中國(guó)義務(wù)教育均等化的法律保障

秦勇+薛蔚

[摘要] 2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》提出了義務(wù)教育均衡發(fā)展的理念，這為義務(wù)教育均等化的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了基本的法律依據(jù)。義務(wù)教育均等化是貫徹公平理念和人權(quán)理念的需要。目前，中國(guó)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際間義務(wù)教育發(fā)展不均等的局面沒(méi)有得到根本改變。實(shí)現(xiàn)中國(guó)義務(wù)教育均等化，需要完善義務(wù)教育領(lǐng)域法律體系，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度等。

[關(guān)鍵詞] 義務(wù)教育；均等化；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；法律保障

[中圖分類號(hào)]G522.3；D922.16

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)] 1673-5595（2015）02-0049-06

一、義務(wù)教育均等化的界定

教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的基石，在國(guó)家大力倡導(dǎo)教育公平、社會(huì)公平的時(shí)代背景下，2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》）第一次將義務(wù)教育均衡發(fā)展理念寫入法律之中，為實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化目標(biāo)提供了法律依據(jù)。穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育均等化發(fā)展成為中國(guó)教育法律和政策的基本價(jià)值取向。

關(guān)于義務(wù)教育均等化的內(nèi)涵不同學(xué)者提出了不同看法。有的學(xué)者認(rèn)為義務(wù)教育服務(wù)均等化是指政府制定義務(wù)教育服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，保證不同地區(qū)、城鄉(xiāng)的居民享有機(jī)會(huì)均等、結(jié)果大體相等、具有自由選擇權(quán)的義務(wù)教育服務(wù)[1] ；有的學(xué)者認(rèn)為中國(guó)義務(wù)教育均等化是指通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)承認(rèn)并確保給所有未來(lái)公民以同等受教育的權(quán)利和義務(wù)，并通過(guò)各項(xiàng)政府政策的制定與實(shí)施、相關(guān)制度的設(shè)計(jì)與安排，以及資源的有效配置提供、實(shí)現(xiàn)并保障其最基本的教育權(quán)利、條件和機(jī)會(huì)[2]；有的學(xué)者從基本公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)，認(rèn)為義務(wù)教育均等化是指在義務(wù)教育方面有全國(guó)統(tǒng)一的制度安排，是全體公民的義務(wù)教育機(jī)會(huì)均等，意味著全體社會(huì)成員都能享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)教育，是要將義務(wù)教育的差距控制在社會(huì)可承受范圍內(nèi)，促進(jìn)社會(huì)教育公平。[3]

通過(guò)對(duì)不同學(xué)者觀點(diǎn)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)義務(wù)教育均等化的內(nèi)涵大體包含以下幾點(diǎn)：一是義務(wù)教育均等化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由國(guó)家或政府制定；二是義務(wù)教育均等化是一種最低標(biāo)準(zhǔn)；三是義務(wù)教育均等化內(nèi)含機(jī)會(huì)均等；四是義務(wù)教育均等化成果為全體公民共享。義務(wù)教育的均等化和均衡發(fā)展都是研究教育資源的配置，其直接目標(biāo)都是促進(jìn)教育公平，但是“義務(wù)教育均等”不同于“義務(wù)教育均衡”。二者最大的不同在于義務(wù)教育均等是一個(gè)靜態(tài)發(fā)展的概念，“均等化”側(cè)重量化考據(jù)，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的底線標(biāo)準(zhǔn)；義務(wù)教育均衡發(fā)展側(cè)重動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程的平衡，“均衡發(fā)展”量化考據(jù)的意義不突出，主要是質(zhì)性分析，是一個(gè)相對(duì)的、大體的概念?；诖?，我們認(rèn)為義務(wù)教育均衡只適合作為理念出現(xiàn)，在教育發(fā)展大方向上起指引作用，而義務(wù)教育均等化則可以量化為具體的操作標(biāo)準(zhǔn)，法律不應(yīng)籠統(tǒng)地將其作為一般性原則加以規(guī)定，而應(yīng)明確在全國(guó)范圍內(nèi)均等化所應(yīng)達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)到教育實(shí)踐中。關(guān)于“機(jī)會(huì)均等”，我們認(rèn)為義務(wù)教育均等化不僅包括教育起點(diǎn)的公平，同時(shí)也包括教育過(guò)程中的公平和教育結(jié)果上的公平。義務(wù)教育起點(diǎn)的公平主要是指入學(xué)機(jī)會(huì)或進(jìn)入其他教育系統(tǒng)的機(jī)會(huì)平等。義務(wù)教育過(guò)程的公平主要指就學(xué)條件平等，在同一層次的教育中，應(yīng)向任何受教育者提供基本相同的教育條件，如在培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)習(xí)年限、課程設(shè)置、教學(xué)條件與師資力量等方面都應(yīng)該基本相同。義務(wù)教育結(jié)果的公平，是指對(duì)每一個(gè)接受義務(wù)教育的兒童，都應(yīng)使其達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低教育標(biāo)準(zhǔn)?？傊?，我們認(rèn)為，義務(wù)教育均等化是指依照國(guó)家法律的規(guī)定，全體社會(huì)成員有權(quán)在接受義務(wù)教育時(shí)公平地享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。

