完善居家養(yǎng)老服務(wù)的幾點(diǎn)思考

李麗君

完善居家養(yǎng)老服務(wù)的幾點(diǎn)思考

李麗君

居家養(yǎng)老服務(wù)是家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老的有機(jī)結(jié)合，既不違背傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，讓老年人居住在家中，讓老人有歸屬感，又是對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)化服務(wù)的有益補(bǔ)充，是符合我國(guó)國(guó)情的行之有效的養(yǎng)老方式，是把社區(qū)養(yǎng)老延伸到家庭的一種社會(huì)化養(yǎng)老模式，更是對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老的豐富和完善。發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)是破解我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)難題，應(yīng)對(duì)人口老齡化，提高廣大老年人生命生活質(zhì)量的重要出路；是提高政府公共服務(wù)能力和公共財(cái)政使用效率的有效舉措；是弘揚(yáng)中華民族尊老敬老愛(ài)老優(yōu)良傳統(tǒng)，促進(jìn)家庭和諧，尊重老年人情感和心理需求的人性化選擇；是推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)體系的重要基礎(chǔ)。本文結(jié)合各地在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，對(duì)如何完善居家養(yǎng)老服務(wù)提出一些思考和建議。

一、居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題

居家養(yǎng)老服務(wù)既節(jié)省了開(kāi)支，具有經(jīng)濟(jì)效益；又能通過(guò)政府對(duì)老年人提供社會(huì)福利服務(wù)體現(xiàn)社會(huì)效益，達(dá)到雙贏甚至多贏的效果。但居家養(yǎng)老在發(fā)展的過(guò)程中，依然面臨著不少的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾的突出性。當(dāng)前，居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容還停留在滿(mǎn)足老年人基本需求的以助潔、助餐等生活照顧為主的家政服務(wù)項(xiàng)目，還停留在服務(wù)內(nèi)容比較簡(jiǎn)單的初級(jí)層面，服務(wù)行為還缺少相應(yīng)的規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，而專(zhuān)業(yè)人員數(shù)量以及專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能的缺乏，導(dǎo)致助醫(yī)、康樂(lè)服務(wù)以及心理慰藉服務(wù)等高層次的服務(wù)供給能力有限，加上居家養(yǎng)老服務(wù)理念需要利用營(yíng)銷(xiāo)學(xué)方法來(lái)進(jìn)行傳播和宣傳，造成服務(wù)提供與服務(wù)需求相脫節(jié)，居家養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量受到影響。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)提供資源的有限性。政府投入不足，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低，補(bǔ)貼對(duì)象條件設(shè)置較嚴(yán)，民間投資規(guī)模有限，居家養(yǎng)老服務(wù)中為老人量身定做的個(gè)性化服務(wù)不足，還不能很好地全面兼顧老年人家庭狀況的特殊性、服務(wù)需求的多樣性、服務(wù)觀念和主觀感受的差異性等因素，進(jìn)而影響到居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。如因醫(yī)療資源限制，社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心的醫(yī)療價(jià)格讓老人看病仍然“高不可攀”，不能達(dá)到醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展；又因老年人購(gòu)買(mǎi)力不足和對(duì)老年人的經(jīng)濟(jì)狀況的不同差異考慮不足，缺少把符合需求的服務(wù)有效地輸送給老年人利用。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)提供主體的單一性。居家養(yǎng)老服務(wù)的提供應(yīng)該由政府、社會(huì)（社會(huì)上的非營(yíng)利組織和中介組織，以及各種營(yíng)利性企業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等）、社區(qū)（各種社區(qū)組織和志愿者）、家庭（子女、配偶、親屬）提供服務(wù)。但由于政府在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，在居家養(yǎng)老服務(wù)提供方面并沒(méi)有明確的界限和合理的定位，造成各地的服務(wù)提供主體不明，居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的提供和服務(wù)機(jī)構(gòu)的建立基本上都是由政府出資。

