論特種設備檢驗檢測的市場化及其限度?

駱梅英 譚清值

論特種設備檢驗檢測的市場化及其限度?

駱梅英 譚清值

特種設備檢驗檢測市場化的改革,有利于行政機關的簡政放權,減少行政成本的同時,也提高行政的效率;另外,市場化有利于提高檢驗檢測的服務質量,提高我國特種設備檢驗檢測技術水平。特種設備檢驗檢測市場化改革,需要宏觀層面的理論指導,這樣才能把握改革的總體方向;同時在檢驗和檢測分立的立法格局下,分別探討其市場化的方法以及其限度所在,明確市場的能與不能,為漸進和理性改革作好方法論的準備;而且,一項制度的改革,從來都不是只在一個維度上進行,需要其他制度的協(xié)調與配合。

特種設備檢驗;特種設備檢測;市場化;限度

一、引言

特種設備檢驗檢測作為特種設備安全監(jiān)管和企業(yè)安全生產的技術支撐和保障,在特種設備安全工作方面扮演著重要角色。在行政審批制度改革、政府職能轉變和事業(yè)單位深化改革的大背景和新形勢下,特種設備檢驗檢測也正處于新一輪改革的進程中。當前,在改革之原則和方向的觀點碰撞和角逐中,檢驗檢測的市場化①民營化與市場化概念略作比較即可發(fā)現(xiàn),民營化的概念中除了沒有“企業(yè)管理方法的借鑒”這樣的內容外,其余部分完全可以與前者等同(周義程、李陽,2008)。所以本文在沒有特別說明的情況下,在相同的含義上使用市場化和民營化。已是各方所趨、漸成共識,也是理論研究和實踐探索的熱點區(qū)域。

特種設備檢驗檢測的市場化改革,有利于簡政放權,進一步減少行政成本、提高行政效率;同時,市場化有利于提高檢驗檢測服務質量,提升檢驗檢測專業(yè)技術水平。隨著我國經濟高速發(fā)展,特種設備的數(shù)量急劇增加,安全形勢依然嚴峻,對檢驗、檢測的專業(yè)性、公正性和效率性都提出了更高的要求。另一方面,特種設備檢驗檢測面臨的國際競爭壓力也越來越大。作為WTO成員國,我國檢驗檢測認證市場不斷擴大開放,“跨國檢驗檢測認證機構快速進入,已經占據(jù)我國市場份額的25%,外資機構數(shù)只占我國機構數(shù)的0.5%?！?張崇和,2014)而且,“近年來,隨著社會的技術進步,尤其是計算機技術、數(shù)字化技術和信號分析處理技術和新材料的發(fā)展,國外特種設備安全檢測監(jiān)測技術圍繞滿足特種設備的發(fā)展和安全運行的需要,圍繞提高檢測效率和可靠性、降低檢測成本,涌現(xiàn)出了一系列高新技術檢測設備?！?陳鋼,2007)面對特種設備檢驗檢測激烈的國際競爭,我國特種設備檢驗檢測也需要步入市場化軌道。

然而,近些年,圍繞特種設備檢驗檢測市場化改革的研究,大多仍止步于市場化改革的宏觀方向,究竟如何市場化,即具體應采哪些步驟、方法和措施,則缺乏專門的著墨,尤其是在2014年新《特種設備安全法》施行“檢驗檢測兩分”的格局下,分別探討兩者市場化的空間及各自的限度者,則更為稀少。由此觀之,理論界對于特種設備檢驗檢測是否需要市場化的爭議不大,但是對于市場化的空間、程度、方式、責任等討論則是觀點散亂,遠未達成基本共識。對此,本文擬拋磚引玉,從公共服務市場化的一般規(guī)則和原理出發(fā),結合特種設備檢驗檢測的特殊情況,嘗試對這些問題給予回應。

二、特種設備檢驗檢測市場化的現(xiàn)狀與問題

根據(jù)2014年1月1日起施行的《中華人民共和國特種設備安全法》第50條規(guī)定①《特種設備安全法》第50條規(guī)定:“從事本法規(guī)定的監(jiān)督檢驗、定期檢驗的特種設備檢驗機構,以及為特種設備生產、經營、使用提供檢測服務的特種設備檢測機構,應當具備下列條件,并經負責特種設備安全監(jiān)督管理的部門核準,方可從事檢驗、檢測工作:(一)有與檢驗、檢測工作相適應的檢驗、檢測人員;(二)有與檢驗、檢測工作相適應的檢驗、檢測儀器和設備;(三)有健全的檢驗、檢測管理制度和責任制度?！?特種設備檢驗機構從事法定的監(jiān)督檢驗、定期檢驗,特種設備檢測機構則為特種設備生產、經營、使用提供檢測服務,從而確立了特種設備強制性檢驗與服務性檢測分立的立法格局。在特種設備檢驗檢測一域,這一立法上兩分的格局有利于厘清政府職責與企業(yè)主體責任的關系,為特種設備檢驗檢測機構進一步改革奠定基礎、劃定框架,也預留空間,即對于具體如何市場化,在制度上作何細致安排,則留待下位法以及具體的改革措施作出規(guī)定。申而言之,通過對《在用鍋爐安全監(jiān)督檢驗規(guī)則》《壓力容器定期檢驗規(guī)則》《客運索道型式試驗規(guī)則》以及《特種設備安全法》就檢驗檢測范圍相關規(guī)定的梳理總結,法定檢驗的范圍包括:(一)對鍋爐、壓力容器、壓力管道元件的制造過程進行監(jiān)督檢驗;(二)對特種設備的安裝、改造、重大修理和鍋爐清洗過程進行監(jiān)督檢驗;(三)對在用特種設備進行定期檢驗;(四)對特種設備及相關產品進行型式試驗。特種設備檢測范圍則包含了特種設備檢測機構為特種設備的生產、經營、使用所提供的各類檢測服務類型。