二、義務(wù)教育均等化的法理基礎(chǔ)

義務(wù)教育對(duì)于每個(gè)個(gè)體而言不可或缺。缺乏最基本的知識(shí)的教育的人是很難成功融入這個(gè)社會(huì)的。換句話說(shuō)，義務(wù)教育是進(jìn)入現(xiàn)代國(guó)家和社會(huì)的通行證。因此，義務(wù)教育的機(jī)會(huì)或者說(shuō)權(quán)利必須惠及全社會(huì)的每一個(gè)個(gè)體。義務(wù)教育均等化能夠保證每一個(gè)個(gè)體都平等地享受到有制度保障的最低標(biāo)準(zhǔn)的教育服務(wù)。當(dāng)然，這只是義務(wù)教育必須要均等化的樸素認(rèn)識(shí)。義務(wù)教育均等化的深層法理可從以下兩個(gè)方面展開(kāi)：

首先，義務(wù)教育均等化是貫徹公平理念的需要。美國(guó)學(xué)者羅爾斯在其經(jīng)典著作《正義論》中指出：在一定范圍內(nèi)，正義即公平。他認(rèn)為，正義是公平理論中平等的原始狀態(tài)，其與傳統(tǒng)社會(huì)契約論中的自然狀態(tài)相一致。他強(qiáng)調(diào)，正義是評(píng)價(jià)社會(huì)制度的一種道德標(biāo)準(zhǔn)，是社會(huì)制度的首要價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，羅爾斯提出正義的兩個(gè)原則：一是每個(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利；二是對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們（1）被合理地期望符合每一個(gè)人的利益，并且（2）依系于地位和職務(wù)向所有人開(kāi)放。[4]羅爾斯在第一個(gè)原則中肯定了公民享有的平等自由權(quán)，認(rèn)為平等自由權(quán)是公民最為基本的權(quán)利，公平正義的實(shí)現(xiàn)必須以保障公民的平等自由權(quán)為前提。義務(wù)教育作為公民所應(yīng)享有的最基本、最廣泛的權(quán)利，是公民重要的平等自由權(quán)利之一，保障公民平等地接受義務(wù)教育的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)教育公平的前提，以更大經(jīng)濟(jì)利益為幌而行侵犯公民義務(wù)教育權(quán)利之實(shí)的行為是對(duì)公民平等自由權(quán)的否定和社會(huì)公平的瓦解。在第二個(gè)原則中羅爾斯認(rèn)為經(jīng)濟(jì)安排雖然具有天然的不平等，但是這種不平等正當(dāng)性的獲得是以符合每個(gè)人的利益為前提的。羅爾斯進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)第二個(gè)原則的實(shí)現(xiàn)不能背離第一個(gè)原則，財(cái)富和收入的分配必須首先符合公民自由權(quán)和機(jī)會(huì)平等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，義務(wù)教育均等化具有調(diào)節(jié)收入分配和再分配的功能。一方面，均等化的義務(wù)教育服務(wù)有利于實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)的公平，個(gè)體通過(guò)相對(duì)公平的教育機(jī)會(huì)獲得較為公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，進(jìn)而充分實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，縮小個(gè)體間收入分配的差距，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。另一方面，義務(wù)教育均等化具有一定程度的再分配功能，其實(shí)現(xiàn)需要對(duì)國(guó)民財(cái)富進(jìn)行二次分配，需要財(cái)政政策向薄弱地區(qū)、薄弱學(xué)校重點(diǎn)傾斜，以最大限度地符合每個(gè)人的利益，達(dá)致教育資源合理配置的目的，最終實(shí)現(xiàn)教育公平。

