業(yè)”表面看上去是一個(gè)完整的術(shù)語，但其實(shí)在共和國歷史上曾經(jīng)分為兩部分：國防工業(yè)和國防科技，前者是企業(yè)性質(zhì)的工廠，后者是事業(yè)單位性質(zhì)的研究院所。1956年，初步形成了由國防科研單位、中國科學(xué)院、高等院校、國務(wù)院各部門研究單位和各地方科研單位等5路科研大軍組成的新中國科技事業(yè)體系。研究機(jī)構(gòu)與企業(yè)相分離，研究、設(shè)計(jì)、教育、生產(chǎn)脫節(jié)，軍民分割，部門分割，地區(qū)分割……改變以上這些情況也就成了1984年經(jīng)濟(jì)體制改革正式啟動(dòng)后開始的科技體制改革的主要內(nèi)容之一。

國防科研院所的改制是沿著黨中央提出的“軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合，軍品優(yōu)先，以民養(yǎng)軍”的十六字方針進(jìn)行的，表現(xiàn)為“轉(zhuǎn)軌變型”，一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，二是軍品技術(shù)向民品項(xiàng)目轉(zhuǎn)化。在國際潮流以和平發(fā)展為主旋律的新的發(fā)展形勢(shì)下，國家的軍品科研項(xiàng)目和研究費(fèi)用日趨減少，而且向少數(shù)軍工科研院所轉(zhuǎn)移。國家體制改革大趨勢(shì)要求軍工科研院所由國家的事業(yè)單位體制向企業(yè)轉(zhuǎn)化，發(fā)揮其科研優(yōu)勢(shì)，服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

在1993年的十四屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，“軍工企業(yè)應(yīng)由國家獨(dú)資經(jīng)營”出現(xiàn)在國有企業(yè)改革的部分；在科技體制改革部分，“軍民兩用技術(shù)”理論雖然被采納，但軍轉(zhuǎn)民的單向度轉(zhuǎn)移也只是國防軍工科研單位的任務(wù)之一。

可以說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的初期，國防科技工業(yè)，作為一個(gè)行業(yè)是高度壟斷的，甚至是雙向獨(dú)家壟斷——在這個(gè)產(chǎn)品市場(chǎng)上，只有一個(gè)買方和一個(gè)賣方。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯，價(jià)格對(duì)資源的配置在這樣的市場(chǎng)類型中幾乎不會(huì)起作用。

如果說上世紀(jì)90年代國防工業(yè)的軍民結(jié)合已經(jīng)基本解決，那么科研領(lǐng)域的軍民結(jié)合則成為新的課題。

在2003年十六屆三中全會(huì)通過的《完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，“建立軍民結(jié)合、寓軍于民的創(chuàng)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國防科技和民用科技相互促進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展”被寫入科技體制改革的內(nèi)容。

兩年后，著名的“非公36條”解禁非公有資本進(jìn)入國防科技工業(yè)的限制，允許非公有制企業(yè)參與軍工科研生產(chǎn)任務(wù)的競(jìng)爭和軍工企業(yè)的改組改制，正式開啟了“民參軍”的時(shí)代。這距離1988年規(guī)定“私營企業(yè)不得從事軍工、金融業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營”的《私營企業(yè)暫行條例》已經(jīng)過去了17年。3年后開始實(shí)施的《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》中，“國防科研體制改革”的提法首次出現(xiàn)。

2007年，國防科工委出臺(tái)了“非公36條”的配套政策，非公有制企業(yè)可以參與國防基礎(chǔ)科研計(jì)劃和軍品配套科研項(xiàng)目。但是，即使在民口科研項(xiàng)目領(lǐng)域，“體制外”的企業(yè)也很難中標(biāo)。2012年，科技部還專門發(fā)文鼓勵(lì)更多的民營企業(yè)參與國家科技計(jì)劃。

2010年10月份，國發(fā)（2010）37號(hào)文下發(fā)，軍工科研院所改革已經(jīng)提上日程。

應(yīng)用型科研院所將進(jìn)行企業(yè)化轉(zhuǎn)制；面向國防科技工業(yè)全行業(yè)服務(wù)的公益性、基礎(chǔ)性科研院所建立現(xiàn)代科研院所制度；此外還有一類，是關(guān)系國家戰(zhàn)略安全的科研院所。能夠讓市場(chǎng)興奮的改革看點(diǎn)主要是應(yīng)用型科研院所的企業(yè)化改制。因?yàn)?，這意味著現(xiàn)有軍工題材上市公司將可以注入新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，也將為各路產(chǎn)業(yè)投資基金帶來新的投資領(lǐng)域。

