扎實推進國有林業(yè)改革 實現(xiàn)保生態(tài)保民生目標(biāo)

耿國彪

中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》（以下簡稱《方案》和《意見》），全面部署國有林場和國有林區(qū)改革工作。本刊記者就推進國有林場和國有林區(qū)改革有關(guān)問題，專訪了國家林業(yè)局局長趙樹叢。

《綠色中國》：趙局長，近日，中共中央、國務(wù)院出臺《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，將國有林場林區(qū)改革上升為重大國家戰(zhàn)略和全面深化改革的重大舉措。請您介紹一下，中共中央國務(wù)院出臺這兩個文件有何重大意義？

趙樹叢：黨中央國務(wù)院高度重視國有林場和國有林區(qū)改革，今年2月8日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國有林場改革方案》和《國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見》，這是在我國生態(tài)文明建設(shè)新的歷史時期黨中央國務(wù)院出臺的一個綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著國有林場林區(qū)改革上升為重大國家戰(zhàn)略和全面深化改革的重大舉措，是當(dāng)前林業(yè)工作的重中之重和頭等大事。

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，黨和國家將生態(tài)文明建設(shè)提高到了前所未有的戰(zhàn)略高度，提出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，為國有林場林區(qū)改革進一步明確了方向。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入新常態(tài)，國家更加注重生態(tài)建設(shè)，綠水青山就是金山銀山，保護生態(tài)就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力，人民群眾對優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求也越來越迫切，期盼更多的藍天白云、綠水青山，渴望更清新的空氣、更清潔的水源。習(xí)近平總書記多次指出，我國仍然是一個缺林少綠的國家，人民群眾期盼山更綠、水更清、環(huán)境更宜居，造林綠化、改善生態(tài)任重而道遠。在2014年12月25日中央政治局常委會上，習(xí)近平總書記語重心長地說：“森林是我們從祖宗繼承來的，要留給子孫后代，上對得起祖宗，下對得起子孫。”“必須從中華民族歷史發(fā)展的高度來看待這個問題，為子孫后代留下美麗家園，讓歷史的春秋之筆為當(dāng)代中國人留下正能量的記錄?！?/p>

從這一戰(zhàn)略思想出發(fā)，《方案》和《指導(dǎo)意見》特別提出，森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，是國家、民族生存的資本和根基，國有林場林區(qū)是維護國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，主要功能是保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全；要推動林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo森林提供生態(tài)服務(wù)為主。這是對林業(yè)使命的新判斷和對國有林場林區(qū)功能作用的新定位。在新形勢下，大力推進國有林場林區(qū)改革，是維護國家生態(tài)安全、守住中華民族發(fā)展根基的戰(zhàn)略舉措，是解放和發(fā)展生產(chǎn)力的必然要求，是保障人民群眾生態(tài)福祉、改善林區(qū)民生的重大任務(wù)，對保護好、發(fā)展好我國珍貴的國有森林資源、為子孫后代留下美麗家園、實現(xiàn)全面建成小康社會、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢有著重要意義。

《綠色中國》：趙局長，國有林場和國有林區(qū)是我國林業(yè)建設(shè)的重要組成部分。請您介紹一下國有林場和國有林區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀及當(dāng)前面臨的困難和問題。

趙樹叢：我國現(xiàn)有林地46.5億畝，分三大塊：一是集體林，林地面積27.9億畝，目前已經(jīng)進行了林權(quán)改革，林地承包到戶經(jīng)營；二是國有林場，林地面積8.7億畝，目前由省、市、縣分級管理；三是國有林區(qū)，林地面積9.9億畝，目前主要由國有森工企業(yè)經(jīng)營管理。

新中國成立初期，為了加強生態(tài)建設(shè)和森林資源利用，由國家投資建立了一批國有林場和國有林業(yè)局。國有林場是在集中連片的國有宜林荒山荒地建立的專門從事營造林和森林管護的事業(yè)單位。全國現(xiàn)有國有林場4855個，分布在31個省份的1600多個縣（市、區(qū)）。國有林場大多地處江河兩岸、水庫周邊、風(fēng)沙前線、黃土丘陵、硬質(zhì)山區(qū)等區(qū)域。國有林區(qū)是在新中國成立之初為了生產(chǎn)木材和管理森林分別在東北內(nèi)蒙古、西南、西北森林資源豐富的地區(qū)建立的。黑吉蒙滇川青陜甘疆等9省區(qū)建立了138個國有林業(yè)局，其中在黑吉蒙3省區(qū)范圍內(nèi)的87個國有林業(yè)局組成了重點國有林區(qū)。經(jīng)過長期建設(shè)和發(fā)展，國有林場和國有林區(qū)成為了我國最重要的生態(tài)屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，發(fā)揮著為生態(tài)安全守底線、為民生福祉作保障、為經(jīng)濟發(fā)展拓空間、為科技進步作示范的重要作用，在維護國家生態(tài)安全、淡水安全、國土安全、物種安全、氣候安全，促進國家經(jīng)濟建設(shè)等方面作出了重大貢獻。但是國有林場和國有林區(qū)在發(fā)展中也付出了沉重代價，面臨的困難和問題日益嚴重。

