地方政府融資平臺(tái)的改革與博弈

胡朝紅

【摘 要】 地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)在城鎮(zhèn)化發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)刺激政策下的“中國(guó)特色”，其誕生和發(fā)展具有一定的歷史性意義，但后期隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的逐漸加大，危機(jī)和弊端也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。結(jié)合博弈論，以數(shù)學(xué)模型模擬假設(shè)的方式，綜合各方策略博弈，分析地方政府融資平臺(tái)的有效性和風(fēng)險(xiǎn)性，探索新預(yù)算法實(shí)施后地方政府融資平臺(tái)的改革方向。

【關(guān)鍵詞】 地方政府融資平臺(tái)； 銀行貸款； 風(fēng)險(xiǎn)； 博弈模型

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2015）11-0077-03

一、地方政府融資平臺(tái)的誕生與發(fā)展

地方政府融資平臺(tái)，是具有中國(guó)特色的以公司形式出現(xiàn)的達(dá)到現(xiàn)行融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，一定程度上具有“政企”合一或者說(shuō)不分的模式。其誕生源于1994年國(guó)家分稅制度的改革，客觀上減少了地方政府的財(cái)政收入，依據(jù)修改前的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第二十八條“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，地方政府不能參與市場(chǎng)融資，即地方政府不能市場(chǎng)化。

然而，地方政府需要大量的公共事務(wù)支出以及基礎(chǔ)建設(shè)支出，同時(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移、支付制度還存在缺陷，雖有預(yù)算法的制約，地方政府以組建城投公司的形式，以政府信用作為擔(dān)保來(lái)運(yùn)行融資平臺(tái)進(jìn)行融資、城建、經(jīng)營(yíng)以及債務(wù)償還。地方政府融資平臺(tái)從微觀上看是一家具有資產(chǎn)也具有現(xiàn)金流的正常經(jīng)營(yíng)的公司，一切經(jīng)營(yíng)都符合法律規(guī)定，但從宏觀上看，其只是政府的“替身”，代替政府進(jìn)行各種融資，達(dá)到地方政府市場(chǎng)化的目的。

地方政府融資平臺(tái)迅速發(fā)展起來(lái)是在2008年金融危機(jī)后，中央政府為了快速結(jié)束金融危機(jī)，出臺(tái)了刺激經(jīng)濟(jì)的“4萬(wàn)億”計(jì)劃，隨后在中央政府的默許和鼓勵(lì)下，地方政府的融資平臺(tái)得以迅速發(fā)展，各地城投或城建公司紛紛從銀行舉債進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中基建投資貸款余額在2009年高達(dá)6萬(wàn)億元，以市縣融資平臺(tái)數(shù)量最多，而貸款本息償還多以政府信用來(lái)支持和擔(dān)保，同時(shí)中央和地方性銀行貸款最多也最高。

二、地方政府融資平臺(tái)的瓶頸以及“惡性”循環(huán)的弊端

地方政府融資平臺(tái)的主要瓶頸即舉債的問(wèn)題，自2008年后，地方政府的舉債率年年遞增，許多地方的執(zhí)政者或多數(shù)官員以舉債的量大量小作為政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，償還不是以經(jīng)營(yíng)為目的，而是以政府信用為代價(jià)，長(zhǎng)期形成了債務(wù)越借越多，盲目亂建，盲目舉債，進(jìn)入了借債的胡同。

自2008年后，中國(guó)房?jī)r(jià)持續(xù)飆升，房地產(chǎn)相關(guān)稅收成為地方政府財(cái)政的主要收入。以2009年為例，地方政府的土地出讓收入約占地方政府可用收入的20%，而以國(guó)有土地使用權(quán)為主導(dǎo)，其比例約占土地出讓收入的79.9%，占地方政府可用收入的16.3%，這已經(jīng)明顯說(shuō)明了以房地產(chǎn)收入為代表的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入和其他相關(guān)稅收占地方政府可用收入的四分之一。地方政府過(guò)度依賴房地產(chǎn)等相關(guān)收入，持續(xù)性地賣地，大規(guī)模地興建房產(chǎn)，這使得地方政府進(jìn)入了“賣地—還貸—貸款—建設(shè)—賣地”的怪圈。

三、地方政府融資平臺(tái)的各方博弈

（一）地方政府與中央政府財(cái)政博弈

就中央政府來(lái)說(shuō)，自1994年分稅改革開始，逐步把地方政府收入集中到中央財(cái)政，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式，滿足地方財(cái)政需要。4萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃以及地方政府30萬(wàn)億投資計(jì)劃，一方面說(shuō)明了中央政府需要收緊財(cái)政收入，地方性基建可申請(qǐng)中央財(cái)政撥款的方式；另一方面說(shuō)明地方財(cái)政收入減少，地方政府的收支難以平衡。