2014年2月21日中央編辦、質檢總局發(fā)布《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》(國辦發(fā)〔2014〕8號),其針對特種設備檢驗檢測機構專門規(guī)定:“開展特種設備行業(yè)檢驗檢測機構縱向整合試點,推進中國特種設備檢測研究院在全國范圍內進行以資產為紐帶的縱向整合,建立專業(yè)檢驗檢測集團;鼓勵以資產為紐帶的省內整合、跨省整合?！蓖?1月25日由中國特種設備檢測研究院等8家單位發(fā)起的組建中國特檢集團合作簽字儀式在北京舉行,這標志著集團組建工作正式開始。2015年4月,質檢總局發(fā)布《特種設備檢驗檢測機構整合試點方案》,對特種設備檢驗檢測機構整合的原則、重點任務、保障措施等作出具體安排?？梢钥吹?頂層設計層面,探索特種設備檢驗檢測機構重組與調整的改革路線正處于探索并逐步清晰。其目標乃在于:“通過改革的方式將現(xiàn)有的質量檢驗檢測認證機構轉變?yōu)檎嬲氖袌鲋黧w,同時培育一大批各類市場化質量中介機構。將我國所有政府所屬的質量檢驗檢測認證機構與相關的政府部門完全脫鉤,成為面向市場的經營性主體,用管辦分離的方式打破質量技術服務市場的地方和行業(yè)壁壘,允許不同類型的市場主體進入到質量技術服務市場,開展充分的競爭?！?程虹,2014)

應當說,《特種設備安全法》確定的檢驗、檢測分立的立法格局和《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》所遵循的“堅持政府引導、市場驅動”的基本原則以及系列措施,為特種設備檢驗檢測市場化改革提供了基本的支撐。但是在微觀操作層面,仍存在諸多不確定性問題:第一,根據(jù)《特種設備安全法》的規(guī)定,針對特種設備檢測的市場化沒有爭議,但是對于特種設備檢驗是否也需要市場化,如果答案肯定,那么是完全的市場化,還是有限度的市場化,都存在可以探討的空間②持部分市場化的觀點認為,采取“一分為二”模式,即將法定檢驗細分為企業(yè)自檢和國家強制性檢驗,前者既可由自己實施,也可委托專業(yè)檢驗機構實施,后者由政府安全監(jiān)察機構或委托的檢驗技術機構實施(劉三江,2013)。;第二,哪怕是針對特種設備檢測的市場化,內部也存在配套制度跟進的問題,譬如在面臨市場調節(jié)失靈的情況下,如何在制度設置中提前予以安排,預防可能的失靈情況等;第三,在特種設備檢驗檢測機構的轉型過程中,存在著所謂的“一院兩制”現(xiàn)狀,即在一個檢驗或檢測機構內,一部分是承擔社會公益服務的事業(yè)單位體制,專門負責政府委托的法定檢驗任務和與之相應的社會公益義務,另一部分則是開拓檢測服務市場,施行市場化運作的企業(yè)體制。(韓樹新,2006)當然,問題不止于這些,市場化改革中不僅要解決舊體制遺留下來的問題,改革過程中也會產生新的問題,同時實現(xiàn)市場化之后仍然需要作預防性的制度設計。只有基于全面的問題意識,才能加深對特種設備檢驗檢測市場化的理解和剖析。

三、特種設備檢驗檢測市場化改革的一般認知

我國特種設備檢驗檢測長期存在機構定位不清、政事不分、事企不分,及業(yè)務重合、結果不認等問題,市場化改革必然是一個需要經歷陣痛的長期的、系統(tǒng)的工程。因此,在論及市場化的具體內容及其存在的限制邊界問題之前,有必要就其改革所需要的理論、條件、路徑等一般認知予以厘清。因為沒有一般理論指導的市場化改革,容易走偏或出現(xiàn)不應有的紕漏,從而導致改革成本的增加乃至失敗的風險。

(一)遵循漸進主義的改革思路

當前,各地的特種設備檢驗檢測市場化改革正在大刀闊斧展開。但需要注意,過于追求改革的立竿見影和短期目標,容易犯理性建構主義的錯誤,把人為刻意的制度創(chuàng)造作為改革的主要業(yè)績,而不尊重在實踐中業(yè)已形成的良好機制,反而造成資源的浪費。具體到特種設備檢驗檢測的市場化改革,由于大刀闊斧的市場化改革極易破壞原本已有的人事秩序,產生諸多連帶的負面問題,同時第三方檢驗檢測市場的培育本身也需要一定的時間,所以這一改革,一定是一個循序漸進的改良過程,要遵循漸進改革的路徑。如美國特種設備管理體系,是在歷史上逐步形成的,最后構筑成了一個繁雜、相互滲透、相互制約、兼顧各方利益的體系。(羅云,2013)

(二)市場化本身有其局限性

除了市場化改革要尊重社會秩序變遷的漸進規(guī)律外,也要明確特種設備檢驗檢測市場化的限度。雖然為提高特種設備檢驗檢測服務的質量,減輕行政負擔,政府應當緩和規(guī)制,釋放市場活力,但是特種設備檢驗檢測也涉及到公共安全,事關公眾福祉,一旦發(fā)生安全事故則對社會影響較大,亦涉及眾多利益相關的法律主體,所以政府仍應當保留一部分必要的相關職責,而不應以市場化為“幌子”,放棄自身的法定職責,讓公共責任遁入私法領域。而且,在逐漸建立與市場經濟相符合的檢驗檢測體制的同時,市場化本身有其限度,市場調節(jié)并非萬能。另外,在特種設備檢驗工作上,也需要非政府的、非營利的第三方社會組織來承擔相應的職責,以避免“第二種政府失靈”,即政府不僅在從事競爭性私人物品的生產中存在著失靈,在公共事務方面,政府也有失靈之處(余凌云,2010)。