中國(guó)石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2015年4月

第31卷第2期秦勇，等：中國(guó)義務(wù)教育均等化的法律保障

其次，義務(wù)教育均等化是貫徹人權(quán)理念的需要。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的核心，也是公民最重要、最基本的權(quán)利。公民平等地接受教育既是自身生存的需要，也是謀求更大發(fā)展契機(jī)的需要。中國(guó)憲法第46條明確規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。教育權(quán)是公民享有的最基本的人權(quán)之一，它不因種族、宗教、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)情境各異而有高低輕重之分。這是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)及其所有成員能正常生存和發(fā)展的前提條件。國(guó)家為全體公民免費(fèi)提供均等化的義務(wù)教育是對(duì)個(gè)體追求自由、平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，是貫徹人權(quán)保護(hù)的需要。義務(wù)教育均等化作為一項(xiàng)讓全體社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果、解決民生問(wèn)題的制度安排，它將更切實(shí)地保障公民受教育的基本權(quán)利，體現(xiàn)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則。

三、中國(guó)義務(wù)教育非均等化的現(xiàn)狀

對(duì)中國(guó)義務(wù)教育非均等化的現(xiàn)狀的闡述需要精確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和準(zhǔn)確的分析，這可能需要一個(gè)專門的題目來(lái)進(jìn)行研究和討論。本文的主要目的是為了論證法律如何保障義務(wù)教育均等化的實(shí)現(xiàn)，因此對(duì)義務(wù)教育非均等化的現(xiàn)狀的描述可能是粗線條的。我們將中國(guó)義務(wù)教育非均等化的現(xiàn)狀歸納為以下幾個(gè)方面。

（一）區(qū)域不均等

中國(guó)義務(wù)教育的區(qū)域不均等直接體現(xiàn)為義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)差距。根據(jù)2012年《全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表》，中國(guó)東部、中部、西部地區(qū)普通小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)比值為239∶1∶184，普通小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)比值為207∶1∶160；東部、中部、西部地區(qū)普通初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)比值為245∶1∶164，普通初中生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)比值為196∶1∶149。在國(guó)家對(duì)義務(wù)教育財(cái)政扶持力度逐年加大的情況下，中國(guó)呈現(xiàn)出東部地區(qū)高于西部地區(qū)、西部地區(qū)高于中部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)投入差距。另外值得注意的是，中部、西部地區(qū)同為義務(wù)教育發(fā)展較為薄弱的地區(qū)，但是相較東部和西部，中部地區(qū)無(wú)論在生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)還是生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)上均為最低，出現(xiàn)中部塌陷現(xiàn)象。教育經(jīng)費(fèi)不足直接導(dǎo)致區(qū)域間義務(wù)教育在辦學(xué)條件、師資配置、教學(xué)資源等方面的差距。

（二）城鄉(xiāng)不均等

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)公共財(cái)政對(duì)教育的投入明顯向城市傾斜，城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資水平等方面存在著不均等。在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入上，城市義務(wù)教育由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村義務(wù)教育主要由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于地方財(cái)政普遍困難，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足的情況比較突出。[5]2012年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，16個(gè)地區(qū)的農(nóng)村小學(xué)生均教育支出低于普通小學(xué)，20個(gè)地區(qū)的農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出低于普通初中。農(nóng)村小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)支出與普通小學(xué)的比值為1∶107，農(nóng)村初中生均教育經(jīng)費(fèi)支出與普通初中的比值為1∶109。在辦學(xué)條件上，農(nóng)村教育資源短缺、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱一直是公認(rèn)的事實(shí)，近些年城鄉(xiāng)差距雖然有所縮小，但是農(nóng)村辦學(xué)條件，尤其是校舍條件，與城市相比仍有較大距離。根據(jù)2010年《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，農(nóng)村普通小學(xué)和初中的危房面積占所有普通小學(xué)、初中危房面積的772%、523%。在師資水平上，農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)專任教師資源充足，高層次教師資源短缺的教師職稱結(jié)構(gòu)失衡狀態(tài)。2010年，農(nóng)村普通小學(xué)及初中的專任教師比例達(dá)到993%、980%，然而具有中高級(jí)職稱以上的僅占502%、489%。