從2008年開始，在中國(guó)地方財(cái)政法律不健全的客觀條件下，地方政府在預(yù)算法制約下融資渠道有限，同時(shí)又面臨我國(guó)城鎮(zhèn)化蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)，地方政府以“替身”的方式成立了具有中國(guó)特色的“政企合一”的城投、城建公司，以地方政府的信用來(lái)進(jìn)行支持、擔(dān)保，這樣在我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的前提下，地方政府迅速進(jìn)入市場(chǎng)化，并有效地大規(guī)模進(jìn)行城建和基礎(chǔ)建設(shè)融資、貸款。中央政府為了挽回經(jīng)濟(jì)危機(jī)的局面，側(cè)面也對(duì)地方的基建進(jìn)行了鼓勵(lì)，這樣的情況下，全國(guó)大到一級(jí)城市，小到縣城，都成立了地方政府融資平臺(tái)，從經(jīng)濟(jì)危機(jī)扭轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的正面看，起初融資平臺(tái)的建立是有一定的促進(jìn)意義，但從基建的規(guī)模以及房產(chǎn)相關(guān)的國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓來(lái)看，中央政府也將不斷向限制方向轉(zhuǎn)變，從一開始的限制到鼓勵(lì)，再到風(fēng)險(xiǎn)不斷出現(xiàn)后的制約轉(zhuǎn)變。

從地方財(cái)政和中央財(cái)政的博弈角度來(lái)看，中央財(cái)政當(dāng)前和今后還會(huì)持續(xù)以收緊和集中方式處理，但轉(zhuǎn)移支付等政策和手段將會(huì)不斷完善。而地方財(cái)政靠政府融資平臺(tái)解決收支的辦法很難長(zhǎng)期進(jìn)行，從健康角度來(lái)看，必將向風(fēng)險(xiǎn)與收益平衡的局面發(fā)展。

（二）地方政府自身收支博弈

地方人民政府的財(cái)政收入除來(lái)源于各項(xiàng)稅收，別無(wú)其他。其中相當(dāng)大部分財(cái)政收入還要?jiǎng)潥w國(guó)庫(kù)，即中央財(cái)政。這樣地方政府就面臨著龐大的公共支出以及基建支出困境。

為滿足收支需要或者說(shuō)平衡收支，房地產(chǎn)相關(guān)稅收這一地方政府可以獨(dú)攬的“香芋”，自然受到地方政府的重視和拓展。同時(shí)為滿足國(guó)家和地方城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)也需要資金，基礎(chǔ)建設(shè)要投資，房地產(chǎn)開發(fā)要投資，資金的來(lái)源自然成為地方政府的棘手問(wèn)題。在這樣的形勢(shì)下，地方政府以地方融資平臺(tái)的模式進(jìn)入市場(chǎng)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以房地產(chǎn)相關(guān)收入為主要收入，并和地方銀行以及國(guó)開行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行大規(guī)模的貸款融資，這樣一方面滿足了財(cái)政支出的需要，另一方面也滿足了城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，同時(shí)也不斷增加了地方財(cái)政收入，制造了一些“繁榮”的現(xiàn)象。

（三）地方政府融資平臺(tái)與銀行的博弈

地方政府融資平臺(tái)多以城投公司的形式出現(xiàn)，并加以地方政府的擔(dān)保和支持，給金融機(jī)構(gòu)的錯(cuò)覺多是“有還款能力”。當(dāng)?shù)胤秸M(jìn)行重大項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，一般申報(bào)中央獲審批后，往往國(guó)開行等中央銀行也予以貸款支持。一般性地方區(qū)域性基建，地方性銀行因與地方政府是唇齒關(guān)系，往往在地方政府出面擔(dān)保后，都能順利進(jìn)行貸款。這樣就不斷地涌現(xiàn)大量的“正常貸款”，手續(xù)正常，地方政府也擔(dān)保了，而地方公共基建一般周期長(zhǎng)，容易產(chǎn)生很多漏洞，銀行忽略了“按期還款”的時(shí)效性，只是片面追逐所謂的“績(jī)效”。這樣，當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)與銀行博弈時(shí)，銀行多是以“綠色通道”暢行。

地方政府融資平臺(tái)因基建時(shí)間長(zhǎng)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)創(chuàng)利周期長(zhǎng)，造成了多地政府融資平臺(tái)違約現(xiàn)象，并出現(xiàn)信貸資金有效利用率下降，與銀行的博弈中，銀行坐收利息，而本金往往需要3—4年方可收回。

