預(yù)算法現(xiàn)代化的法治邏輯

杜 坤

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和來源?！渡罨敹愺w制改革總體方案》中強調(diào)“改進預(yù)算管理制度，強化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”?？梢哉f，預(yù)算法改革成為深化財稅體制改革邁出的第一步。2014年全國人大常委會通過了《預(yù)算法修正案》，但是《預(yù)算法修正案》是否能實現(xiàn)“良法善治”，還有待進一步檢驗。

一、對現(xiàn)行《預(yù)算法》的審慎思考

(一)審計數(shù)據(jù):對現(xiàn)行《預(yù)算法》執(zhí)行效果的現(xiàn)實拷問

我國《審計法》第4、16條規(guī)定審計機關(guān)負有對政府預(yù)算執(zhí)行、決算以及其他財政收支情況進行審計監(jiān)督并向權(quán)力機關(guān)提交審計報告的職責。審計報告不僅是對政府預(yù)算進行監(jiān)督的有效途徑，同時審計結(jié)果中披露的違規(guī)行為還折射出我國預(yù)算法治體系所存在的制度性缺陷。國家審計署公布的2010—2013年《國務(wù)院關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》有著翔實數(shù)據(jù)。本文以中央部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為分析樣本，對其中違規(guī)行為以及違規(guī)部門數(shù)量占當年審計部門總數(shù)的比例進行統(tǒng)計分析，詳見表1?！?〕從1996年起國家審計署每年向全國人大常委會提交關(guān)于中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計工作報告。實際上國家審計署從2003年才開始向社會公開審計報告，政府預(yù)算的審計才逐漸進入社會公眾的視線。受文章篇幅的限制，筆者僅選取了近四年的中央部門預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的數(shù)據(jù)加以分析。來源:http://www．a(chǎn)udit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992500/index．html，2014年6月11日訪問。筆者選擇的樣本的統(tǒng)計范圍限于2010—2007年各年度中央一級預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行審計公告中涉及的資金，包括延伸審計單位的數(shù)據(jù)，2010—2013年被審計的單位包括延伸審計單位的總數(shù)依次是54、50、58、38。在統(tǒng)計中，筆者將其區(qū)分為不同違規(guī)項目分別統(tǒng)計公告涉及的違規(guī)資金，根據(jù)相關(guān)審計公告所披露數(shù)據(jù)信息特點，確定了十個具體違規(guī)項目。另外，本文的分析不涉及資金的分配問題。

表1 2010－2013年《中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告》中違規(guī)行為統(tǒng)計

對表1數(shù)據(jù)進行分析可以看出:(1)中央部門預(yù)算違規(guī)行為密集分布在預(yù)算執(zhí)行階段，其類型數(shù)量高達八項之多;(2)預(yù)算支出中預(yù)算違規(guī)行為有高度趨同的跡象，違規(guī)使用財政資金的第3、5、7、9、10項反復(fù)出現(xiàn)，以上頻發(fā)的預(yù)算違規(guī)行為經(jīng)?！靶缕垦b舊酒”，以更換預(yù)算單位形式再次出現(xiàn)，甚至是“舊瓶裝舊酒”，不改變預(yù)算單位重復(fù)出現(xiàn)。雖歷年審計報告要求中央部門整改，但預(yù)算違規(guī)行為卻依舊“野蠻生長”;(3)預(yù)算違規(guī)金額有逐年擴大趨勢，僅在2014年審計工作報告公布的重點審計的32個中央部門中，有半數(shù)結(jié)存資金閑置超過一年。至2013年底，在這些部門結(jié)存的974．20億元資金中，有493．80億元(占50．69%)是2012年底前形成的，結(jié)轉(zhuǎn)超過5年的有8．36億元。如果不從根本上抑制這一情形的發(fā)生，違規(guī)金額必將呈現(xiàn)擴張性趨勢，從而造成更大的財政資金浪費?！?〕參見國家審計署在2014年6月24日公布的《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。

(二)學(xué)界聲音:預(yù)算法修改的理論驅(qū)動

中央部門預(yù)算僅是政府預(yù)算工作中的一部分，但“窺一斑可見全豹”。如果中央部門預(yù)算情況都如此，恐怕就很難期待地方政府有更好的表現(xiàn)。我國預(yù)算法治體系似乎出現(xiàn)了難以治愈的“頑疾”，對此學(xué)者們進行了不少理論探索，試圖通過“建立常規(guī)監(jiān)督辦法以及審計全程跟蹤機制”、“建立預(yù)算約束和預(yù)算激勵機制”〔3〕參見歐陽華生:《我國中央部門預(yù)算執(zhí)行審計分析:特征與啟示》，載《審計與經(jīng)濟研究》2009年第2期;王禎昌:《中國政府預(yù)算審計制度博弈分析——基于利益相關(guān)者理論的視角》，載《審計與經(jīng)濟研究》2012年第5期。等對策對艱難運行的預(yù)算法進行純粹技術(shù)層面的修補，但收效甚微。事實上，預(yù)算是各方利益主體博弈下的公共資源配置機制，它決定了政府行為的范圍、方向和政策。認真對待權(quán)力，是預(yù)算和政治的共同話題。〔4〕熊偉:《認真對待權(quán)力:公共預(yù)算的法律要義》，載《政法論壇》2011年第5期。