(三)市場化需要匹配的制度環(huán)境

在進行特種設備檢驗檢測市場化的改革中,市場化的改革不可能單獨推進,需要的是與市場化相配套的一系列改革措施,譬如政府對特種設備檢驗檢測安全監(jiān)管責任的落實、檢驗檢測行業(yè)自主規(guī)制機制的形成、檢驗檢測機構自身的內部改革、檢驗檢測機構整合、檢驗檢測市場形成的條件、檢驗檢測法治化建設,等等。所以,特種設備檢驗檢測市場化改革,是一項綜合的改革,而非單一的市場化,是市場化自身改革與配套改革的有機統(tǒng)一與協(xié)調。認識這一點尤為重要,因為這往往決定了市場化改革是否能順利進行,也在最終的意義上影響改革的效果和所取得的成果。

四、特種設備檢驗的適度市場化

特種設備檢驗屬于國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的檢驗項目,具有法定性和強制性,主要功能在于為政府對特種設備安全的監(jiān)管提供技術依據(jù),保障特種設備最基本的安全標準和要求。本部分將展開論證,特種設備檢驗應當實行適度市場化。一方面,特種設備檢驗具有法定性、公益性,不能走完全市場化的道路,但另一方面,也不能以此就否定檢驗機構的轉制改革、將特定檢驗任務委外移轉至第三方組織等適度市場化的道路。實際上,從更廣的角度來看待市場化或民營化這一概念,里面還需要區(qū)分不同的類型和層次。被學界廣為接受的是德國學者布吉關于行政任務民營化的分類,包括組織民營化、功能民營化和任務民營化三種類型。①組織民營化指通過國家管理或者控股的私法人來完成行政任務的民營化,但任務本身仍然保留在國家領域。功能民營化指國家任務的部分“執(zhí)行責任”通過委外、公私合作等由私人來承擔的方式。任務民營化指國家從“執(zhí)行責任”中抽身而出,完全由私方主體提供特定公共服務和公共產品的民營化方式。(劉飛,2009)特種設備檢驗的適度市場化包含的兩個面向,即機構轉制改革與第三方委外,主要是在組織和功能民營化兩個層面探索市場化改革,當然,具體制度設計仍需進一步細分。

(一)特種設備檢驗機構設置的多維方案

無論特種設備檢驗業(yè)務由政府設立或附屬的內部機構壟斷,還是完全由市場化運作的私人公司主導,都是陷于“政府——市場”非此即彼的一元改革思維模式,這不僅與公共行政民營化的復雜情勢格格不入,而且也不符合特種設備檢驗工作的性質與功能。細而言之,特種設備檢驗由政府壟斷,屬于計劃經濟體制下的主體安排,存在檢驗成本較高、效率較低、易滋生腐敗等弊病,需要改革。另外,特種設備檢驗作為法定的驗證性項目,與政府安全監(jiān)管職責、企業(yè)安全主體責任的落實有密切關聯(lián),但是受檢單位主要追求檢驗通過率,責任與效率之間存在一定的緊張關系,也需要調適。完全以市場化運作的檢驗機構,在激烈的競爭下會導致檢驗質量下降,甚至背棄自身承擔的公共責任而追求利潤最大化,檢驗的可靠性以及基于此的安全閥功能將減弱甚至喪失?？傊?“公共安全及具有行政性質的強制性檢驗,針對的是明顯的公共物品屬性和可能發(fā)生的市場外部性,屬于規(guī)制潛在的市場失靈的領域,顯然不應簡單地市場化了之。”(劉三江,2013)

由此可見,較之服務性檢測而言,強制性檢驗的市場化爭議更大,且所涉及的問題更復雜。如前所述,特種設備檢驗機構改革應確立起“適度市場化”的基本理念,以及由此而推演開的“多元治理”之總體方向。在這一基本理念和總體方向下,通過對各國特種設備檢驗制度的觀察與比較,特種設備檢驗機構的設置,一般有四種情形:一是將安全監(jiān)管部門所屬的檢驗機構轉制為非營利性的第三方社會組織,或政府主動成立、培育此類性質的社會組織,政府通過服務購買的方式,將法定的檢驗工作委托其實施。二是檢驗機構一部分由政府依法設立,作為安全監(jiān)管部門的延伸,類似于政府實驗室,以政府財政支持方式運行,另一部分則由非營利性的第三方社會組織承擔,從事政府委托的相應法定檢驗工作。三是檢驗機構主要由非營利的第三方社會組織承擔,例外的由市場中的私人公司自我擔當,其主要表現(xiàn)為企業(yè)自行承擔法定檢驗義務。四是檢驗機構既有作為政府內部機構性質的組織,也有由非營利性的第三方社會組織擔任,同時也有例外性的由市場條件下的公司組織充當。具體情況,可參見表1。

表1 “適度市場化”語境下特種設備檢驗機構的四種設置方案

上述四種特種設備檢驗業(yè)務的設置方案,與一國的特種設備安全監(jiān)管體制、社會中介組織的發(fā)展程度、企業(yè)主體責任實現(xiàn)方式、市場的自由化條件乃至整個行政管理體制、公共服務責任觀念等都有關系,很難直言斷定何種方案更為合理可取。但是這四種方案有一項共同的組織角色,即非營利性的第三方社會組織承擔特種設備檢驗任務。這一類組織的培育和發(fā)展成為關系特種設備檢驗市場化改革的重要命題。下面我們將探討第三方社會組織的核準條件這一核心,并在此基礎上結合我國實際改革情況,回應我國特種設備檢驗適度市場化改革的具體路徑。

