城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地合理利用探討

何丹

摘 要 通過對農(nóng)村城鎮(zhèn)的合理規(guī)劃，集中建設(shè)居民生活區(qū)，使分散占用耕地的農(nóng)村居民戶，退宅基地為良田，將大量節(jié)約土地，提高農(nóng)村土地的整體連片開發(fā)能力，增加農(nóng)村可耕地面積。近年來，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展十分迅速，地方政府為了解決人口城市化、新民居建設(shè)和建設(shè)用地指標(biāo)緊張等問題，逐步探索出了這種集多種功能于一身的模式。基于此，將主要探討城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地合理利用措施。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化；農(nóng)村宅基地；合理利用

中圖分類號：D922.32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）09-091-02

宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要，撥給農(nóng)戶建造房屋使用的土地。包括住房地基、倉庫、庭院、廁所、畜圈、沼氣池及柴草垛等。農(nóng)戶對宅基地有長期使用權(quán)，但無所有權(quán)，所有權(quán)屬于所在集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)戶對宅基地不得買賣、出租和非法轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶對宅基地上的附著物享有所有權(quán)，有買賣和租賃的權(quán)利，不受他人侵犯。房屋出賣或出租后，宅基地的使用權(quán)始終為集體所有，若國家建設(shè)需要征用宅基地，或農(nóng)戶宅基地的實際使用面積過多，其宅基地使用權(quán)將發(fā)生改變，對宅基地上的附著物要給予補償。出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)[1]。

1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地的特征

1.1 對初始取得宅基地實行有償有期使用

1.1.1 有償有期使用的對象

目前，宅基地的初始取得只有申請、審批一種途徑，為了更好地提高宅基地的利用效率，釋放宅基地的財產(chǎn)性，實現(xiàn)其市場價值，應(yīng)建立初始取得宅基地的有償有限期使用制度，對象是本村符合申請宅基地條件的農(nóng)民。

1.1.2 實施“有償勾地”模式

宅基地“有償勾地”模式是借鑒香港“勾地表制度”，即由村集體根據(jù)村土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃制定出宅基地“勾地表制度”，即由村集體根據(jù)村土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃制定出宅基地“勾地表”，如果本村村民對“勾地表”內(nèi)某宗宅基地有購買意向，可以向村集體提出申請，申請人必須開出購買該宗宅基地最低價并交繳保證金。如果申請人的出價符合村里宅基地基準(zhǔn)地價，那么就將該宗宅基地勾出來公開競拍。當(dāng)只有一個申請人，就按其出價確定該宗宅基地的價格，如果有多個申請人，那就根據(jù)價高者確定購買者[2]。

1.2 對舊宅基地實行部分有償使用

對象：改革對象是實施有償使用時點以前獲得宅基地的農(nóng)民。確定農(nóng)民宅基地面積：按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等文件，確定每戶的宅基地合法面積以及超標(biāo)的宅基地面積（包括院壩、林盤等）。對超標(biāo)的宅基地采用累進(jìn)收費法：以當(dāng)?shù)卣貥?biāo)準(zhǔn)面積為基準(zhǔn)點，基準(zhǔn)點以內(nèi)的不收費，對超過基準(zhǔn)點的累進(jìn)遞增收費，超標(biāo)面積越多則收費越多。在貧困地區(qū)，超標(biāo)宅基地的收費標(biāo)準(zhǔn)可以從低，在宅基地資源緊缺地區(qū)，可以適當(dāng)提高收費標(biāo)準(zhǔn)。超標(biāo)使用費的使用：超標(biāo)宅基地使用費統(tǒng)一上繳村集體，由村集體對這部分費用進(jìn)行再分配，以宅基地補貼金的形式對那些沒有達(dá)到宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民進(jìn)行補償，超標(biāo)使用費分配后的剩余費用可作為農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)資金。

1.3 對空置宅基地實行有償使用

對象：指那些已經(jīng)在城市或其他地方定居的農(nóng)民，長期將本村原有的宅基地閑置。從調(diào)查的情況來看，這種情況在農(nóng)村已經(jīng)有增長的勢頭，造成這種現(xiàn)象的原因有二點：一是農(nóng)民的子女已經(jīng)有城市戶口、穩(wěn)定的工作及住房，他們把原來在農(nóng)村的老人接到城市居住；二是一些農(nóng)民已經(jīng)在城市置業(yè)并且擁有住房。建立準(zhǔn)市場化的退出機制：根據(jù)國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》“對‘一戶多宅和空置住宅，各地要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地”[3]。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地存在的問題

2.1 基層土地管理人員變動頻繁，業(yè)務(wù)生熟，執(zhí)法不嚴(yán)

基層土地所人員素質(zhì)的高低，工作質(zhì)量好壞直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理工作質(zhì)量。但我國基層管理人員的人、財、物均由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府領(lǐng)導(dǎo)和管理，市局只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，土地所人員隨時有變動，一些人員剛剛熟悉工作，就又被調(diào)走了，新上來的人員又要重新學(xué)習(xí)和掌握土地管理政策、法規(guī)和熟悉業(yè)務(wù)，短時間內(nèi)難以適應(yīng)，致使工作中難免會出現(xiàn)一些失誤，工作連續(xù)性差。