長期以來，國有林場和國有林區(qū)管理體制不順，經(jīng)營機制不活，投入渠道不暢。國有林場主要承擔(dān)保護培育森林資源任務(wù)，雖為事業(yè)單位卻實行企業(yè)化管理，經(jīng)費自收自支，“不城不鄉(xiāng)、不工不農(nóng)、不事不企”，沒有明確的支持政策和穩(wěn)定的公共財政投資渠道。國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)虛置，政事企不分，林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展長期過度依賴森林資源消耗，導(dǎo)致可采資源枯竭、森林和濕地面積減少、自然生態(tài)系統(tǒng)嚴重退化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困難，陷入“資源危機、經(jīng)濟危困”狀況。國有林場和國有林區(qū)普遍面臨著資源管理弱化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、債務(wù)負擔(dān)沉重、職工生活困難、發(fā)展陷入困境等問題。推進國有林場和國有林區(qū)改革勢在必行。

《綠色中國》：這些年來，我們按照國務(wù)院的部署積極開展了國有林場改革試點，這項工作的進展和成效怎樣？

趙樹叢：推進國有林場改革，是維護生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略舉措，是維護木材安全、應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略支撐，是激發(fā)林區(qū)活力、推動綠色增長的戰(zhàn)略選擇，是改善林區(qū)民生、提高林區(qū)社會保障水平的戰(zhàn)略途徑。2013年8月，經(jīng)國務(wù)院同意，河北、浙江、安徽、江西、山東、湖南和甘肅等7省開展了國有林場改革試點。各試點省積極探索和實施改革工作，取得了成效，積累了經(jīng)驗。一是絕大部分國有林場已定性為公益服務(wù)事業(yè)單位，納入財政預(yù)算管理。二是根據(jù)所處區(qū)位、林地規(guī)模、管護難易程度等因素科學(xué)核定了國有林場事業(yè)編制。三是職工工資收入和社保參保率大幅提升。試點林場參加基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險的職工占在職職工總數(shù)的比例均達到99%，分別比改革前提高15個和29個百分點，改革前拖欠的社保費用絕大部分已清除。在崗職工年平均工資由2.5萬元提高到3.4萬元。四是許多林場將場辦學(xué)校和醫(yī)院、代管鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村的職責(zé)移交給當(dāng)?shù)卣?，基本剝離了林場辦社會的職能。五是森林資源得到有效保護。納入財政保障后，試點林場將更多的精力集中到森林資源培育和保護上來，森林資源規(guī)模和質(zhì)量得到提升。在改革過程中，沒有發(fā)生一起重大破壞國有林場森林資源的案件。六是增加資金投入和政策扶持，改善林場基礎(chǔ)設(shè)施。有的地方將林場納入“新農(nóng)村建設(shè)”“山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”等工程享受相關(guān)扶持政策。

《綠色中國》：國有林場和國有林區(qū)發(fā)展面臨的許多問題是長期以來形成的，解決這些問題也需要一個過程。此次改革應(yīng)該抓住關(guān)鍵，攻堅克難，著力解決哪些突出問題？

趙樹叢：國有林場和國有林區(qū)改革必須堅持問題導(dǎo)向，加強頂層設(shè)計，著力解決長期以來困擾和制約國有林場和林區(qū)發(fā)展的一些突出問題。

一是徹底解決國有林場和林區(qū)功能定位不清、管理體制不順、“林區(qū)辦社會”等深層次問題。通過改革，明確國有林場和林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護生態(tài)安全的功能定位。明確林場性質(zhì)，科學(xué)核定事業(yè)編制，界定為公益服務(wù)事業(yè)單位的納入財政預(yù)算管理。推進政事企分開，剝離國有林場和林區(qū)的社會管理和辦社會的職能，使國有林場和林區(qū)的主要精力集中到森林資源保護和培育這一主業(yè)上來。

二是切實解決國有林場和林區(qū)森林資源管理主體不清、責(zé)任不明、監(jiān)管不到位等突出問題。通過改革，建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立完善的森林資源管理制度及監(jiān)管體系，明確國家、省、市林業(yè)主管部門的監(jiān)管事項和監(jiān)管責(zé)任，堅決守住生態(tài)保護紅線，確保森林資源總量增加。

三是著力解決國有林場和林區(qū)政策邊緣化、基礎(chǔ)設(shè)施差、民生保障弱等現(xiàn)實問題。通過改革，完善支持國有林場和林區(qū)改革發(fā)展的政策措施，加大財政、金融等政策支持和資金投入，解決好林場和林區(qū)的職工就業(yè)和社會保障、人員經(jīng)費來源和債務(wù)化解等問題，加強道路、供水、供電、住房用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使林場和林區(qū)與周邊的社會基本公共服務(wù)均等化，共享改革紅利。