為推進預(yù)算法改革，有不少學(xué)者將目光投向技術(shù)層面，相關(guān)文獻集中在參與式預(yù)算、預(yù)算透明、預(yù)算公開、全口徑預(yù)算、預(yù)算超收、地方債務(wù)、政府績效預(yù)算以及“三公”經(jīng)費等問題上，〔5〕參見高志立:《政府預(yù)算公共化研究:理論、實踐與路徑選擇》，中國財政經(jīng)濟出版社2012年版，第13、14頁;茍燕楠:《預(yù)算管理體制改革:國際經(jīng)驗與未來構(gòu)想》，載《中國行政管理》2013年第8期;王春業(yè)、聶佳龍:《從“三公”消費公開談人大預(yù)算權(quán)的落實》，載《云南大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2013年第1期;張朝霞:《全口徑預(yù)算決算與權(quán)力機關(guān)財政監(jiān)督的改進》，載《人大研究》2013年第9期;胡錦光、張獻勇:《預(yù)算公開的價值與進路》，載《南開學(xué)報》2011年第2期;陳少英:《從4萬億投資看〈預(yù)算法〉的缺陷》，載《法學(xué)》2011年第11期;王婷婷:《論參與式預(yù)算實施的現(xiàn)實瓶頸及其在我國的構(gòu)建——兼論我國〈預(yù)算法〉的修改及完善》，載《政法學(xué)刊》2013年第1期;周小付:《地方政府預(yù)算平衡規(guī)則的破產(chǎn):各國的經(jīng)歷和教訓(xùn)》，載《湖南財政經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報》2013年第2期等。也有學(xué)者從預(yù)算民主、民主政治視角探究預(yù)算法修改的本質(zhì)與方向?！?〕例如，熊偉:《認真對待權(quán)力:公共預(yù)算的法律要義》，載《政法論壇》2011年第5期;蔣悟真:《法理念視野下的預(yù)算法修改理路》，載《法商研究》2011年第4期;華國慶:《預(yù)算民主原則與預(yù)算法的完善》，載《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2011年第4期。廣泛而深入的研究為當下預(yù)算改革深化提供了理論基礎(chǔ)。

(三)預(yù)算法現(xiàn)代化:預(yù)算法修改方向的追問

中國從社會主義計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，堪稱“歷史上最偉大的經(jīng)濟改革”?！?〕參見張五常:《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第199頁。社會主義市場經(jīng)濟體制建立初期，為了順應(yīng)改革，國家順勢制定了現(xiàn)行預(yù)算法，對于規(guī)范政府預(yù)算行為，強化預(yù)算管理、分配、監(jiān)督也確實發(fā)揮了重要作用，其歷史地位和作用值得肯定。但是，在社會主義經(jīng)濟體制尚未成熟背景下制定的《預(yù)算法》，仍具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩，政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，淡薄的法治意識在社會公眾和政府間廣泛存在。在此背景下，預(yù)算法的著力點并不在于成為社會公眾管理政府預(yù)算行為的法律工具，也不在于如何實現(xiàn)財政民主，而在于成為“政府管理的工具”，即成為以實現(xiàn)對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控為目的，治理和規(guī)范政府間預(yù)算行為的利器。對此，有學(xué)者評價:“預(yù)算法其實就是一部翻版的國家預(yù)算管理條例，其在立法理念上并無多少創(chuàng)新?！薄?〕熊偉:《認真對待權(quán)力:公共預(yù)算的法律要義》，載《政法論壇》2011年第5期。

隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，社會公眾法治意識的逐漸增強，原預(yù)算法的很多規(guī)定不能滿足社會主義市場經(jīng)濟公共財政的現(xiàn)實需要，立法理念和宗旨、法律原則的時代局限性日益顯現(xiàn)。《預(yù)算法》修改成為一個極其緊迫而現(xiàn)實的問題。預(yù)算法修改的核心問題是方向的選擇:是只進行技術(shù)性規(guī)則層面的修補，還是以中共中央深化改革的方針為指引改革預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)與決策方式，從而邁向“現(xiàn)代化的預(yù)算法”。

本文擬以法學(xué)與預(yù)算政治學(xué)為視角，探索和評析預(yù)算法改革。預(yù)算政治學(xué)最為核心的三大要素是預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策行為以及預(yù)算結(jié)果，它可以為預(yù)算法的現(xiàn)代化提供理論工具。

二、“權(quán)力結(jié)構(gòu)—決策方式—預(yù)算結(jié)果”分析框架

預(yù)算是“通過政治程序分配的財政資源的嘗試”，〔9〕Aaron B．Wildavsky，The New Politics of the Budgetary Process，HarperCollins Publisher Inc，1992，p．52．本文探討的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)是指在預(yù)算過程中的每一環(huán)節(jié)，預(yù)算控制權(quán)在各個預(yù)算主體之間分配所形成的權(quán)力格局以及此種權(quán)力結(jié)構(gòu)的機構(gòu)化。預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)著眼于預(yù)算控制權(quán)的合理配置，是整個預(yù)算法治化的基礎(chǔ)和來源;而預(yù)算決策方式受到預(yù)算程序、預(yù)算規(guī)則等程序性事項影響，預(yù)算決策方式著眼于預(yù)算的形式規(guī)范，旨在保障預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的實現(xiàn);預(yù)算結(jié)果則是受制于預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)和預(yù)算決策方式共同影響下的數(shù)據(jù)產(chǎn)物?？傮w而言，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)一定程度上決定預(yù)算決策方式，預(yù)算決策方式在不同程度上反映出預(yù)算的權(quán)力結(jié)構(gòu)。預(yù)算結(jié)果則是預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)和預(yù)算決策方式共同作用的結(jié)果，其中任意一項發(fā)生改變，預(yù)算結(jié)果也隨之變化。預(yù)算法的現(xiàn)代化包括預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理化、決策方式的科學(xué)化以及預(yù)算結(jié)果的可接受性。在探究預(yù)算法現(xiàn)代化之前，有必要深入分析我國現(xiàn)行《預(yù)算法》所構(gòu)建的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、預(yù)算決策方式以及預(yù)算結(jié)果存在的問題。