在2011年3月印發(fā)的國發(fā)（2010）37號(hào)文重點(diǎn)工作分工中，國資委牽頭的“深化軍工企業(yè)改革”、國防科工局牽頭的“積極穩(wěn)妥推進(jìn)軍工科研院所改革”與工業(yè)和信息化部牽頭的“立足民用工業(yè)基礎(chǔ)，結(jié)合國家科技重大專項(xiàng)及重大裝備專項(xiàng)的實(shí)施，促進(jìn)重要機(jī)電產(chǎn)品、材料、器件、高端測(cè)試儀器、關(guān)鍵加工設(shè)備、科研生產(chǎn)軟件等制約武器裝備發(fā)展和軍工能力建設(shè)瓶頸問題的解決”成為3個(gè)非常明確的看點(diǎn)。

2012年，民間資本被允許參與政府組織的軍工技術(shù)轉(zhuǎn)民和軍民兩用技術(shù)開發(fā)科研項(xiàng)目。 2012年的新一輪科技體制改革提出，產(chǎn)業(yè)目標(biāo)明確的國家科技重大項(xiàng)目將由企業(yè)代替政府部門牽頭組織實(shí)施。

2013年11月份的十八屆三中全會(huì)上，“推動(dòng)軍民融合深度發(fā)展”被列為《關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》60項(xiàng)的第57項(xiàng)；涉及國防科技工業(yè)的表述是“健全國防工業(yè)體系，完善國防科技協(xié)同創(chuàng)新體制，改革國防科研生產(chǎn)管理和武器采購體制機(jī)制”。十八屆三中全會(huì)之后改革步伐明顯加快，改革已經(jīng)在沿著內(nèi)在的邏輯在市場(chǎng)化的方向上前進(jìn)。

以資本促進(jìn)創(chuàng)新

從2007年國務(wù)院開始施行國有資本經(jīng)營預(yù)算制度后，為增強(qiáng)中央企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，財(cái)政部在2008年制定了《技術(shù)創(chuàng)新資金管理辦法》，并于2009年和2010年兩次進(jìn)行了“修改”。不過本次新的《產(chǎn)業(yè)升級(jí)資金管理辦法》卻并非是對(duì)前一份文件簡單的“修改”。

“產(chǎn)業(yè)升級(jí)資金”與“技術(shù)創(chuàng)新資金”也不僅僅是名稱的變化。在專項(xiàng)資金的設(shè)立目標(biāo)上，產(chǎn)業(yè)升級(jí)資金沒有強(qiáng)調(diào)中央企業(yè)的自主創(chuàng)新，而在前3個(gè)技術(shù)創(chuàng)新資金文件中，專項(xiàng)資金用于支持中央企業(yè)實(shí)施“國家有關(guān)重點(diǎn)技術(shù)研發(fā)任務(wù)”。申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)是“技術(shù)水平國內(nèi)領(lǐng)先，與國際發(fā)展方向接軌”，采用資本投入方式，不再是技術(shù)創(chuàng)新資金的無償資助，并劃定了項(xiàng)目總投資額30%和5億元的規(guī)模上限。

2009版的技術(shù)創(chuàng)新資金則是根據(jù)《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》確定的重點(diǎn)領(lǐng)域及優(yōu)先主題，中央企業(yè)實(shí)施的“國家重點(diǎn)技術(shù)研發(fā)任務(wù)”覆蓋“十一五”以來政府部門發(fā)布的所有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和科技計(jì)劃。經(jīng)過2010年的修訂，財(cái)政部和工業(yè)和信息化部又通過發(fā)布項(xiàng)目指南方式聯(lián)合確定了74項(xiàng)重點(diǎn)技術(shù)，涉及信息電子、石油化工、化工、鋼鐵、有色金屬、建筑材料、機(jī)械裝備、船舶、軌道交通裝備、輕工、紡織、醫(yī)藥等12大行業(yè)。

顯然，用產(chǎn)業(yè)升級(jí)資金取代技術(shù)創(chuàng)新資金，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算體現(xiàn)出企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體的改革思路，不再把自主創(chuàng)新的政治任務(wù)和國家有關(guān)重點(diǎn)技術(shù)研發(fā)任務(wù)強(qiáng)加給中央企業(yè)承擔(dān)。

2013年11月后，關(guān)于財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)“后補(bǔ)助”的兩份政策文件正式對(duì)外發(fā)布。除去國家科技重大專項(xiàng)和科技部歸口管理的國家科技計(jì)劃實(shí)行“事前立項(xiàng)事后補(bǔ)助”和“事后立項(xiàng)事后補(bǔ)助”兩種形式外，還專門設(shè)立了“獎(jiǎng)勵(lì)性后補(bǔ)助”。