(二)公益屬性:第三方社會組織的核心準入條件

《特種設備安全法》第50條、《特種設備檢驗檢測機構核準規(guī)則(TSG－Z7001－2004)》第6條①該條規(guī)定:“申請核準的特種設備檢驗檢測機構(以下簡稱申請機構)應當同時具備以下條件:(一)有獨立法人資格(特種設備使用單位設立的檢驗機構除外)。從事監(jiān)督檢驗的機構應當具有不以營利為目的的公益性事業(yè)法人資格;(二)有與其承擔的檢驗檢測工作相適應的檢驗檢測人員、專業(yè)技術人員,技術負責人具有特種設備檢驗師(或相關專業(yè)工程師)及以上資格;(三)有與其承擔的檢驗檢測工作相適應的場地、裝備和檢測試驗手段;(四)有健全的質量管理體系和各項管理制度,并且有效實施;(五)有與其承擔的檢驗檢測工作相應的法律、法規(guī)、規(guī)章、安全技術規(guī)范及標準,并且認真執(zhí)行?！币褜μ胤N設備檢驗機構的準入條件作出規(guī)定,要求“從事監(jiān)督檢驗的機構應當具有不以營利為目的的公益性事業(yè)法人資格”,但是對于第三方社會組織從事法定檢驗的準入條件并沒有特別規(guī)定。在地方改革中,廣東省在電梯的定期檢驗中引入第三方社會檢驗機構,進一步厘清監(jiān)督檢驗與定期檢驗的定位,具有開拓性,并取得了良好的效果(羅連發(fā)、張凱,2015)。在實踐基礎上,《廣東省特種設備安全條例(草案修改征求意見稿)》第32條第二、三款①該條款規(guī)定:“第三方社會組織依法取得資格核準后,可以在本省行政區(qū)域內從事電梯定期檢驗工作。第三方社會組織申請?zhí)胤N設備定期檢驗資格,應當具備以下條件:(一)具有獨立法人資格,不以營利為目的的公益性社會組織;(二)實行獨立的理事會公正治理機制,理事會成員由不受組織設立方、出資方和利益相關方制約和干預的機構代表或者獨立人士擔任;(三)不參與或者從事特種設備的生產、經營、監(jiān)制、監(jiān)銷等相關活動;(四)符合國家規(guī)定的檢驗檢測機構核準的其他條件?！币苍噲D將第三方社會組織承接法定檢驗職能予以合法化,并規(guī)定準入條件包括“具有獨立法人資格,不以營利為目的”和“實行獨立的理事會公正治理機制,理事會成員由不受組織設立方、出資方和利益相關方制約和干預的機構代表或獨立人士擔任”兩項特別要件。前一要件是對公益性的直接規(guī)定,后一要件可理解為對公益性的具體保障與落實。

除此之外,學者在第三方社會組織從事檢驗準入的條件上亦提出一些建言。第一,不能有投資方;第二,不能有分紅;第三,不能上市;第四,不能從事特種設備設計、制造、安裝、改造、維護保養(yǎng)和銷售等經營性活動(賈國棟,2013)。統(tǒng)而觀之,這四項條件都是對公益性的細化要求。從域外角度來看,在德國監(jiān)督檢驗機構中,亦有社會性質的檢驗機構參與,如德國技術監(jiān)督協(xié)會(TüV),該類機構具有如下要求:一是不以贏利為目的;二是實行區(qū)域管理,有工作范圍;三是按《設備安全法》有賠償保險;四是工資待遇基本參照公務員。這四項要求都是對公益性的直接和側面的規(guī)定。

綜上可知,無論從我國的具體立法以及地方改革實踐,還是從學者具體建議以及域外的相應制度來看,公益屬性成為第三方社會組織從事檢驗工作的核心條件。其實在一般理論上,由于特種設備檢驗的法定性質以及保障特種設備安全的兜底性技術依據(jù)功能,除了要求相應的人員、資金、技術、設備等物理要求外,以非營利為其主要內容的公益屬性亦應成為最為重要的條件。當前,我國特種設備檢驗機構的改制試點方案②《特種設備檢驗檢測機構整合試點方案》在制訂組建特檢集團(試點)的準入條件中規(guī)定:“組建的特檢集團,在滿足準入條件的基礎上,先在工商部門按照企業(yè)進行注冊,以后參照國際慣例逐步探索改造成非營利性機構。”,將第三方社會檢驗機構,即特檢集團定位為營利性企業(yè),待條件成熟后再轉變?yōu)榉菭I利機構。盡管存在改革條件的限制,但這樣的改革步驟與路徑的合理性有待商榷,是一種逆向的改革思路。雖然在一定程度上增加了檢驗檢測機構整合的動力與積極性,但是此種違背第三方社會檢驗機構公益屬性的方案所帶來的檢驗公正性拷問、檢驗功能衰減、非營利性再改造的成本等問題,都需要進一步論證和考慮。

下一個迫切的問題,即是通過何種機制或標準達至第三方社會檢驗機構的公益屬性。前面有所論及,不從事營利性活動,組織成員工資及福利與組織收入脫鉤等,都是公益屬性的具體要求,但是第三方社會組織的公益屬性主要體現(xiàn)在組織內部財務問題上,即公益性組織的財務資源表現(xiàn)在產權上“既不屬于出資者、損助者所有,也不屬于組織所有,而是屬于社會。所以在該公益組織因故解散后,其剩余資產交給社會繼續(xù)用于公益事業(yè),不得將組織的資產以任何形式轉變?yōu)樗饺素敭a,也不能進行剩余收入(利潤)的分配(分紅)”(侯江紅,2007),具體通過財務監(jiān)督、清理與結算機制予以實現(xiàn)。

但是由于我國公益組織法律體系上的不完善以及立法上的缺位問題,同時政府、社會等監(jiān)督不到位,該類組織的公益屬性存在遞減或難于界定,甚至走向表面上公益卻內部追求利潤的道路。所以,對于從事法定檢驗的第三方社會組織核準條件上,要突出其公益屬性,明定公益的標準,同時對于日常組織工作特別是財務管理上,要落實政府、市場和輿論的監(jiān)督作用,特別是建立政府機關、社會公眾等非利益相關方共同組成的監(jiān)督管理委員會或理事會對其公益屬性進行有效監(jiān)督,保證公益屬性的不變質。