(一)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)

預(yù)算權(quán)配置是對控制稀缺資源的權(quán)力在立法機關(guān)和行政機關(guān)之間、行政機關(guān)內(nèi)部各部門之間、司法機關(guān)之間進行調(diào)適和分配的過程，它的目標在于確保預(yù)算資金的安全高效運行。公眾、社會和媒體的影響也是需要考慮的重要方面?！?0〕張獻勇:《預(yù)算權(quán)研究》，中國民主法制出版社2008年版，第29－33頁。預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)置依賴于《預(yù)算法》的規(guī)定，這是預(yù)算法定的基本內(nèi)涵。

預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)容主要涉及四個方面:其一，公民和利益集團參與預(yù)算過程的程度、參與渠道、深度、效果等;其二，立法機關(guān)和政府之間預(yù)算權(quán)力的分配情況;其三，預(yù)算權(quán)力在政府內(nèi)部的分配情況;其四，預(yù)算權(quán)力在立法機關(guān)內(nèi)部的分配情況。權(quán)力有橫向和縱向之分，預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)更是如此。預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)涉及立法機構(gòu)和行政機構(gòu)之間預(yù)算權(quán)分配情況，具體到我國《預(yù)算法》則是在人大和政府之間就預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的分配。預(yù)算縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)則以行政機構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算權(quán)力分配為核心。

在預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，政府主導(dǎo)是基本現(xiàn)狀。預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)涉及預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)以及監(jiān)督審計權(quán)在人大、政府、審計機關(guān)之間的權(quán)力配置及其結(jié)構(gòu)化?！额A(yù)算法》第二章“預(yù)算管理職權(quán)”第12條以及第三章“預(yù)算的審查與批準”確立了人大預(yù)算審批權(quán);《預(yù)算法》第二章“預(yù)算管理職權(quán)”第14、16條以及第四章“預(yù)算編制”中的規(guī)定將預(yù)算編制權(quán)授予政府行使;《預(yù)算法》第六章“預(yù)算執(zhí)行”將預(yù)算執(zhí)行權(quán)分配給政府實施;預(yù)算監(jiān)督權(quán)則在《預(yù)算法》第八章“監(jiān)督”第66條到67條分配給人大行使;而預(yù)算的審計監(jiān)督權(quán)在預(yù)算法第八章“監(jiān)督”賦予審計機關(guān)行使，從而形成了一個相互聯(lián)系且制約的運作系統(tǒng)，是實現(xiàn)權(quán)力、利益與責任聯(lián)結(jié)的機制。

“議會至上”主義認為，重大財政事項須經(jīng)過議會同意或者議會制定的法律予以規(guī)范。無論是財政收入還是財政開支，如果缺少議會決定或者法律授權(quán)，則可能被指責為違反人民意志。〔11〕熊偉:《財政法基本原則論綱》，載《中國法學(xué)》2004年第4期。影響“議會至上”的因素大致上有以下四種。其一，賦予議會獨立于政府強大的權(quán)力是實現(xiàn)“議會至上”主義最為關(guān)鍵的一步?，F(xiàn)實語境中，人大對預(yù)算草案的審查監(jiān)督缺乏的力度與深度。預(yù)算修正權(quán)、否決權(quán)的缺位，造成了人大在預(yù)算過程中權(quán)力的“空心化”現(xiàn)象。其二，預(yù)算草案能否完整地覆蓋政府所有財政收支是影響“議會至上”實現(xiàn)的重要因素。大量預(yù)算外資金游離于預(yù)算法治體系之外損害了預(yù)算應(yīng)有的完整性。其三，公開而透明的預(yù)算不僅是公民知情權(quán)的應(yīng)有之義，也是預(yù)算成為公民管理政府的法律工具的重要途徑?！额A(yù)算法》對預(yù)算公開幾乎沒有規(guī)定，不利于社會公眾廣泛參與預(yù)算治理的全過程，不能保障社會公眾對政府的有效監(jiān)督。其四，是否具有強有力且法制化、規(guī)范化的責任規(guī)制路徑。《預(yù)算法》所規(guī)定法律責任的第十章第73—75條，不僅在數(shù)量上存在難以克服的硬傷，在立法質(zhì)量上也存在隱患，法律責任的不完備成為政府權(quán)力未受有效規(guī)制的根源。

政府在預(yù)算政治過程中占據(jù)了主導(dǎo)地位。政府在預(yù)算政治過程中的實際地位和重要性，促成了“代議民主制向行政集權(quán)民主制的轉(zhuǎn)變”?！?2〕童之偉:《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第326頁。政府經(jīng)濟職能轉(zhuǎn)變成為此種轉(zhuǎn)變的幕后推手，現(xiàn)代政府不僅要提高經(jīng)濟增長還要保障財產(chǎn)分配的公正。背負著沉重職能壓力的政府不得不尋求強大的財力支持。政府利用其在社會經(jīng)濟發(fā)展中舉足輕重的地位影響規(guī)范化的預(yù)算機制，以便獲得必要的財政供給。另外，“政府的利益，也就是公共的利益”的觀念深入行政機構(gòu)。〔13〕［美］史蒂芬·霍爾姆斯:《權(quán)力成本——為什么自由依賴于稅》，畢競悅譯，北京大學(xué)出版社2011年版，第12頁。政府日益成為了社會公共利益的化身。在“公地悲劇”效應(yīng)的作用下，增強社會福利也成為政府作用的應(yīng)有組成。在“經(jīng)濟國家”的語境下，〔14〕經(jīng)濟國家是指國家經(jīng)濟職能得到空前強化，受經(jīng)濟屬性的嵌入和公私融合的驅(qū)動，國家性質(zhì)、組織行為方式上開始發(fā)生不同于傳統(tǒng)意義作為一個政治主體組織而具有的觀念特征和行為方式，國家開始融入市場機制，成為經(jīng)濟和社會發(fā)展中的“內(nèi)生因素”。預(yù)算的功能質(zhì)變成為經(jīng)濟國家嵌入社會發(fā)展的核心機制，預(yù)算從政府的“錢袋子”轉(zhuǎn)變?yōu)檎瀼睾蛨?zhí)行經(jīng)濟社會發(fā)展意志以及宏觀戰(zhàn)略的主要形式。由于社會發(fā)展現(xiàn)實的客觀選擇，政府在預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)當中必然處于主導(dǎo)地位。