（三）校際不均等

校際不均等是指同一層次同一類別的學(xué)校，由于財(cái)政投入不均等，同一區(qū)域內(nèi)城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校之間、重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校之間，在人力資源、物力資源以及財(cái)力資源方面的不均等。建國(guó)初期，國(guó)家財(cái)政收入不足，為在有限的教育經(jīng)費(fèi)內(nèi)盡快培養(yǎng)高素質(zhì)人才，中國(guó)在基礎(chǔ)教育階段推行“重點(diǎn)?！闭摺！爸攸c(diǎn)校”政策的推行使得部分學(xué)校在國(guó)家政策的“特殊照顧”下，不斷累積優(yōu)質(zhì)教育資源，逐漸形成與其他同一層次同一類別學(xué)校的巨大差距，并進(jìn)一步引發(fā)了普遍的擇校現(xiàn)象，教育資源供需矛盾異常尖銳。根據(jù)2010年某城市重點(diǎn)中學(xué)、非重點(diǎn)中學(xué)以及該地區(qū)農(nóng)村普通中學(xué)的調(diào)查數(shù)據(jù)，城市重點(diǎn)中學(xué)在教育經(jīng)費(fèi)投入、師資水平、辦學(xué)條件等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)非重點(diǎn)中學(xué)，城市非重點(diǎn)中學(xué)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)村普通中學(xué)。

四、中國(guó)義務(wù)教育非均等化的主要原因

（一）義務(wù)教育領(lǐng)域的法律體系不完善，配套立法進(jìn)展緩慢

教育的發(fā)展不僅需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展為其提供物質(zhì)基礎(chǔ)，更需要法律為其保駕護(hù)航。中國(guó)現(xiàn)行的義務(wù)教育法律法規(guī)包括六部教育單行法和大量的部門規(guī)章，雖然數(shù)量上頗具規(guī)模，但是尚未形成系統(tǒng)化、科學(xué)化的統(tǒng)一法律體系。首先，2006年修訂的《義務(wù)教育法》雖然在教育公平、經(jīng)費(fèi)保障等方面取得重大突破，但是在經(jīng)費(fèi)承擔(dān)比例、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)情節(jié)等方面仍具有相當(dāng)?shù)哪：?，部分?guī)定對(duì)地方政府而言彈性過(guò)大，弱化了《義務(wù)教育法》的剛性度。其次，教育法律法規(guī)滯后。義務(wù)教育發(fā)展除依據(jù)《義務(wù)教育法》外，還有《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱《教師法》）、《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）、《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》等法律。其中，與義務(wù)教育密切相關(guān)的《教師法》與《教育法》均為20世紀(jì)90年代頒布實(shí)施，立法與現(xiàn)實(shí)存在脫節(jié)，且立法規(guī)定過(guò)于原則性，可操作性不強(qiáng)。最后，義務(wù)教育的配套立法進(jìn)展緩慢。義務(wù)教育均等化的實(shí)現(xiàn)取決于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的充足程度，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是保證地方政府提供基本公共服務(wù)所必需財(cái)力的經(jīng)濟(jì)手段，也是保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)充足的主要手段。中國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付實(shí)施依據(jù)的是財(cái)政部頒布的《中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》和各省區(qū)自行頒布的《省對(duì)市縣一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》。[6]由于中國(guó)尚未制定一部統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在目標(biāo)、方式、數(shù)額比例、運(yùn)行程序等方面具有相當(dāng)?shù)恼哽`活性，致使各地轉(zhuǎn)移支付存在一定差異，降低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)間財(cái)政收入水平上的應(yīng)有效能，而地區(qū)政府間財(cái)力的失衡無(wú)疑加大了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化的難度。