2.2 農(nóng)村干部法制觀念淡薄

一些農(nóng)村干部法制觀念淡薄，尤其是在宅基地審批問題上優(yōu)親厚友，違背村民民主議事原則，暗箱操作，使群眾產(chǎn)生意見。有些村干部私自作主，亂批亂放宅基地，包庇縱容違法占地。當(dāng)前，農(nóng)民蓋房，幾天就可以封頂，土地管理部門對其違法行為下達(dá)停工通知書，等走完法定程序，將其移交強制執(zhí)行，房子早蓋好了，人也住進(jìn)去了。且農(nóng)民建住宅傾其多年積蓄，一旦拆除，便會激化矛盾。因此，很多申請法院強制執(zhí)行案，往往是不了了之[4]。

2.3 宅基地超占現(xiàn)象普遍

受傳統(tǒng)觀念和老的村鎮(zhèn)規(guī)劃影響，我國農(nóng)村宅基地普遍超標(biāo)，亦是由多方面原因造成的，既有歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因；既有生產(chǎn)生活觀念上的原因，也有法制和經(jīng)濟(jì)利益方面的原因。一是原來老宅基地面積過大。二是長期以來，農(nóng)村建房習(xí)慣是既建房又圈院，真正超面積的是院落部分。歷年來，由于庭院養(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達(dá)，需要一定的院落作保障，從而形成了圈大院占地。三是法律法規(guī)不完善。第一，無論是國家土地管理法，還是地方性法規(guī)，對村民多占用集體土地都沒有明文收費規(guī)定，集體土地多占一般是頂著口糧地或承包地，加劇了村民超占面積建房的欲望。第二，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有，但現(xiàn)在還有一部分戶口在村在外工作、經(jīng)商辦企業(yè)的人員，有的在市內(nèi)已有住房，但在原藉農(nóng)村還有房屋。在種情況下，對于怎樣處置法律上沒有明確規(guī)定，造成一部分閑置房屋。第三，對于村干部亂批亂放宅基，屬于哪種違法行為，《土地管理法》沒有明確規(guī)定，一旦違法不好追求其責(zé)任，也助長部分村干部亂批濫放宅基地，這是造成一戶多宅的一個重要因素。第四，法律規(guī)定超占只能拆除操作起來十分困難。另外，地政管理中發(fā)證時可以劃虛線，這也給超占者提供了一個“充分”的理由。

3 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地合理利用的策略

3.1 試行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與抵押制度

參考農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，研究農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)范圍、培育發(fā)展農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場、設(shè)立與宅基地流轉(zhuǎn)相關(guān)的一系列制度措施。進(jìn)一步加快農(nóng)村土地確權(quán)登記的步伐，將物權(quán)變動登記擴(kuò)大到農(nóng)村宅基地，減少權(quán)屬糾紛。在流轉(zhuǎn)制度逐步顯現(xiàn)出宅基地財產(chǎn)價值的基礎(chǔ)上，放開對宅基地抵押的限制，滿足廣大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的融資需求[5]。

3.2 建立健全農(nóng)村宅基地退出機制

一是鼓勵農(nóng)民自主退回閑置宅基地。主動退出宅基地的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以補償或者政府予以獎勵，對閑置宅基地和超出多占的宅基地，規(guī)定由使用人向宅基地所有權(quán)主體繳納一定數(shù)量的宅基地有償使用費。進(jìn)一步加強與規(guī)范宅基地?fù)Q住房試點工作，在總結(jié)現(xiàn)有試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大試點范圍。二是由土地管理部門依職權(quán)收回宅基地。在農(nóng)村土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，對查明確實屬于超出多占宅基地，以及長期閑置的宅基地，土地管理部門有權(quán)在給予地上建筑物一定補償?shù)那疤嵯?，收回宅基地，并將其再次納入用地計劃。

3.3 穩(wěn)步推行農(nóng)村宅基地整治

對現(xiàn)存“一戶多宅”以及“空心村”問題，結(jié)合農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出機制大力整治。對查明確實屬于“一戶多宅”以及超出多占的宅基地，限制其流轉(zhuǎn)，只允許合法合規(guī)的宅基地進(jìn)入流轉(zhuǎn)市場，力圖通過內(nèi)在的激勵，鼓勵宅基地使用人主動參與配合宅基地整治。對于“空心村”問題應(yīng)配合退出機制，由集體組織收回納入土地利用規(guī)劃，再根據(jù)規(guī)劃合理利用收回的宅基地[6]。

4 結(jié)論

以往我國對土地市場的分化，城市與鄉(xiāng)村二元化運作機制，使宅基地使用權(quán)這套法律制度在賦予農(nóng)民特享宅基地使用權(quán)的同時，間接也禁錮了農(nóng)民應(yīng)得的自由，無法分享市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所帶來的土地增值收益的自由。農(nóng)村宅基地集約利用的目的是促使土地資源的持續(xù)利用，改善農(nóng)村村民生產(chǎn)生活條件，注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

參考文獻(xiàn)

[1]劉廣明.“雙軌”運行：城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村宅基地（使用權(quán)）制度解困的可行解[J].法學(xué)論壇，2014（2）：101-108.

[2]張倩，張鵬.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中關(guān)于農(nóng)村宅基地置換問題的研究[J].科技創(chuàng)業(yè)家，2013（14）：133.

[3]周躍輝，全津.我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地制度的分析與對策[J].改革與開放，2013（21）：25-27.

[4]王朝華.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中北京農(nóng)村集體土地合理利用的探索與實踐[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（11）：110-112.

[5]袁曉智，王戰(zhàn)偉，趙金貴，等.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村閑置教育資源的轉(zhuǎn)型[J].河南科技，2014（21）：260-261.

[6]王娟娟，陳廣亮.新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村宅基地管理問題研究綜述[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2015（9）：5-7.

（責(zé)任編輯：趙中正）