政府濫用權(quán)力的危險始終存在，政府始終無法抗拒“附在權(quán)力上的咒語”。2008年為應(yīng)對國際金融危機而啟動4萬億公共投資計劃的政府行為，很難稱之為在預(yù)算法治框架中工作。另外，自由流動且高漲的政府權(quán)力在未受到規(guī)范時，其往往具有破壞性。中央政府4萬億公共投資計劃缺乏對反經(jīng)濟周期、其他政府預(yù)算執(zhí)行預(yù)算平衡的系統(tǒng)考量，其所引發(fā)的不良連鎖反應(yīng)，時至今日仍未消退。

在預(yù)算縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)方面財權(quán)與事權(quán)的切割不均衡。中央與地方政府在預(yù)算收支權(quán)力分配中形成的權(quán)力格局及其結(jié)構(gòu)化構(gòu)成預(yù)算縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)?！额A(yù)算法》第8條規(guī)定，我國實行中央和地方分稅制。分稅制確立了中央與地方政府圍繞預(yù)算收入的分權(quán)格局，使中央政府在“中央—地方”縱向關(guān)系中保持強大的財政支配能力?！?5〕杜坤:《地方政府融資平臺風險困境與制度反思》，載《法論(西南政法大學(xué)研究生學(xué)報)》2014第1期。按照政府預(yù)算管理學(xué)以及現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，“中央—地方”的預(yù)算收入大致上可以劃分為兩個階段:第一階段是“預(yù)算收入初次分配階段”，《預(yù)算法》第20條規(guī)定并結(jié)合稅種劃分的標準，形成了中央預(yù)算固定收入、地方預(yù)算固定收入以及中央和地方預(yù)算共享收入三種形態(tài);第二階段是“財政收入再分配階段”，根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》第4、5、21條的規(guī)定，中央政府以稅收返還和轉(zhuǎn)移支付補助的形式進行再次分配，而地方政府則以部分財政收入上解的形式完成再分配，經(jīng)過再次分配之后形成的預(yù)算收入才能被稱之為“中央政府預(yù)算收入”和“地方政府預(yù)算收入”。〔16〕劉明慧:《政府預(yù)算管理》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2004年版，第12－78頁。

分稅制實質(zhì)上調(diào)整了《預(yù)算法》第19條第2款預(yù)算收入的相應(yīng)規(guī)定，將大量的預(yù)算收入集中在中央政府手中，出現(xiàn)了“財權(quán)上移”現(xiàn)象，但中央與地方政府在預(yù)算支出事項上并未發(fā)生顯著變化。分稅制的推行并未相應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行《預(yù)算法》第19條第3款預(yù)算支出的規(guī)定。實際上，我國預(yù)算縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)是“強中央，弱地方”。

隨著分稅制不斷推進，“強中央，弱地方”的結(jié)構(gòu)得以強化，地方政府財權(quán)和事權(quán)的不均衡發(fā)展，隨之而來的是地方預(yù)算收入與地方預(yù)算支出之間形成的巨大資金缺口。雖然分稅制關(guān)注的是中央政府和省級政府預(yù)算收支權(quán)力的分配格局，但按照現(xiàn)行《預(yù)算法》第2條規(guī)定的“五級預(yù)算體制”，財權(quán)與事權(quán)的不均衡會迅速傳遞到省級以下地方政府的財政收支，對縣鄉(xiāng)兩級預(yù)算收支影響尤其突出。造成此種局面的原因在于本該授予縣鄉(xiāng)兩級稅收收入的企業(yè)所得稅劃歸中央政府支配，另外，每一級政府有權(quán)決定下一級政府財政劃分辦法，省級政府自然會將“財權(quán)上移”的壓力轉(zhuǎn)嫁給下級地方政府，進而形成“財權(quán)和財力層層向上集中，事權(quán)和責任不斷向下轉(zhuǎn)移”效應(yīng)?！?7〕周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，載《中國社會科學(xué)》2006年第6期。事實上，中央轉(zhuǎn)移支付補助，稅收返還對于彌合肩負沉重事權(quán)的地方政府來說杯水車薪，反倒加劇了地方政府對中央再分配的依賴。