（二）財(cái)政體制不合理，教育經(jīng)費(fèi)投入不足

1.地方各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)具有非對(duì)稱性

根據(jù)《義務(wù)教育法》第7條、第44條的規(guī)定，中國(guó)義務(wù)教育實(shí)行以縣級(jí)政府為主的管理體制，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行中央和地方各級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)的投入體制。這在一定程度上突破了過(guò)去“以縣為主”的管理投入一體化體制，形成事權(quán)管理上“以縣為主”，財(cái)權(quán)制度上“中央和地方分項(xiàng)目、按比例共同負(fù)擔(dān)”的新體制。但是在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的實(shí)際執(zhí)行中，由于中央與地方財(cái)政支出承擔(dān)比例不明確，地方政府成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者。1994年分稅制改革以后，中央與地方財(cái)政收入劃分的基本框架大致確立。在分稅制改革的推動(dòng)下，國(guó)家將大部分財(cái)權(quán)收歸中央，中央不僅掌握了中央稅、共享稅的立法權(quán)和稅種實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)，而且還集中了大部分地方稅的立法權(quán)、解釋權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)。[7]與此相對(duì)，財(cái)權(quán)的逐級(jí)集中導(dǎo)致地方政府缺乏自主調(diào)節(jié)預(yù)算內(nèi)稅收的能力，財(cái)政收入被壓縮，縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政尤為困難。2012年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出2223623億元，其中，中央財(cái)政教育支出378155億元，所占比例不到20%，地方政府承擔(dān)80%以上的教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年教育支出在中央財(cái)政支出中所占比例僅為6%，在地方財(cái)政支出中所占比例為19%，扣除中央對(duì)高等教育、職業(yè)教育等的經(jīng)費(fèi)扶持，中央財(cái)政在義務(wù)教育領(lǐng)域的投入比例明顯較低。在有限的財(cái)政收入下，地區(qū)政府承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相匹配的事權(quán)。除此之外，部分地區(qū)地方政府將義務(wù)教育的財(cái)權(quán)和事權(quán)混淆，使縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)了主要的財(cái)政支出責(zé)任，在縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)政普遍困難的情況下，義務(wù)教育發(fā)展無(wú)法得到有力保障。

另外，隨著地區(qū)人口流動(dòng)的頻繁及城鄉(xiāng)二元壁壘的松動(dòng)，義務(wù)教育的外部溢出性愈發(fā)突出，尤其在貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)。在區(qū)域內(nèi)可控資源有限的情況下，由于地方對(duì)義務(wù)教育的投入不能內(nèi)化為該地區(qū)的收益或內(nèi)化收益極低，導(dǎo)致地方政府對(duì)義務(wù)教育投入的積極性不高。

2.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

政府財(cái)政能力的大小決定了政府提供義務(wù)教育服務(wù)能力的大小。在缺乏財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法進(jìn)行規(guī)制的情況下，政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的弊端直接影響義務(wù)教育均等化的實(shí)現(xiàn)。目前，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分為兩類：一是一般性轉(zhuǎn)移支付，二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政劃撥給地方財(cái)政并由地方統(tǒng)籌安排的補(bǔ)助支出，目的是為了彌補(bǔ)薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距。目前，一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容，它既是促進(jìn)地方政府公共服務(wù)能力均等化的主要手段，也是地方政府實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化的主要手段。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央財(cái)政為實(shí)現(xiàn)特定目的而設(shè)立的需按規(guī)定用途使用的補(bǔ)助資金。一些專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在保障地方政府提供公共服務(wù)方面確實(shí)具有均等化的功能，但目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在大量項(xiàng)目與實(shí)際缺口不對(duì)應(yīng)的情況，專項(xiàng)資金閑置、擠壓、挪用現(xiàn)象突出，不能發(fā)揮應(yīng)有效能。近幾年的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)正在逐步擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，但問(wèn)題是我們不能保證其用于義務(wù)教育的比例。同時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重雖然有所降低但比例仍接近半數(shù)，不容小覷。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的年均GDP增長(zhǎng)率超過(guò)9%，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力居世界第二，進(jìn)入中等收入國(guó)家的行列。[8] 然而，受制于自然地理、人文歷史等綜合因素的制約，中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀客觀存在——東部經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)，中部次之，西部較為落后。我們不否認(rèn)經(jīng)濟(jì)安排所具有的天然不平等，但就中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀而言，這份不平等已經(jīng)超出了人們合理的可期待水平，造成區(qū)域間科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生等多方面的失衡，成為阻礙區(qū)域義務(wù)教育均等化發(fā)展的屏障?？梢哉f(shuō)，義務(wù)教育發(fā)展不均等是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡在教育領(lǐng)域的集中反映。