（四）居家養(yǎng)老服務(wù)投入方式的不確定性。財(cái)政撥款、彩票公益金、社會(huì)捐助和市場(chǎng)化運(yùn)作等方式是目前居家養(yǎng)老服務(wù)的主要經(jīng)濟(jì)支持來(lái)源，但社會(huì)力量較少涉足養(yǎng)老領(lǐng)域。以民政部門(mén)為例，其用于居家養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)籌集渠道，主要來(lái)自于社會(huì)福利彩票公益金，比較單一，而社會(huì)福利彩票的收入存在著很大的不確定性、隨意性和波動(dòng)性。各種配套政策和配套資金不到位，區(qū)、街拿出少量經(jīng)費(fèi)給予配套，只有象征性作用，滿(mǎn)足不了老年人基本的生活照料需要，使得居家養(yǎng)老服務(wù)難有大的發(fā)展，難以進(jìn)入良性循環(huán)軌道。

（五）居家養(yǎng)老服務(wù)形式的單一性。僅僅停留在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和日間照料服務(wù)，而對(duì)于鄰里互助服務(wù)、協(xié)議服務(wù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)延伸服務(wù)、市場(chǎng)有償服務(wù)和志愿者服務(wù)的探索開(kāi)發(fā)不夠，變成了居家養(yǎng)老服務(wù)就是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的代名詞，還沒(méi)有完全形成走出來(lái)、走進(jìn)去的多樣化的服務(wù)形式。

（六）居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的狹窄性。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一種“限價(jià)公共服務(wù)”，應(yīng)該面向居住在家里的全體老年人，做到服務(wù)對(duì)象公眾化。但由于社區(qū)存在行政化傾向，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)薄弱，加上社會(huì)參與不足、老年人尋求養(yǎng)老服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，政府提供服務(wù)的資源、能力僅能覆蓋一小部分生活困難的老年人，大部分老年人覆蓋不了。

（七）居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的隨意性。在居家養(yǎng)老服務(wù)的具體實(shí)施中，居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍包括家政服務(wù)員、醫(yī)生、護(hù)士、康復(fù)師、心理咨詢(xún)師、社工等在內(nèi)的各種專(zhuān)業(yè)群體，由于缺乏嚴(yán)格的崗位教育培訓(xùn)和專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，職業(yè)資質(zhì)和技術(shù)等級(jí)認(rèn)證不能很好地結(jié)合，不能提供大量的關(guān)于日常生活照料和精神慰藉方面的專(zhuān)業(yè)性服務(wù)。同時(shí)，由于居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的隨意性，也容易造成專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員流失到其它服務(wù)領(lǐng)域。

二、完善居家養(yǎng)老服務(wù)的思考

完善居家養(yǎng)老服務(wù)，應(yīng)明確政府、市場(chǎng)、社區(qū)、社會(huì)組織、家庭五個(gè)主體的權(quán)責(zé)定位。

（一）政府作為公共服務(wù)的主要承擔(dān)者，主要職責(zé)是公共產(chǎn)品提供、制度保障、政策導(dǎo)向、資助扶持、示范推動(dòng)、監(jiān)督管理。因此，應(yīng)擔(dān)負(fù)起為所有居家老年人提供基本養(yǎng)老服務(wù)，保障所有居家老年人都能享有最基本養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任，要更多地鼓勵(lì)有支付能力的老人自費(fèi)享受居家養(yǎng)老服務(wù)；為整個(gè)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成與發(fā)展提供良好的宣傳示范、政策引導(dǎo)、發(fā)展規(guī)劃、制度環(huán)境；并通過(guò)服務(wù)外包，制定相應(yīng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督條例，投入公共財(cái)政補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)居家養(yǎng)老服務(wù)的持續(xù)發(fā)展，解決部分老年群體的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。