《預(yù)算法》設(shè)置諸多剛性約束，如第3條的“預(yù)算收支平衡原則”，第27、28條規(guī)定“中央地方禁止財政赤字，地方不得舉債”。中央政府對預(yù)算內(nèi)收支的管理愈加的規(guī)范和嚴厲，而地方政府絞盡腦汁獲得預(yù)算外的收入。在此種情形下導(dǎo)致“軟預(yù)算約束”問題的出現(xiàn)，即下級政府的支出超過預(yù)算，而自己并不為其缺口負責，通常由上級政府事后追加補助或者通過舉債來填補。對于借債而言，下級政府相信自己沒有或只有部分償還責任，包袱最終還是由上級政府來背。軟預(yù)算約束的存在會鼓勵下級政府超額支出或者支出預(yù)算不合理從而缺乏效率?！?8〕Jonathan Rodden，Gunnar S．Eskeland，and Jennie Litvack，F(xiàn)iscal Decentralization and the Challengeof Hard Budget Constraints，The MIT Press， 2003，pp．14 －15．可以說，分稅制和現(xiàn)行《預(yù)算法》的剛性約束，催生了一直游走于合法與非法之間的地方政府融資平臺。分稅制改革形成了預(yù)算縱向上“強中央、弱地方”的二元財政體制。預(yù)算縱向分權(quán)的目的在于明確中央與地方政府職責，明確各自在社會經(jīng)濟發(fā)展的角色定位以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。事實上，二元財政體制裹挾著《預(yù)算法》第28條的剛性約束，使預(yù)算法界定政府預(yù)算收支功能的發(fā)揮變得微乎其微，難免給人留下預(yù)算法成為中央壓制地方的制度性工具的不良印象。

(二)預(yù)算決策方式

預(yù)算制度作為一種自變量深刻地影響著預(yù)算參與者的動機、目的以及行為策略。事實上，在預(yù)算制度中，除了預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)對預(yù)算參與者決策行為產(chǎn)生影響以外，預(yù)算責任分配，預(yù)算程序安排，具體預(yù)算規(guī)制的設(shè)置都不同程度地左右著預(yù)算參與者的決策行為。

按照預(yù)算權(quán)責統(tǒng)一的原則，與政府掌握的強大預(yù)算權(quán)相比，粗疏籠統(tǒng)的預(yù)算法律責任很難有效防止政府預(yù)算權(quán)的過度膨脹，人大預(yù)算責任非全程化也影響到預(yù)算決策方式的合理性。

預(yù)算程序安排以預(yù)算編制為核心。部門預(yù)算改革后，我國預(yù)算編制的基本流程基本形成“兩上兩下”格局?！?9〕財政部預(yù)算司編著:《中央部門預(yù)算編制指南(2014)》，中國財政經(jīng)濟出版社2014年版，第3－12頁。具體而言，“一上”是指部門在收到財政部門編制預(yù)算的通知后，對部門明年的支出進行估計，然后報送財政部門。“一下”是指財政部門收到各個部門的預(yù)算后，對各個部門的估算進行審查，根據(jù)今年的收入情況和去年預(yù)算的情況，給各個部門下達一個控制數(shù)，要求各個部門在控制數(shù)內(nèi)重新編報部門預(yù)算，不過，由于除財政部門之外，還存在其他擁有資金分配權(quán)的部門，例如發(fā)展與改革委員會、科技部門、建設(shè)委員會等?！?0〕發(fā)展與改革委員會涉及基本建設(shè)支出的計劃和資金分配;經(jīng)濟貿(mào)易委員會涉及國有企業(yè)技改資金分配;科技部涉及科技三項費的分配;國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會涉及國有資本經(jīng)營預(yù)算分配;國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局涉及行政單位的工資和經(jīng)費預(yù)算。也就是說，除了財政部門這個核心預(yù)算機構(gòu)之外，還有其他準預(yù)算機構(gòu)。所以，財政部門下達控制數(shù)之前都要向各個部門了解他們從其他準預(yù)算機構(gòu)那里獲得的資金總額。在下達控制數(shù)時，各個部門從其他準預(yù)算機構(gòu)獲得的資金也被包括在財政下達的總控制數(shù)中?！岸稀笔侵父鱾€部門在財政部門下達的控制數(shù)內(nèi)重新編制本部門的預(yù)算。財政部門審查各個部門的預(yù)算后，匯總編制政府預(yù)算。然后，報政府常務(wù)會議討論，財政部門根據(jù)政府常務(wù)會議的意見修改預(yù)算，然后報同級黨委審查。此后，財政部門將政府預(yù)算草案報人大常委會初審。最后，人大常委會初審后形成的政府預(yù)算在人大會議召開時提交大會審議通過?！岸隆奔词侨舜笸ㄟ^的預(yù)算由財政部門批復(fù)給各個部門，開始預(yù)算執(zhí)行。

在“兩上兩下”的預(yù)算編制過程中，存在兩個比較特殊的部門，即“準預(yù)算機構(gòu)”，例如發(fā)改委、國資委、科技部等。廣泛存在的“準預(yù)算部門”與財政部門之間就預(yù)算收入的分配展開激烈的爭奪，預(yù)算收入的分配涉及多個部門，由此產(chǎn)生了預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算分配權(quán)的“碎片化”現(xiàn)象。無論是基于歷史職能延續(xù)還是現(xiàn)行法律規(guī)定而產(chǎn)生的“準預(yù)算部門”攪亂了預(yù)算編制權(quán)力的職責明晰，同時多頭分配預(yù)算資金造成了有限預(yù)算收入配置的低效，法律責任難以落實。在部門預(yù)算編制的真實世界里，各個政府部門之間的權(quán)力和責任尚未得到合理明晰的有效界分，預(yù)算資金的配置效率，合理程度也值得懷疑。另外，由于政府既是預(yù)算編制的主體又要負責預(yù)算執(zhí)行，其在編制預(yù)算時容易有所保留，為預(yù)算執(zhí)行提供方便。

在預(yù)算規(guī)則方面，我國預(yù)算編制過于粗糙，對預(yù)算收支分類科目、預(yù)算編制時間無明確規(guī)定;復(fù)式預(yù)算并沒有對核算資金進行分類，尚需進一步細化，并且預(yù)算執(zhí)行隨意性較大。