(三)特種設備檢驗市場化中政府、社會與企業(yè)的職能分工與平衡

從域外來看,特種設備檢驗市場化,還要進一步細分檢驗業(yè)務的性質,并視不同特種設備的市場化成熟度而定,因而呈現(xiàn)出不同的特征,而無論采何種體制,其核心問題都是尋求政府、第三方社會組織和私人企業(yè)三方職能的合理分工與平衡。例如,德國法定檢驗中的監(jiān)督檢驗機構分為國家檢驗機構和企業(yè)檢驗機構。國家檢驗機構包括政府檢驗機構和社會檢驗機構,前者如德國材料檢驗局(研究所),后者如德國技術監(jiān)督協(xié)會(TüV)。而企業(yè)檢驗機構①在歐盟指令當中,把企業(yè)檢驗機構稱為用戶檢驗機構(User’s Inspectorare,UI),它們同樣接受安全監(jiān)察機構的授權和監(jiān)督。取得檢驗資格的都是非常大的企業(yè),在德國有巴斯福和拜耳獲得UI資格。企業(yè)檢驗機構可以從事本企業(yè)內部的特種設備的定期檢驗,有的還可以進行本企業(yè)使用的特種設備的制造檢驗。是指一些大型企業(yè)自己設立的檢驗機構,并與其生產性機構保持相對獨立。德國法定檢驗中的定期檢驗和日常監(jiān)管,基本上都由屬于社會檢驗機構的技術監(jiān)督協(xié)會(TüV)來完成②技術監(jiān)督協(xié)會(TüV)每年與受檢單位簽訂檢驗協(xié)議,除了設備到期的定檢外,還不定期地到受檢單位進行運行檢查,并協(xié)助用戶進行整改。德國特種設備檢驗體制屬于“政府監(jiān)管、授權非營利組織檢驗”的模式。(羅云,2013)。加拿大安大略省特種設備監(jiān)察與檢驗實行的是一種“政府部門——授權機構——檢驗機構(包括保險公司)”的混合體制。政府作用僅僅局限于調查研究、制定政策方針與法律法規(guī)和對授權管理組織的監(jiān)督等方面。安大略省惟一獲得省政府授權的特種設備管理與檢驗組織是“安大略省技術標準與安全權威機構(TSSA)”,其在鍋爐壓力容器等特種設備日常監(jiān)察管理與檢驗方面起到十分關鍵作用。(林樹青,2005)當然,在一些國家和地區(qū),在法律中也有規(guī)定特種設備安全監(jiān)管部門承擔檢驗任務,或政府設立檢驗機構。前者以美國、日本為代表。美國的安全監(jiān)管部門可以從事特種設備的首次檢驗、定期檢驗,對鍋爐壓力容器制造可以進行監(jiān)督檢驗;日本的安全監(jiān)管部門主要從事制造監(jiān)督檢驗。安全監(jiān)管部門以外的政府機構、公益性企業(yè)或大型企業(yè)的檢驗機構也可以承擔法定檢驗,但是必須進行資格認可。(王秦平,2006)

回到我國具體實際,由于我國的特種設備安全監(jiān)管體制正處于改制轉型之中,舊的管理行政思維和邏輯還存在較強的慣性,同時政府職能與社會、市場的邊界還有一個逐漸清晰劃定的過程,這些具體情況決定我國特種設備檢驗尚需要政府檢驗機構的參與,甚至是在當前的現(xiàn)狀下起主導作用。因為在體制尚處調整中、權力邊界模糊的情況下,盲目地放棄政府相應檢驗職責,并不利于特種設備檢驗的良好發(fā)展。同時,由于我國第三部門的發(fā)展還不成熟,具體為從事特種設備檢驗的第三方社會組織尚有待改制、培育和發(fā)展,相應的體制和機制還不完善,從遵循漸進主義改革的要求,檢驗工作也不宜馬上完全交由第三方社會組織實施,而可以考慮將法定檢驗中部分數(shù)量較大的定期檢驗工作,交由其實施,待諸條件成熟再逐步增加檢驗項目。另外,雖然我國市場經濟的競爭機制仍有進一步完善的空間,但是市場條件下的公司組織參與法定檢驗,由于其作為落實企業(yè)安全主體責任的一種方式,在強化企業(yè)自檢責任的安全監(jiān)管體制改革背景下,可以在局部試點,作為政府檢驗機構、第三方社會檢驗機構的有益補充。

綜上,隨著我國特種設備檢驗體制改革的深入,相應制度環(huán)境的改善,檢驗工作需由簡單的政府、社會、市場分工負責形式走向復合而高效的多元治理模式——以第三方社會組織為主、政府檢驗機構為輔、公司組織作為有益補充的彼此獨立而又協(xié)調的新型檢驗模式,在檢驗功能得到有效保障的前提下,使得特種設備檢驗資源得到最為優(yōu)化的配置。在此過程中,要特別處理好政府檢驗機構與第三方社會檢驗機構、企業(yè)檢驗機構之間的關系,落實并保障政府檢驗機構為特種設備安全監(jiān)管部門提供技術依據(jù)、技術支撐的法定地位,實現(xiàn)對第三方社會檢驗機構、企業(yè)檢驗機構的有效技術監(jiān)督,而第三方社會檢驗機構、企業(yè)檢驗機構與政府檢驗機構形成良好的協(xié)作機制,如在檢驗技術上也可提供相互支持。

(四)“一院兩制”的消弭及市場激勵機制的再引入

仍需探討兩個問題:一是前述提及的檢驗檢測機構中“一院兩制”的現(xiàn)狀如何解決;二是特種設備檢驗機構的設置引入多元治理結構后,如何進一步通過激勵機制提高檢驗效率,保障市場化改革的成效?