（四）多方博弈模型的建立

博弈論多是對(duì)智能的理性決策者之間沖突與合作的數(shù)學(xué)模型的研究。博弈論模型的建立與分析是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理的重要分析工具。博弈分析，一般是對(duì)博弈各方的策略空間、效用函數(shù)、信息結(jié)構(gòu)等進(jìn)行效用最大化追求分析，最終達(dá)到博弈的均衡結(jié)果。

當(dāng)前，新的預(yù)算法已生效，地方政府融資平臺(tái)與多方的博弈進(jìn)入最熱時(shí)期，如何解決地方融資平臺(tái)的效用最大化成為當(dāng)前重要的問(wèn)題。因此本文建立地方政府融資平臺(tái)與多方博弈的模型并進(jìn)行分析，從數(shù)學(xué)模型角度科學(xué)分析地方城投債的去向。

1.地方政府融資平臺(tái)效用函數(shù)的構(gòu)建與分析

一般來(lái)說(shuō)，在地方政府融資平臺(tái)關(guān)聯(lián)關(guān)系中，需要維持與中央財(cái)政、地方財(cái)政、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)等的關(guān)系。地方政府融資平臺(tái)與它們存在著不同利害關(guān)系。當(dāng)?shù)胤截?cái)政吃緊時(shí)，地方政府融資平臺(tái)往往要擴(kuò)大融資渠道，與此同時(shí)，銀行風(fēng)險(xiǎn)將被忽略；其次，當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)出現(xiàn)惡性循環(huán)、違約現(xiàn)象，即發(fā)生信貸風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，銀行將會(huì)進(jìn)行追債，這也加劇了地方財(cái)政的償還危機(jī)。

（1）建模的前提

博弈圈中各方對(duì)其對(duì)手的策略空間、支付函數(shù)及特點(diǎn)的了解程度。

根據(jù)“理性人假設(shè)”，博弈圈中的各方在客觀背景下，作出效用最優(yōu)的決策。

（2）模擬與假設(shè)

筆者假設(shè)如下：地方政府G（Government），地方政府融資平臺(tái)L（LGFV），銀行B（Bank）?，F(xiàn)L地方政府融資平臺(tái)經(jīng)地方政府G擔(dān)保和支持向銀行B申請(qǐng)一筆X萬(wàn)元的貸款，進(jìn)行當(dāng)?shù)氐母咚俟方ㄔO(shè)，銀行的投資回報(bào)率為r。因?yàn)橛辛说胤秸瓽的擔(dān)保和支持，銀行B認(rèn)為地方政府融資平臺(tái)L有還款能力，并且銀行B也是當(dāng)?shù)劂y行，與地方政府G關(guān)系密切，于是地方政府融資平臺(tái)以更低的利率i得到了這筆貸款。

根據(jù)地方政府G介于地方政府融資平臺(tái)L和銀行B之間的客觀條件，筆者作如下假設(shè)：

地方政府有守約和違約兩種行為，守約的概率為PG（0≤PG≤1），違約的概率為（1-PG）。于是，當(dāng)PG=1時(shí)，地方政府非常守約，地方政府在高速公路修建完畢運(yùn)營(yíng)后3年，積極督促地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行償還本息。當(dāng)PG=0時(shí)，地方政府完全違約，地方財(cái)政沒有支持地方政府融資平臺(tái)L的能力，只能進(jìn)行拖欠，后任政府繼續(xù)償還。

地方政府融資平臺(tái)L有誠(chéng)信和失信兩種行為，誠(chéng)信的概率為（1-PL），失信的概率為PL（0≤PL≤1）。當(dāng)PL=1時(shí)，地方政府融資平臺(tái)失信，地方政府融資平臺(tái)求助于地方政府也無(wú)濟(jì)于事。當(dāng)PL=0時(shí)，地方政府融資平臺(tái)誠(chéng)信，在地方政府的支持和地方財(cái)政的幫助下，按時(shí)償還銀行B的本息。

地方政府G作為支持和擔(dān)保方，存在著財(cái)政壓力。若地方政府融資平臺(tái)成功融資，地方財(cái)政將得收入BL。

地方政府G的支持和擔(dān)保成本為CL（財(cái)政資金擔(dān)保、國(guó)有土地支持、政府擔(dān)保等）。

地方政府融資平臺(tái)L成功從銀行B貸款后，到期還本付息，得到的收益為X（r-i），當(dāng)?shù)胤秸谫Y平臺(tái)失信后，收益則為X（1+r），損失了其聲譽(yù)ML。