(三)預(yù)算結(jié)果

預(yù)算結(jié)果在一定程度上反映出預(yù)算過程中預(yù)算參與者在權(quán)力結(jié)構(gòu)、決策方式上激烈的博弈過程?！叭绻A(yù)算程序是合理的，那么其結(jié)果也是正確的”?！?1〕［美］艾倫·?？?《現(xiàn)代公共支出管理方法》，王衛(wèi)星譯，經(jīng)濟管理出版社2000年版，第178頁。通常情況下，預(yù)算改革者認為只要設(shè)計出精良的預(yù)算程序、規(guī)則體系，就必然能夠得到令人滿意的預(yù)算結(jié)果。

在過去幾十年中，聯(lián)合國，世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構(gòu)一直都在幫助發(fā)展中國家改革他們的預(yù)算過程，以實現(xiàn)預(yù)期的預(yù)算結(jié)果。然而這些改革結(jié)果卻始終不怎么令人滿意?！?2〕［美］艾倫·?？?《現(xiàn)代公共支出管理方法》，王衛(wèi)星譯，經(jīng)濟管理出版社2000年版，第8頁。原因在于一系列預(yù)算改革的“組合拳”并未擊中原有預(yù)算體系的預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、預(yù)算決策方式等致命部位，而是僅對一些程序性規(guī)則加以修補?！叭绻A(yù)算過程中權(quán)力結(jié)構(gòu)依舊，預(yù)算參與者的決策行為依舊，那么預(yù)算改革實際上就不可能真正地改變預(yù)算過程，則難免出現(xiàn)‘結(jié)果模式仍然和以前完全一樣的結(jié)果’”?！?3〕A．Wildavsky，The Politics of the Budgetary Reform，HarperCollins Publisher Inc，1988，p．411．

三、預(yù)算法現(xiàn)代化的追問——評2014年《預(yù)算法修正案》

《預(yù)算法修正案》(下文簡稱新《預(yù)算法》)條文共計100條，改動條文共82處，其中新增條文28條及3款內(nèi)容，刪除5個原有條文和1款內(nèi)容。此次新《預(yù)算法》調(diào)整幅度較大，小到條文順序、文字表達，大到條文增刪。新《預(yù)算法》一方面強化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力、政府決策方式上發(fā)生了可喜的變化，實現(xiàn)預(yù)算由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”轉(zhuǎn)變，對于推進政府預(yù)算規(guī)范化，強化預(yù)算法律約束無疑是至關(guān)重要的，但同時，新《預(yù)算法》并未就預(yù)算橫向、縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)以及預(yù)算決策方式所存在的問題進行徹底的“清算”，還存在尚待進一步解決的遺留問題。

(一)預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的改變:新《預(yù)算法》完不成的任務(wù)

預(yù)算背后有著非同尋常的權(quán)力結(jié)構(gòu)。如果人民代表確實能夠代表人民意志和利益，能夠?qū)⑷嗣駥θ嗣翊怼⒄约皥?zhí)政黨的監(jiān)督落到實處，預(yù)算將變成中國各種政治力量博弈的法律平臺?！白h會至上”在預(yù)算法律平臺中是一不容置疑的原則，政府應(yīng)當接受來自人大的約束與限制。

1．議會并未至上:人大預(yù)算權(quán)仍是“橡皮圖章”。新《預(yù)算法》就預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與規(guī)范在“議會至上”與“政府主導(dǎo)”兩者之間搖擺不定，即新《預(yù)算法》并未對人大與政府在預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位、關(guān)系方面進行明確的界分。新《預(yù)算法》一方面增加第22條賦予人大財政經(jīng)濟委員會對預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整初步方案和預(yù)算決算草案的初步審查權(quán)以及第24條第3款鄉(xiāng)鎮(zhèn)級預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案有鄉(xiāng)級人大審查和批準的權(quán)力，新增加第48條和49條將細化人大審查權(quán);另一方面，新《預(yù)算法》存在二十幾處授權(quán)性法律條款，〔24〕粗略統(tǒng)計新《預(yù)算法》中的授權(quán)條款多達23條，占據(jù)新《預(yù)算法》條文數(shù)量的四分之一。其中這些授權(quán)性條款，有合理性授權(quán)條款，如第98條授權(quán)國務(wù)院制定實施條例，第99條授權(quán)民族自治地方管理;大部分授權(quán)并不具有合理性，出現(xiàn)預(yù)算法立法內(nèi)部的矛盾，有的甚至違背現(xiàn)行《憲法》、《立法法》的，如第56條“財政專戶的設(shè)立”造成預(yù)算外資金的出現(xiàn)，與新《預(yù)算法》第4條之規(guī)定顯然有著不相容的矛盾。新《預(yù)算法》對政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障基金預(yù)算三項數(shù)額巨大的預(yù)算在第9、10、11條僅有收支的原則性規(guī)定，第28條規(guī)定其預(yù)算收支范圍，按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行，實質(zhì)上將上述三種預(yù)算權(quán)力以授權(quán)立法的形式賦予了政府。如果不對這三項數(shù)額極大的預(yù)算進行控制，預(yù)算的完整性將成為一種空話，背離了新《預(yù)算法》第4條所提出的“全口徑”政府預(yù)算原則。另外，新《預(yù)算法》第58條第2款規(guī)定，特定事項按照國務(wù)院的規(guī)定實行權(quán)責發(fā)生制的有關(guān)規(guī)定情況，應(yīng)當向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告，然而何為特定事項的具體內(nèi)容卻不得而知。