在義務(wù)教育階段，由于地方政府承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的主要責(zé)任，中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展水平從根本上受制于地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。在國(guó)家逐年加大對(duì)中西部教育經(jīng)費(fèi)投入的前提下，中西部義務(wù)教育發(fā)展并沒(méi)有得到大幅提高，其在校舍建設(shè)、教學(xué)設(shè)備、師資配置等方面與東部相比仍然差距懸殊。事實(shí)證明，外在財(cái)政支持固然重要，但是教育的真正發(fā)展還是要靠區(qū)域自身經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)。不均衡的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面帶來(lái)的劣勢(shì)顯而易見(jiàn)：一方面區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致地區(qū)財(cái)政自給能力差距懸殊。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政自給能力強(qiáng)，義務(wù)教育發(fā)展水平較高。中、西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政自給能力較弱，義務(wù)教育發(fā)展水平較低。另一方面，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡影響多元化義務(wù)教育投入體制的建立。東部地區(qū)憑借區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，建立了多元化的義務(wù)教育投入機(jī)制。除國(guó)家財(cái)政支持外，東部地區(qū)還有社會(huì)慈善、企業(yè)贊助、個(gè)人捐助等多渠道的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源，而中、西部地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)則基本依靠國(guó)家財(cái)政，較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平使其無(wú)法同東部一樣建立多元化的義務(wù)教育投入機(jī)制，進(jìn)而拓寬籌資渠道，這在客觀上加劇了地區(qū)間義務(wù)教育的不均等。

五、中國(guó)義務(wù)教育均等化法律保障制度的完善

義務(wù)教育均等化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程是艱難的和曲折的，需要國(guó)家和政府持續(xù)發(fā)力，不可能一蹴而就。義務(wù)教育均等化的實(shí)現(xiàn)需要采用各種手段，包括經(jīng)濟(jì)的、行政的和法律的手段，但不管采用什么手段，在法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的大背景下我們必須充分重視法治的力量。義務(wù)教育均等化法律保障制度的完善是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化目標(biāo)的必然選擇和堅(jiān)實(shí)后盾。

（一）完善義務(wù)教育領(lǐng)域法律體系，加快配套立法進(jìn)程

義務(wù)教育均等化的實(shí)現(xiàn)需要完善的立法保障，僅憑一部《義務(wù)教育法》無(wú)法解決全部問(wèn)題，只有建立符合實(shí)際需求、科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的義務(wù)教育法律體系，以法律的強(qiáng)制力保障義務(wù)教育在起點(diǎn)、過(guò)程及結(jié)果上的公平，才能為義務(wù)教育均等化提供強(qiáng)有力的法律后盾。縱觀國(guó)外義務(wù)教育發(fā)展水平較高的國(guó)家，如美國(guó)、日本、德國(guó)，無(wú)一不是將義務(wù)教育發(fā)展納入國(guó)家法律體系，通過(guò)一系列法律法規(guī)的制定，推動(dòng)義務(wù)教育穩(wěn)定地向前發(fā)展。以日本為例，日本戰(zhàn)后的新《憲法》和《教育基本法》規(guī)定日本教育要貫徹民主與公平的理念。在這一理念的指導(dǎo)下，日本先后在保障教育經(jīng)費(fèi)、保障教育質(zhì)量公平、保障特殊群體兒童受教育權(quán)等方面頒布了大量政策法規(guī)，如《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》、《偏遠(yuǎn)地區(qū)教育振興法》、《教育公務(wù)員特例法》、《就學(xué)困難兒童國(guó)家援助法》等，這些政策法規(guī)為日本義務(wù)教育的均等發(fā)展提供了全方位、多層次的有力保障。教育公平、教育立法、司法和行政形成了戰(zhàn)后日本義務(wù)教育公平的有效保障機(jī)制。[9]