《綠色中國》：國有林場和國有林區(qū)改革的主要任務(wù)和政策措施已經(jīng)明確，重點有哪些？

趙樹叢：國有林場改革的重點主要有三個方面：一是明確功能定位。將國有林場主要功能明確定位于保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全。二是合理界定屬性。分三類界定國有林場的屬性：第一類，原為事業(yè)單位的國有林場，主要承擔(dān)保護和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)的，繼續(xù)按公益服務(wù)事業(yè)單位管理，從嚴控制事業(yè)編制；第二類，原為事業(yè)單位的國有林場，基本不承擔(dān)保護和培育森林資源而主要從事市場化經(jīng)營的，推進轉(zhuǎn)企改制，暫不具備轉(zhuǎn)企改制條件的，剝離企業(yè)經(jīng)營性業(yè)務(wù)；第三類，目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國有林場，原則上保持企業(yè)性質(zhì)不變，或探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)，確有特殊情況的，可以由地方政府根據(jù)本地實際合理確定其屬性。三是創(chuàng)新管理機制。在內(nèi)部管理上，科學(xué)核定國有林場事業(yè)編制，用于聘用管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和骨干林業(yè)技能人員，經(jīng)費納入同級財政預(yù)算。實行以崗位績效為主要內(nèi)容的收入分配制度，經(jīng)營性活動實行“收支兩條線”。公益林管護積極引入市場機制，可以通過合同、委托等方式面向社會購買服務(wù)。明確森林資源監(jiān)管主體，由國家、省、市林業(yè)部門分級監(jiān)管，對林地性質(zhì)變更、采伐限額等強化多級聯(lián)動監(jiān)管。將森林資源考核結(jié)果作為綜合考核評價地方政府和有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)政績的重要依據(jù)，對國有林場場長實行森林資源離任審計。實施森林資源經(jīng)營管理制度，啟動森林資源保護和培育工程，合理確定國有林場森林商業(yè)性采伐量，建立森林資源有償使用制度。

國有林區(qū)改革的重點也主要有三個方面：一是有序?qū)嵤耙煌Ｒ晦D(zhuǎn)”。在黑龍江停伐試點的基礎(chǔ)上，全面停止重點國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，積極推進森林科學(xué)經(jīng)營，加快發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)變林區(qū)發(fā)展方式。這標(biāo)志著重點國有林區(qū)從開發(fā)利用轉(zhuǎn)入全面保護的新階段。二是逐步推進“一分一建”。即逐步推進政企事分開，建立精簡高效的國有森林資源管理機構(gòu)。剝離企業(yè)的社會管理和辦社會職能，移交給地方政府承擔(dān)。按照“機構(gòu)只減不增、人員只出不進”原則，實施森工企業(yè)改制，通過多種方式逐年減少管理人員，最終實現(xiàn)合理編制和人員規(guī)模，逐步整合規(guī)模小、人員少、地處偏遠的林場所。三是積極推進“兩項創(chuàng)新”。即積極創(chuàng)新森林資源的管護機制和監(jiān)管體制。森林資源管護凡能以購買服務(wù)方式實現(xiàn)的要面向社會購買。重點國有林區(qū)的森林資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有，由國務(wù)院林業(yè)主管部門代表國家行使所有權(quán)、履行出資人職責(zé)。

為推進國有林場林場和國有林區(qū)改革，中央提出了一系列政策措施。一是有序停止天然林商業(yè)性采伐。首先在重點國有林區(qū)、部分國有林場開展試點，分三步全面停止天然林商業(yè)性采伐：2015年全面停止內(nèi)蒙古、吉林等重點國有林區(qū)商業(yè)性采伐，2016年全面停止非天保工程區(qū)國有林場天然林商業(yè)性采伐，2017年實現(xiàn)全面停止全國天然林商業(yè)性采伐。二是加大財政支持力度。中央財政決定設(shè)立國有林場改革補助資金，用于解決國有林場職工參加社會保險和分離林場辦社會職能問題；對國有林區(qū)適當(dāng)增加天保工程財政資金，適當(dāng)調(diào)整森林管護費和社會保險費的補助標(biāo)準(zhǔn)，支持森林保險和基本公共服務(wù)。三是分類化解金融債務(wù)。對于國有林場和森工企業(yè)的不良類金融債務(wù)，需要中央支持化解的，由有關(guān)部門研究制定政策，報國務(wù)院批準(zhǔn)后實施。四是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對國有林場和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家加大支持力度，各級政府納入同級規(guī)劃統(tǒng)籌安排。五是加快深山遠山林區(qū)職工搬遷。結(jié)合林區(qū)棚戶區(qū)改造和保障性安居工程，進一步加大中央支持和投資力度，推進深山遠山職工搬遷。六是加強人才隊伍建設(shè)。參照支持西部和艱苦邊遠地區(qū)發(fā)展相關(guān)政策，引進國有林場發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才。適當(dāng)放寬艱苦地區(qū)國有林場專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘條件。