在特種設備檢驗檢測實踐中,存在一些名為“檢測研究院”的機構,但是從事法定檢驗工作的情況,同時也存在名為“檢驗研究院”的機構卻從事服務性的檢測工作。這一現(xiàn)狀是《特種設備安全法》確立的檢驗與檢測分立的格局,尚未在實際檢驗檢測機構改革的具體落實與展開的問題,隨著改革的推進便可以名實相符。但是伴隨這一情況的一個深層次的問題即是檢驗檢測機構“一院兩制”的問題。有人稱這樣“一院兩制”的混合機制是檢驗檢測機構改革的創(chuàng)新,是一種將市場機制引入檢驗工作的制度變革,具有重大的現(xiàn)實意義;但是事實上并非如此,這種不倫不類的混合機制,存在著“以檢測養(yǎng)檢驗”的不正常狀態(tài)(汪立新,2012),有損于法定檢驗的公正、權威,同時這種混合機制極易造成檢驗或檢測機構利用法定檢驗職能,進行不正當?shù)氖袌龈偁?從而扭曲正常的市場機制。而且,這種混合機制在比較法上找不到這樣的先例。換言之,這類“一院兩制”是檢驗檢測機構改革中的過渡性問題,需要在深入改革中化解、消弭這一現(xiàn)象,確立起檢驗機構、檢測機構彼此獨立,同時又相互協(xié)作的正常模式。

在多數(shù)或也許是大多數(shù)情況下,促使私部門追求最大利潤的激勵機制也可以產生重要的公共獲益,即使這種動機是自利性的(Trebilcock,Iacobucci,2003)?；诖?雖然特種設備檢驗由于其特殊性質以及部分政府安全監(jiān)管功能,無法也不可以實施全面的市場化改革,但是在保障特種設備安全的前提下,可以將相應合理的市場激勵機制再次引入檢驗領域,提高檢驗效率。要運用國際上先進的績效評價理論與機制,結合我國特種設備檢驗市場化改革中政府檢驗機構、第三方社會檢驗機構的具體情況,形成對我國特種設備檢驗機構科學合理的績效評估方法與體系。例如對平衡計分卡法(Balanced Score Card,BSC)這一績效評價理論在特種設備檢驗機構績效評體系的分析與應用(羅云等,2014)。在此基礎上,針對特種設備政府檢驗機構,其在性質上多屬于事業(yè)單位性質,在其內部財務運行機制上,堅持資金自收自支原則的基礎上,對檢驗工作績效評估結果作有效考量的前提下,建立、建全政府檢驗機構與行政監(jiān)管、財政部門之間公開透明的財政資金補助機制。而對于第三方社會組織,在確立受檢單位自主選擇檢驗機構機制的基礎上,建立政府有效參與、監(jiān)管的競爭性檢驗定價模式,并在保證第三方社會組織公益屬性的前提下,探索與工作績效、個人貢獻掛鉤的合理的工資增長模式,形成積極有效的收入分配與激勵相匹配的機制。

五、特種設備檢測的市場化與規(guī)制

根據(jù)《特種設備安全法》的規(guī)定,特種設備檢測機構是為特種設備生產、經營和使用單位提供檢測服務的機構。檢測的性質是通過第三方中介提供質量評價服務,本質上是基于產品的市場需求。當然,以市場化機制運作的特種設備檢測機構,并不限于只提供核心的檢測服務,還包括圍繞檢測的技術培訓、專業(yè)咨詢、設備調適等服務項目。特種設備檢測的市場化已經基本形成共識,但檢測服務的基礎是信用,如何確保檢測機構的中立、規(guī)范、公正,并在市場化之上加強政府監(jiān)管和配套機制建設,成為本部分應討論的問題。

有實務人士擔憂,雖然特種設備檢測完全市場化,但是檢測在某種程度上也肩負著一定公共安全責任,為企業(yè)安全責任的落實提供技術依據(jù)。如果純粹任由市場驅動,可能會違背檢測服務的公共性。因此要控制其盈利和收費、提高檢測的質量把關屬性。(鄒暉華、祝學軍、王莉玲,2014)這樣的擔憂并非沒有現(xiàn)實意義,但是應當采取與市場化相匹配的監(jiān)管機制。“民營化大師”薩瓦斯(2001)認為,在公共服務市場化的背景下,政府必須在認真制定和執(zhí)行有成本效益的規(guī)則上承擔更多的責任,且這些規(guī)則需保障公共福利,確保公開競爭,有效利用市場機制而非施加不切實際的控制、不必要地限制商業(yè)和破壞目標的實現(xiàn)。有鑒于此,政府應當尊重市場規(guī)律,減少不必要的干預,將盈利模式交由私人企業(yè)自主決定。

但市場化不等于去監(jiān)管,譬如檢測機構的核準仍是政府監(jiān)管職責中的一個重要內容。進而言之,政府的角色應是“掌舵而非劃槳”。在規(guī)制緩和、公私合作的行政法發(fā)展方向上,通過公平競爭的市場機制調節(jié)分配檢測資源的同時,政府則負擔著組織協(xié)調、規(guī)劃決策、加強檢測市場法制化建設以及監(jiān)督管理的職責。包括準入、競爭、服務標準等規(guī)則的制定,落實檢測機構的日常監(jiān)管、違法信息披露等,以規(guī)范檢測服務市場——在這點上,對于特種設備檢驗的市場化同樣適用①舉例而言,對于特種設備檢驗檢測,政府要根據(jù)《特種設備安全法》以及相應特種設備安全技術規(guī)范的要求,加強對檢驗檢測工作的監(jiān)督檢查,對于那些檢驗檢測機構及其人員違反法律,未按照安全技術規(guī)范進行檢驗檢測,出具虛假、失實檢驗檢測報告,或者從事有關特種設備的生產、經營活動,推薦或者監(jiān)制、監(jiān)銷特種設備,或者違反保密義務等,要依法追究檢驗檢測機構及其相關人員的法律責任。。