借鑒國(guó)外相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)中國(guó)義務(wù)教育均等化，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：首先，通過(guò)經(jīng)濟(jì)學(xué)測(cè)算方法明確義務(wù)教育均等所應(yīng)達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn)，將義務(wù)教育均等化納入《義務(wù)教育法》中進(jìn)行規(guī)制，為其提供法律的強(qiáng)制力保障。同時(shí)，要加強(qiáng)《義務(wù)教育法》的執(zhí)行力度。國(guó)務(wù)院可以在《義務(wù)教育法》的指引下，對(duì)其中的模糊性規(guī)定進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)，收縮《義務(wù)教育法》的彈性，增強(qiáng)其剛性度。其次，修訂《教師法》、《教育法》等具有滯后性的法律。立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)目前中國(guó)教育發(fā)展現(xiàn)狀及未來(lái)教育發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)其中的滯后性條文進(jìn)行修改，清晰界定相關(guān)主體在教育法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)制定配套的部門規(guī)章，增強(qiáng)其操作性。最后，要加快義務(wù)教育領(lǐng)域的配套立法進(jìn)程，尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的制定。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法除了對(duì)轉(zhuǎn)移支付的原則、目標(biāo)、方式、數(shù)額計(jì)算確定、機(jī)構(gòu)設(shè)置等作出明確規(guī)定外，還應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付的程序、中央與地方之間有關(guān)轉(zhuǎn)移支付爭(zhēng)議的解決作出規(guī)定。[10]統(tǒng)一、公平、有效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法是發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效能最大化的重要保障，不僅能夠增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范化和客觀性，還能使中央與地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系更為明確，充分發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系中的積極作用。

（二）規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，平衡地方財(cái)政收入

前已述及，中國(guó)應(yīng)加緊制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法。在該法中，應(yīng)對(duì)以下方面進(jìn)行規(guī)范：首先，使一般性轉(zhuǎn)移支付成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中用于義務(wù)教育的比例。2011年，中國(guó)一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例首次超過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)到50%以上，但僅高出專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付5個(gè)百分點(diǎn)，因而，我們不能單純從50%的比例上認(rèn)為一般性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)成為中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式。為使一般性轉(zhuǎn)移支付確實(shí)成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，我們認(rèn)為可以參照60%左右的比例。同時(shí)，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中要明確其用于義務(wù)教育的比例，以彌補(bǔ)各地區(qū)在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化上的財(cái)力差距。其次，嚴(yán)格規(guī)定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的程序，逐步降低規(guī)定用途和附加條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例，對(duì)交叉、重復(fù)、政策意圖不明的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理合并，取消配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付?？茖W(xué)界定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)，將不符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付納入一般性轉(zhuǎn)移支付范疇。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)堅(jiān)持“雪中送炭、抬高底部、傾斜薄弱、補(bǔ)齊短板”原則，向貧困地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)重點(diǎn)傾斜，加大對(duì)義務(wù)教育薄弱學(xué)校、薄弱環(huán)節(jié)的改造力度。再次，削減稅收返還的比例。以維護(hù)地方既得利益為出發(fā)點(diǎn)的稅收返還，具有拉大地方政府間財(cái)力差距的功能，因而降低稅收返還在地區(qū)間的分成比例勢(shì)在必行。最后，加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督和管理，定期公開(kāi)經(jīng)費(fèi)使用情況，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