新《預(yù)算法》通過對人大形式上賦權(quán)來扭轉(zhuǎn)我國預(yù)算法治結(jié)構(gòu)中權(quán)力配置不均衡的局面，但是占據(jù)條文數(shù)量四分之一的授權(quán)性條款成為政府獲得實質(zhì)性預(yù)算權(quán)力的通道。實質(zhì)性授權(quán)條款抵銷了形式上賦權(quán)條款的立法效能，預(yù)算法治過程中并未實現(xiàn)“議會至上”。政治影響力有限的人大在預(yù)算過程中難以具備絕對的話語權(quán)，這是我國人民代表大會政治體制存在的缺陷與不足?！?5〕蔡定劍:《論人民代表大會制度的改革和完善》，載《政法論壇》2004年第6期。其實，與其形式上給人大賦權(quán)，倒不如給人大以實質(zhì)性權(quán)力，使權(quán)力結(jié)構(gòu)的“天平”向立法機關(guān)傾斜。預(yù)算修正權(quán)便是一項重量級的權(quán)力，但遺憾的是新《預(yù)算法》并未對此進行明確規(guī)定?，F(xiàn)實預(yù)算實踐中，人大對于預(yù)算草案只能在完全通過與整體否決兩者之間進行艱難選擇，最終的結(jié)果總是以整體通過而告終。如果賦予人大預(yù)算修正權(quán)就可以完全避免出現(xiàn)不合格預(yù)算被審議通過的尷尬局面。賦予人大預(yù)算修正權(quán)并不是《預(yù)算法》所能完全解決的，只有通過對預(yù)算法的上位法《憲法》以及《人大組織法》的相關(guān)條文進行修改方能完成。

2．政府間縱向財政管理體制:預(yù)算法無法承載的功能。預(yù)算法是對分稅制的法律確認。2012年《預(yù)算法修正案(二)》第12條規(guī)定中央與地方分稅制財政管理的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定，報全國人大常委會備案，〔26〕2012年《預(yù)算法修正案(二)》第12條:“各級政府之間應(yīng)當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理。國家實行中央和地方分稅制財政管理體制，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。地方各級政府之間的財政管理體制，由各省、自治區(qū)、直轄市或者授權(quán)的下級政府按照國務(wù)院的規(guī)定制定，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。”目的使政府主導(dǎo)和控制財政體制管理權(quán)力。這遭到學(xué)界的質(zhì)疑與批評，大致上認為與《立法法》第8、9、10條相違背。中央政府和地方政府之間的財政管理體制安排，已經(jīng)超出了預(yù)算法的功能界限。畢竟預(yù)算法的修改不能完全等同于國家預(yù)算體制改革，無論預(yù)算法背后隱藏著再多的權(quán)力的博弈，它本質(zhì)上還是一部注重預(yù)算程序規(guī)則的程序法。令人興奮的是，此次新《預(yù)算法》第35條一改現(xiàn)行《預(yù)算法》第28條所明確的禁止地方政府發(fā)債的剛性約束，對地方政府舉債開閘放水，提供有效債務(wù)融資制度供給，更是平衡地方政府財權(quán)與支出責任的有效途徑。

現(xiàn)代預(yù)算必須在一套界定明確的財政規(guī)則下運作，這是保障財政紀律和可持續(xù)性的底線。新《預(yù)算法》在這方面表現(xiàn)積極，體現(xiàn)在債務(wù)資金用途以及債務(wù)限額管理上。但在稅收、財政赤字、支出和貸款等方面，財政規(guī)則依然缺失。因此，理論上中央和地方政府可以繼續(xù)不受“封頂”地拿錢和花錢，從而成為事實上的無限政府。

(二)預(yù)算決策方式的改變:對預(yù)算參與者的影響

新《預(yù)算法》在改變預(yù)算決策方式方面的影響仍然是有限的，準預(yù)算機構(gòu)的廣泛存在，預(yù)算責任不是完全覆蓋預(yù)算整個流程，這些都制約著預(yù)算決策方式的改變。

1．準預(yù)算部門未做調(diào)整:預(yù)算“碎片化”。新《預(yù)算法》未對我國準預(yù)算部門進行調(diào)整。無論基于歷史職能延續(xù)還是現(xiàn)行法律規(guī)定而產(chǎn)生的“準預(yù)算部門”攪亂了預(yù)算編制權(quán)力的職責劃分，同時多頭分配預(yù)算資金造成有限預(yù)算收入配置的低效，法律責任難以落實。

可以從政府內(nèi)部建立集中行政控制的維度，解決“預(yù)算碎片化”問題，需要將預(yù)算權(quán)逐步集中到財政部門或者專門負責預(yù)算編制的核心預(yù)算機構(gòu)，這將改變政府內(nèi)部部門間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，調(diào)整部門間利益，將面臨很大的阻力。為了遏制“法定支出”對于《預(yù)算法》實施的負面影響，可以從預(yù)算法律條文的具體設(shè)定入手，首先應(yīng)當明確《預(yù)算法》才是政府財務(wù)法案。例如，《中國教育改革發(fā)展綱要》以及《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》等國家關(guān)注的階段性政策，僅是為政府預(yù)算提供合理性的要件，并不是政府制定預(yù)算草案所必須參照的法律性規(guī)范。新《預(yù)算法》本應(yīng)該增加“如果相關(guān)法律或者政策的撥款與本法相沖突，以《預(yù)算法》為準”的條款。遺憾的是，新《預(yù)算法》對此問題并沒有進行正面的回應(yīng)，這也折射出新《預(yù)算法》在調(diào)整政府內(nèi)部部門的地位和功能問題懸而未決。