12月12日，財(cái)政部正式公布了《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與發(fā)展資金管理辦法》（以下簡稱《產(chǎn)業(yè)升級(jí)資金管理辦法》），同時(shí)《中央國有資本經(jīng)營預(yù)算重大技術(shù)創(chuàng)新及產(chǎn)業(yè)化資金管理辦法》（以下簡稱《技術(shù)創(chuàng)新資金管理辦法》）（財(cái)企（2010）153號(hào)）被廢止。

然而，條塊分割、多頭管理，科技計(jì)劃“碎片化”和利益固化問題一直束縛著科研創(chuàng)新戰(zhàn)略的發(fā)展。這也倒逼科技體制的改革的“大動(dòng)作”。

2015年初，由科技部、財(cái)政部聯(lián)合制定的《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》的頒布，使改革開放30多年來逐步建立起中央財(cái)政科技計(jì)劃體系重新布局優(yōu)化。

改革的總體目標(biāo)是，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，打破條塊分割，加強(qiáng)部門功能性分工，建立具有中國特色的目標(biāo)明確和績效導(dǎo)向的科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理體制，更加聚焦國家目標(biāo)，更加符合科技創(chuàng)新規(guī)律，更加高效配置科技資源，更加強(qiáng)化科技與經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情。

媒體稱作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代科技事業(yè)單位的最后一座堡壘，軍工科研院所改革或?qū)⑹且粓?chǎng)資本的盛宴。

勇闖改革深水區(qū)

2014年無疑是中國全面深化改革的元年。這一年，新一輪科技體制改革重拳頻出，頒布了一系列重要文件和措施，將在資源配置、科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合、科技評(píng)價(jià)、治理體系等諸多方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

在國企改革大背景下，各大軍工集團(tuán)紛紛加快了集團(tuán)改革步伐。中國兵工集團(tuán)2014年7月提出大力推進(jìn)無禁區(qū)改革。2014年A股市場(chǎng)南通科技、閩福發(fā)A的兩起重要的“民轉(zhuǎn)軍”并購事件，則開啟了中航工業(yè)集團(tuán)、中航科工集團(tuán)資產(chǎn)證券化的新路徑。

國防科工局局長許達(dá)哲講話指出，鼓勵(lì)有條件的軍工科研院所進(jìn)入市場(chǎng)。要充分發(fā)揮國家主導(dǎo)和市場(chǎng)機(jī)制兩個(gè)作用，鼓勵(lì)有條件的軍工科研院所進(jìn)入市場(chǎng)。要通過改革打破體制機(jī)制的束縛，使人才合理流動(dòng)，使產(chǎn)能充分釋放，使國防科技創(chuàng)新平臺(tái)持續(xù)健康運(yùn)行，使廣大職工早日享受改革紅利。要積極推動(dòng)包括推動(dòng)國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展的若干意見、軍品科研能力結(jié)構(gòu)調(diào)整工作方案、軍工科研院所分類改革方案。軍工事業(yè)單位改革已經(jīng)箭在弦上。

在幾大軍工集團(tuán)中，中國電科的整合最值得關(guān)注。一方面，其整合潛力巨大。中國電科旗下二級(jí)成員單位60家，其中47家為事業(yè)單位。由于研究所資產(chǎn)眾多，且受制于規(guī)章制度無法對(duì)接市場(chǎng)，因此中國電科的資產(chǎn)證券化率剛剛超過20%，是軍工集團(tuán)中比較低的。

另一方面，這些資產(chǎn)的經(jīng)營情況較好。中國電科資產(chǎn)經(jīng)營部相關(guān)人士在一次內(nèi)部會(huì)議上表示，過去11年，中國電科利潤復(fù)合增速23%，計(jì)劃到2020年利潤復(fù)合增長率保持在22 %。2013年，中國電子科技集團(tuán)收入超過千億元，利潤超過百億元。而電子產(chǎn)品技術(shù)密集度高，無論是在未來的高科技國防裝備還是民用市場(chǎng)，均有很好的增長空間。

2015年，國防工業(yè)改革將會(huì)繼續(xù)推動(dòng)軍工國企的整合，繼續(xù)提升證券化水平，推進(jìn)軍民深度融合，科研體制改革可能將進(jìn)入政策配套、實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段。

有分析稱，國企改革的頂層方案有望在兩會(huì)后出臺(tái)。軍工作為2015年國企改革的重點(diǎn)，預(yù)計(jì)軍工各集團(tuán)改革將加快，軍工集團(tuán)改革將成為2015年重要看點(diǎn)。

（本文根據(jù)《軍工科研單位改革：資本的盛宴？》、《2014年科技體制改革評(píng)述》、《軍工巨頭備戰(zhàn)科研院所改革》等資料編輯而成。）