（三）實(shí)現(xiàn)地方財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一

合理劃分政府間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給責(zé)任，減輕地方事權(quán)。義務(wù)教育作為一項(xiàng)公共物品，具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，政府應(yīng)該承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給的主要責(zé)任，但由于義務(wù)教育同時(shí)具有較強(qiáng)的區(qū)域性外溢效應(yīng)，合理劃分政府間義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給責(zé)任，協(xié)調(diào)中央和地方財(cái)政承擔(dān)比例，明確地方各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任分工，避免出現(xiàn)義務(wù)教育財(cái)政投入錯(cuò)位，是保證實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均等化的重要條件。在中國(guó)當(dāng)前的義務(wù)教育財(cái)政供給體制之下，中央財(cái)政承擔(dān)的投入比例過(guò)低，在地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的情況下，地方政府無(wú)力承擔(dān)義務(wù)教育服務(wù)均等化的重任。為滿足義務(wù)教育的發(fā)展需求，我們認(rèn)為義務(wù)教育財(cái)政投入體制應(yīng)“以省為主”，提高中央教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，使中央和省級(jí)政府成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的主要承擔(dān)者。根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，可采取不同的投入政策。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以省級(jí)財(cái)政投入為主，中央財(cái)政給予一定支持；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后地區(qū)，以中央財(cái)政投入為主，地方財(cái)政進(jìn)行輔助。

通過(guò)適度分散稅權(quán)，增強(qiáng)地方政府財(cái)力。在稅種上，除對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的稅種由中央統(tǒng)一征收外，對(duì)區(qū)域性特征明顯的地方稅以及零星分布、征收成本高的稅種可由地方征收。在稅收權(quán)限上，對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的稅種，中央享有立法權(quán)、征收權(quán)等權(quán)限，地方可以享有適當(dāng)?shù)恼哒{(diào)整權(quán)；對(duì)于區(qū)域性特征明顯的地方稅，中央享有立法權(quán)，地方享有征收權(quán)、管理權(quán)等權(quán)限；對(duì)于零星分布、征收成本高的稅種，立法權(quán)、管理權(quán)等權(quán)限可以全部賦予地方。此外，省級(jí)政府可以根據(jù)自身情況報(bào)中央批準(zhǔn)后開(kāi)征特色稅。為防止地方對(duì)稅收權(quán)限的濫用，稅收立法權(quán)只能下放到省級(jí)，中央要加強(qiáng)對(duì)地方稅收立法的監(jiān)督。

（四）健全區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度

協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是消除經(jīng)濟(jì)因素對(duì)義務(wù)教育不均等產(chǎn)生影響的根本舉措。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系國(guó)計(jì)民生，是一個(gè)體系龐大的復(fù)雜問(wèn)題，需要多方意見(jiàn)的綜合參與，多種力量的綜合調(diào)度。在此，筆者僅從法律層面進(jìn)行粗淺的探討。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展離不開(kāi)法律的規(guī)范，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法是經(jīng)濟(jì)法體系中宏觀調(diào)控法律的重要組成部分，是糾正市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)缺陷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高經(jīng)濟(jì)效率的法律保障。中國(guó)目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法與現(xiàn)實(shí)需求相差甚遠(yuǎn)：一是立法少，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)主要依靠政策，而政策變動(dòng)的隨意性不可控；二是立法層次較低，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)多以地方性法規(guī)與規(guī)章的形式存在，地域效力有限；三是立法分散，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)范散見(jiàn)于財(cái)政、金融、貿(mào)易等法律制度中，缺少全國(guó)性的和綜合性的法律。[11]完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度是破解中國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)發(fā)展不平衡困境、提高落后地區(qū)義務(wù)教育供給經(jīng)濟(jì)實(shí)力的重要出路。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，世界各國(guó)都十分重視法律在協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，如美國(guó)的《地區(qū)再開(kāi)發(fā)法》、《阿巴拉契亞區(qū)域開(kāi)發(fā)法》，日本的《北海道開(kāi)發(fā)法》、《四國(guó)地區(qū)開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》，德國(guó)的《黑森州規(guī)劃法》等。借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)可以制定一部《中華人民共和國(guó)區(qū)域規(guī)劃法》作為協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本法，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)法發(fā)展的規(guī)范性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。同時(shí)，在基本法之下針對(duì)特定區(qū)域的問(wèn)題進(jìn)行配套立法，如西部大開(kāi)發(fā)法、中部崛起法等，在法制軌道內(nèi)保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，增加區(qū)域政府提供義務(wù)教育的可支配財(cái)力。

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