2．人大預(yù)算法律責任缺失:預(yù)算責任非全程化。預(yù)算法定原則蘊含著多層意思，其中最重要的一項是預(yù)算的形成及其運作過程受到法律約束，即預(yù)算的要素法定、程序法定、責任法定?！?7〕陳治:《邁向?qū)嵸|(zhì)意義的預(yù)算法定》，載《政法論壇》2014年第2期。預(yù)算責任應(yīng)是一種對不當預(yù)算行為或預(yù)算決策的審查、撤銷以及糾正等，同時對決策失誤者和不當行為者進行懲罰，從而使減損的公共利益得到復(fù)歸，并消除預(yù)算過程中的潛藏威脅?！?8〕朱大旗:《邁向公共財政:〈預(yù)算法修正案(二次審議稿)〉之評議》，載《中國法學(xué)》2013第5期。預(yù)算責任應(yīng)當涵蓋預(yù)算全過程，包括預(yù)、決算的編制、審查、批準、監(jiān)督以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整。新《預(yù)算法》第92條到95條圍繞的焦點議題是政府預(yù)算的內(nèi)部監(jiān)督和管理，預(yù)算法規(guī)制的重點在于政府違法預(yù)算行為。但預(yù)算并不是政府單獨可以完成的，對人大預(yù)算權(quán)力有效規(guī)制也是預(yù)算法不可回避的重要議題，是預(yù)算法定原則的基本要求，更是預(yù)算責任全程化的題中之義。新《預(yù)算法》第十章并未將預(yù)算責任擴展到人大為核心的立法機關(guān)，人大預(yù)算責任的缺失與預(yù)算法定原則的基本要求相背離。另外，新《預(yù)算法》所規(guī)定的法律責任形態(tài)具有明顯單一化的趨勢，行政處分責任形態(tài)遏制預(yù)算違法行為的效能備受質(zhì)疑。由于我國預(yù)算司法救濟途徑并不完善，缺乏其他法律責任，單一的行政責任難以應(yīng)對，使預(yù)算法定原則設(shè)定的法律框架成為擺設(shè)。

預(yù)算責任機制的有效構(gòu)建既要落實行政責任以加強政府內(nèi)部預(yù)算行為的有效規(guī)制，也要對人大立法機關(guān)的預(yù)算責任進行追究，新《預(yù)算法》并未對此進行有效回應(yīng)。為了有效遏制預(yù)算違法行為，構(gòu)建完善的預(yù)算法律責任體系，除了新《預(yù)算法》所規(guī)定的行政責任、刑事責任之外，還應(yīng)當適當引入多元化的預(yù)算責任，有必要根據(jù)預(yù)算參與主體、預(yù)算行為以及預(yù)算程序的內(nèi)在特點，綜合政治責任、經(jīng)濟賠償責任等有效形式，加重預(yù)算參與者的預(yù)算責任負擔，即預(yù)算違法行為主體應(yīng)當承擔相應(yīng)的政治責任和經(jīng)濟賠償責任，同時要強調(diào)預(yù)算違法行為的可訴性，構(gòu)建相應(yīng)的預(yù)算訴訟機制來實現(xiàn)預(yù)算法律責任?！?9〕蔣悟真:《中國預(yù)算法實現(xiàn)的現(xiàn)實路徑》，載《中國社會科學(xué)》2014年第9期。

(三)預(yù)算結(jié)果的改變:對可預(yù)期未來的謹慎樂觀

此次《預(yù)算法》的修訂共涉及82處，修法力度的確很大，但是絕大多數(shù)條文的修改集中在“管理性修改”，觸及權(quán)力結(jié)構(gòu)和決策方式的“治理性修改”，則復(fù)雜而矛盾，例如試圖通過形式賦權(quán)的方式扭轉(zhuǎn)預(yù)算橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，但是過多的授權(quán)性立法卻沖淡了這一立法意圖。新《預(yù)算法》選擇了一條漸進的法律修改路徑，在不實質(zhì)觸動預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)和責任分配格局的前提下，將目光聚焦在管理細節(jié)的修改之上。

新《預(yù)算法》的實施對于預(yù)算違法行為的“頑固疾病”是一劑良方，能有效阻遏預(yù)算違法行為的發(fā)生，對于建立全面規(guī)范、透明公開的預(yù)算制度具有基礎(chǔ)性的效用?！叭绻阶詈蠼Y(jié)果模式仍然和以前完全一樣，那么對預(yù)算機器打主意是毫無意義的”?！?0〕馬駿:《中國預(yù)算改革的政治學(xué):成就與困惑》，載《中山大學(xué)學(xué)報》2007年第3期。新《預(yù)算法》著墨集中在“管理性修改”，對“治理性修改”的糾結(jié)與矛盾，對預(yù)算結(jié)果帶來的可預(yù)測未來可以保持謹慎的樂觀。

四、結(jié)論

中共中央在《決定》中提出“讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策”。預(yù)算背后所隱藏的權(quán)力結(jié)構(gòu)是預(yù)算法改革的重點和難點，如果預(yù)算法的修改脫離了預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)則只不過是對國家“預(yù)算機器”的表面修補。事實上，由于我國《憲法》預(yù)算基本規(guī)則以及預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)的缺失，致使預(yù)算法修改中承載了太多難以完成的法治難題?！邦A(yù)算與政治體制非常復(fù)雜地聯(lián)系在一起，影響預(yù)算最顯著的方式是引入根本性的政治變化，如果不能同時影響政治過程，是不可能在預(yù)算過程上進行重大變化的”?！?1〕A．Wildavsky，The Politics of the Budgetary Reform，Harper Collins Publisher Inc，1988，p．413．此次新《預(yù)算法》在預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、預(yù)算決策方式的有限突破，對可預(yù)期未來的預(yù)算結(jié)果只能抱謹慎樂觀的態(tài)度。邁向現(xiàn)代化的預(yù)算法，需要財稅法領(lǐng)域乃至憲法領(lǐng)域等其他法律領(lǐng)域的配合與協(xié)調(diào)。