（二）市場(chǎng)或者企業(yè)要以服務(wù)需求為導(dǎo)向，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)行更進(jìn)一步的細(xì)分，豐富服務(wù)內(nèi)容，讓老人可以根據(jù)自己的現(xiàn)實(shí)需求，從機(jī)構(gòu)中購(gòu)買(mǎi)適合自己的服務(wù)項(xiàng)目，保持居家養(yǎng)老服務(wù)的生機(jī)和活力；也可以采用虛擬養(yǎng)老院的做法，以政府搭建的虛擬網(wǎng)絡(luò)通信平臺(tái)為支撐，將社區(qū)老年人的生活需求和加盟企業(yè)的專(zhuān)業(yè)化服務(wù)有機(jī)結(jié)合，采取政府指導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、專(zhuān)業(yè)人員服務(wù)與社會(huì)志愿者服務(wù)相結(jié)合的方式，主動(dòng)上門(mén)為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

（三）社區(qū)不僅是政策過(guò)程中的重要行為者， 也是社會(huì)參與的樞紐。監(jiān)督和管理政府投資建設(shè)的老年人日間照料中心、社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等的服務(wù)質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況和管理是否規(guī)范，維護(hù)老年人的合法權(quán)益；為整合社區(qū)內(nèi)已有的教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)資源提供依托，整合社會(huì)上包括企業(yè)和各類(lèi)社會(huì)組織在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)資源、社區(qū)內(nèi)的居民資源等；建立老年人服務(wù)需求信息庫(kù)和相應(yīng)的社會(huì)組織信息庫(kù)，對(duì)社區(qū)內(nèi)老年人的家庭、經(jīng)濟(jì)、健康、需求等狀況以及社會(huì)組織的信息進(jìn)行全面了解。同時(shí)，將社會(huì)組織的各種服務(wù)信息、居家老年人及其照料者的各種信息相互傳遞；向社區(qū)居民、相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、社會(huì)組織宣傳國(guó)家相關(guān)的老齡政策、扶持和優(yōu)惠政策等。

（四）社會(huì)組織作為居家養(yǎng)老服務(wù)的參與提供者和實(shí)體提供者，與政府之間是合作關(guān)系。政府將原來(lái)由自己直接承擔(dān)的居家養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，支付養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用。社會(huì)組織根據(jù)“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理”的公共服務(wù)方式，開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的具體管理和服務(wù)工作，審定需要提供居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象，確定服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，培訓(xùn)居家養(yǎng)老服務(wù)員和志愿者，同時(shí)，負(fù)責(zé)推行政府制定的方針政策，對(duì)政策存在的問(wèn)題和成效進(jìn)行評(píng)估，并向政策制定者提出改善的建議。兩者之間的分工合作，可以滿(mǎn)足老人日益提高的居家養(yǎng)老服務(wù)需求。

（五）居家養(yǎng)老服務(wù)必定是包括政府機(jī)構(gòu)等多方面的正式資源系統(tǒng)服務(wù)力量和包括老年人自身、家屬、親友、鄰居、社區(qū)人員、志愿者等非正式資源系統(tǒng)服務(wù)力量相結(jié)合的過(guò)程。中華民族素有尊老、敬老、養(yǎng)老的優(yōu)良傳統(tǒng)，家庭成員間特有的親情慰藉是正式服務(wù)所不能替代的，家庭仍然要發(fā)揮重要的作用。南京有120多萬(wàn)老人，98%是居家養(yǎng)老，約需居家養(yǎng)老護(hù)理員4.3萬(wàn)人，而目前全市持證上崗的專(zhuān)（兼）職養(yǎng)老護(hù)理員只有3000人，養(yǎng)老護(hù)理員缺口達(dá)4萬(wàn)人，需要就地解決?！凹覍僬樟闲汀庇燕從Ｊ接纱藨?yīng)運(yùn)而生，即家庭成員的某些照料服務(wù)可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式進(jìn)行，這在全國(guó)是個(gè)創(chuàng)新，值得提倡和推廣。

（作者單位：甘肅行政學(xué)院）

本文系 2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“合作網(wǎng)絡(luò)治理視角下的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)14XSH022）；甘肅省2013年哲學(xué)社科規(guī)劃項(xiàng)目“甘肅省養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化創(chuàng)新的地方實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)13YD103）的階段性成果。