六、特種設備檢驗檢測市場化改革的配套機制

無論是特種設備檢驗的適度市場化,還是推進檢測服務的市場化與政府監(jiān)管,改革都需要配套機制的跟進。本部分將從特種設備檢驗檢測機構的整合與重組、檢驗檢測機構自主選擇、檢測檢測法治化建設三個方面展開論述,三者都與當前我國特種設備檢驗檢測的市場化改革高度關聯(lián)。

(一)特種設備檢驗檢測機構的整合與重組

當下,囿于我國政府管理體制所限,地市級以上均設立有相應的檢驗檢測機構,有的區(qū)縣也設有檢驗檢測機構,且行政化色彩濃厚。表現(xiàn)為:“對行政部門的依附性,我國的國有檢測機構分屬于27個部門,其業(yè)務收入主要是來自于政府部門的強制性檢驗、檢測認證等業(yè)務,而真正面向市場的業(yè)務比例非常低;沒有提供有效質量信息的激勵和約束,國有檢驗檢測認證機構沒有市場的外在約束,因此并不會因為服務能力差而退出市場,也不會因為服務能力好而獲得更高的市場回報;市場的分割嚴重,由于國有檢測機構分屬不同的地區(qū)和部門,每個機構為了生存都會采取各種行政干預的方式來阻礙其他質量技術機構進入到本地區(qū)或本行業(yè),以保證自己的壟斷地位?！?程虹,2014)為此,必須建立一個成規(guī)模、有國際競爭力的檢驗檢測市場,《關于整合檢驗檢測認證機構的實施意見》也正是在這一背景下出臺。規(guī)模效應能夠帶來競爭優(yōu)勢,比如德國近年來也在開展檢驗檢測機構的合并改革,原來有8個技術監(jiān)督協(xié)會(TüV),最近幾年已經合并為4個,并計劃進一步合并。每個技術監(jiān)督協(xié)會(TüV)的營業(yè)額都有幾十億馬克,成為綜合性的技術監(jiān)督組織,在經濟中發(fā)揮著重要作用。(王秦平,2006)

在具體的特種設備檢驗檢測機構整合與重組措施上,要根據(jù)前述的功能要求、組織性質等內容,堅持檢驗機構與檢測機構分類整合與重組的原則,即對機構的準入條件、性質定位、整合方法(如資金、人員、設備投入與管理)、整合規(guī)模等都要作出合理的區(qū)別對待,而不可采取“一刀切”式的不加區(qū)分的方法。對于檢驗機構的整合與重組,重點工作在第三方社會檢驗機構上,要突出政府在整合與重組上的規(guī)劃者地位、統(tǒng)籌協(xié)調作用,強調整合與重組的科學性與規(guī)范性,政府要在整合與重組的準入監(jiān)督、動態(tài)調整等方面扮演積極而主導的角色。而對于檢測機構的整合與重組,堅持有利充分發(fā)揮市場競爭機制的原則,要在整個整合與重組過程中起到有效引導與指導的作用,使單一業(yè)務的檢測機構向多元業(yè)務的檢測機構發(fā)展,即積極鼓勵檢測機構的業(yè)務多元化布局,形成專業(yè)檢測、監(jiān)理服務、人員培訓、專項評審、專業(yè)咨詢、維護保養(yǎng)等多種混業(yè)經營的服務項目與內容,在檢測方面提供綜合性、一站式服務,以此來與國外檢測機構進行競爭,形成自身核心競爭力。

“要形成合理的質量服務業(yè)產業(yè)組織,既要有全國性的大型企業(yè)集團,又要有各類不同的專業(yè)化質量服務企業(yè),同時還要有主要服務于地方質量發(fā)展的地方性質量服務機構?！?程虹,2013)因此,在特種設備檢驗檢測機構整合與重組的方向上,要堅持縱向、橫向同時進行的復合型整合與重組模式,即積極開展中央與地方、省與市檢驗檢測機構之間的整合與重組,同時也要鼓勵省際之間的整合與重組,實現(xiàn)檢驗檢測資源的優(yōu)化組合,充分發(fā)揮中央與地方、省與市、省與省多個方面的積極性,最終在檢驗機構一域形成有序、有度、公平的資源優(yōu)化條件,在檢測機構一域形成有效、充分、平等的競爭格局。另外,在復合型整合與重組過程中,可試探性地整合包括特種設備檢驗檢測在內的相似、相關行業(yè)的檢驗檢測業(yè)務,形成一定數(shù)量的綜合門類的質量服務集團。同時,在整合與重組過程以及事后的機構調整中,政府要樹立對不良檢驗檢測壟斷的防范意識,在具體措施上要對整合與重組之后可能形成的不良檢驗檢測壟斷情形予以考慮,并進行適當?shù)囊?guī)制,防止不良檢驗檢測壟斷的出現(xiàn)。

(二)特種設備檢驗檢測機構的自主選擇

2003年9月1日浙江省人大頒布施行的《浙江省特種設備安全管理條例》第13條第1款規(guī)定:“特種設備生產、使用單位履行法定的檢驗檢測義務時,有權自主選擇委托有資質的特種設備檢驗檢測機構。有關部門不得對其選擇委托權進行限定?！钡憬≈?目前沒有發(fā)現(xiàn)其他省市對特種設備檢驗檢測機構的自主選擇權在法規(guī)層次作出規(guī)定。其實,受檢單位能夠自主地選擇檢驗檢測機構,對于檢驗檢測市場的培育和形成有著很重大的意義。試想如果受檢單位不是自主選擇檢驗檢測機構,而是按行政區(qū)域或政府部門指定的檢驗檢測機構進行檢驗檢測,那么檢驗檢測市場競爭的條件就不可能形成,或者說不能充分形成,最后影響市場化改革的成果。

有學者擔心,“如果被檢單位可以自由選擇檢驗機構進行檢驗,最后很可能會導致被檢單位去選更寬松檢驗的機構進行檢驗,而那些檢驗嚴格的檢驗機構的用戶便會越來越少,造成越是‘嚴格’就越沒有‘市場’的局面,這就是‘檸檬效應’,即‘劣幣驅逐良幣’”。(符棟良,2013)這樣的論斷看似有理,但是其忽視了一個非常重要的因素,即特種設備檢驗機構主要是政府設立的檢驗機構,以及第三方社會組織,它們有不以營利為目的的公益屬性,所以如果在確保公益屬性得到落實的情況下,不會產生所謂的“劣幣驅逐良幣”的情況,反而有利于市場機制的合理引入。此點在檢驗機構合理激勵機制再引入中有所提及。

(三)特種設備檢驗檢測的法治化制度構建

《特種設備安全法》第52條規(guī)定:“特種設備檢驗、檢測工作應當遵守法律、行政法規(guī)的規(guī)定,并按照安全技術規(guī)范的要求進行?！币虼?在特種設備檢驗檢測工作上,要進一步落實《特種設備安全法》的相應規(guī)定;同時,結合檢驗檢測市場化改革的需要,根據(jù)《特種設備安全法》的規(guī)范要求,修訂或制定符合實際需要的安全技術規(guī)范,并及時地清理、整合安全技術規(guī)范,重點在于解決檢驗項目過多、檢驗針對性不強、檢驗可操作性差、檢驗責任不明確等問題。最終構筑起以《特種設備安全法》等法律為基本依據(jù)、以行政法規(guī)為總體框架、以安全技術規(guī)范和標準為具體內容的特種設備檢驗檢測法律規(guī)范與標準體系,使特種設備檢驗檢測在法治化軌道上運行。

具體而言,要逐步完善我國特種設備安全技術規(guī)范與標準的制定、修正機制,不斷提高安全技術規(guī)范與標準的立法質量與水平。同時,明確安全技術規(guī)范與技術標準的功能區(qū)別,理順安全技術規(guī)范與技術標準的關系,建立安全技術規(guī)范與技術標準相互協(xié)調的機制。另外,根據(jù)市場化改革的實際需要,在規(guī)范體系建設上要對檢驗、檢測工作作出合理的界分,形成檢驗與檢測有合理區(qū)別的法律法規(guī)、安全技術規(guī)范和標準的規(guī)范系統(tǒng)。對檢驗而言,安全技術規(guī)范與標準要滿足特種設備安全的基礎性要求,同時也要反應特種設備科學技術的發(fā)展要求;而針對檢測,重在確立原則性的指導標準和意見,并尊重雙方協(xié)議,做到強制性規(guī)范、標準與參考性規(guī)范、標準的適度協(xié)調。

除了在特種設備檢驗檢測規(guī)范體系建設上,對于良好地體現(xiàn)檢驗檢測法治化水平的程序規(guī)范、責任規(guī)范需要予以格外的關注與重視。一方面,要凸顯特種設備檢驗的法定程序性價值,完善特種設備檢驗程序,通過程序機制達至對檢驗結果的法律控制,例如對于檢驗時限的規(guī)定,以及在時限的確定上確立檢驗機構與受檢單位協(xié)商確定時限的機制,有利于通過程序性設置保障處于弱者一方的受檢單位合法權益,實現(xiàn)程序規(guī)范的限權功能。另一方面,以《特種設備安全法》第93條為檢驗檢測機構及其工作人員的基本責任依據(jù),制定具體而有可操作性的責任配套規(guī)范,健全檢驗檢測法律責任追究制度,實現(xiàn)檢驗檢測的責任法治,最終落實好檢驗檢測機構的技術把關責任?？傊?在特種設備檢驗檢測市場化改革中,注重提高檢驗檢測法治化水平,實現(xiàn)法治化軌道上的市場有效、有序運行。

七、結語

“特檢規(guī)章規(guī)范的重構必將是一個逐步加大企業(yè)自檢、逐步減少強制性檢驗的循序漸進的過程,經過一個較長時期逐步過渡到以社會化、市場化檢驗為主,行政性監(jiān)督驗證檢驗為輔的良好狀態(tài)?！?劉三江,2013)隨著市場經濟的發(fā)展和深入,順勢提出特種設備檢驗檢測市場化的改革方向相對容易,但是要在市場化改革的具體方法上有所建樹,確實還頗費思量,且目前改革還處于起步,改革過程本身就是試錯的過程,一些創(chuàng)新做法、有益經驗也尚待實踐檢驗,才能定論。總之,特種設備檢驗檢測市場化改革,需要不斷探索宏觀層面的理論指導,避免改革走彎路;同時在檢驗和檢測分立的立法格局下,分別探討其市場化的方法以及其限度所在,明確市場的能與不能,為漸進和理性改革作好方法論的準備。

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■責任編輯 羅英

On the Marketization and Its Limitation of Special Equipment’s Inspection and Detection

Luo Meiying and Tan Qingzhi
(School of Law,Zhejiang Gongshang University)

The marketization reform of special equipment’s inspection and detection will help to streamline administration and delegate power to the lower levels,thus administrative efficiency is enhanced as well as administrative cost reduced．On the other hand,the marketization also helps to improve the service quality and the level of the inspection and detection．As to the marketization reform of special equipment’s inspection and detection,macro theory guidance is necessary to ensure the whole reform direction．Meanwhile,the legislation of inspection and detection being separated,the methods and its limitations are discussed,which will clarify the market’s capability and thus will well prepare the methodology for a progressive and reasonable reform．It should be also noticed that a reform of an institution needs coordination and cooperation of other institutions,rather than being carried out on only one dimension．

Special Equipment’s Inspection;Special Equipment’s Detection;Marketization;Limitation

?駱梅英、譚清值,浙江工商大學法學院,電子郵箱:lmykiky＠163．com、tan_qingzhi＠163．com。本文系“浙江省特種設備安全工作新制度新舉措設計研究”的系列成果之一,同時亦受浙江省法學會2014年度課題(2014NA02)的資助。