2.模型建立

根據(jù)上述各方博弈情景模擬以及假設(shè)的條件，于是博弈支付矩陣如表1所示。

令地方政府守約的效用為UG1，違約的效用為UG2，則有：

UG1=PL（-CL）+（1-PL）（BL-CL） （1）

UG2=PL+（1-PL）BL （2）

地方政府作為地方機(jī)關(guān)，具有一定的信用和權(quán)威性，其支持和擔(dān)保地方政府融資平臺(tái)時(shí)，當(dāng)且僅當(dāng)UG1>UG2時(shí)才會(huì)守約，于是，可以解得：

F-H>■ （3）

（3）式中，F(xiàn)為地方政府守約效用值，H為地方政府違約效用值。地方政府融資平臺(tái)失信的概率PL通過(guò)地方政府融資平臺(tái)L和銀行B之間的博弈求得。為了求PL，假設(shè)：（1）失信的地方政府融資平臺(tái)向地方政府劃撥一定收益款HL，獲得銀行貸款后得益X（1+r），因此損失聲譽(yù)為ML。地方政府融資平臺(tái)誠(chéng)信后得益為X（r-i）。（2）地方政府融資平臺(tái)如果得不到貸款，機(jī)會(huì)損失則為X（r-i）。（3）銀行放貸給沒有按時(shí)還款的地方政府融資平臺(tái)，損失本息 X（1+i）；放貸給按時(shí)還本付息的地方政府融資平臺(tái)，收益則為Xi。（4）銀行如不發(fā)放貸款，機(jī)會(huì)損失是Xi。（5）銀行放貸的概率為PB，拒貸的概率為（1-PB）；地方政府融資平臺(tái)失信的概率為PL，誠(chéng)信的概率為（1-PL）?？梢缘贸龅胤秸谫Y平臺(tái)L與銀行B之間的博弈支付矩陣如表2所示。

地方政府融資平臺(tái)的最大化效用函數(shù)為：

UL=F-H>■ （4）

上述模型可以這樣理解：銀行通過(guò)減少地方政府的支持和擔(dān)保底線，減少地方政府融資平臺(tái)對(duì)地方政府的支出，提高地方政府的違約責(zé)任以及守約的回報(bào)，可促使地方政府盡可能守約，嚴(yán)把基建的審批和貸款申請(qǐng)，從而保證銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量，控制或減少資金風(fēng)險(xiǎn)。

3.模型分析

（1）地方政府支持下的貸款成本性

正是因?yàn)橛辛说胤秸诘胤秸谫Y平臺(tái)貸款中的擔(dān)保和支持行為，銀行才很容易地進(jìn)行放貸，雖然地方政府以地方政府融資平臺(tái)的形式進(jìn)入市場(chǎng)，但其進(jìn)入市場(chǎng)的成本太小，沒有真正做到經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)與收益的平衡。這樣下去導(dǎo)致的結(jié)果是，銀行不怕貸款，也不怕不還款，因?yàn)橛辛苏畵?dān)保，造成了銀行資金不能有效利用，也給資金的利用和基建的重建帶來(lái)種種問(wèn)題。

（2）地方政府融資平臺(tái)融資的不道德行為

在地方政府的支持下進(jìn)行基建或公共服務(wù)建設(shè)的申請(qǐng)，債務(wù)監(jiān)督中缺乏第三方監(jiān)督，而銀行只是負(fù)責(zé)審批放貸和收貸，不對(duì)資金的使用進(jìn)行監(jiān)督，這樣就容易造成資金申請(qǐng)過(guò)度、貪污基建資金、違規(guī)申報(bào)申貸的不道德行為出現(xiàn)。

四、地方政府融資平臺(tái)的改革

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府融資平臺(tái)在地方政府的支持下，債務(wù)多是“自產(chǎn)自銷”，地方政府不能擅自發(fā)行“地方債券”，雖然地方政府有意向融入市場(chǎng)，也以“城投公司”的形式進(jìn)入了市場(chǎng)，轟轟烈烈地進(jìn)行了舉債行為，但持續(xù)增長(zhǎng)的地方政府負(fù)債率不僅讓地方政府自身“頭痛”，也讓中央認(rèn)識(shí)到了風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，因此，加強(qiáng)地方政府債權(quán)債務(wù)立法和管理工作是當(dāng)務(wù)之急。

于是在地方政府債臺(tái)高筑，債務(wù)不清晰，責(zé)權(quán)不明細(xì)，靠“賣地度日”以及房地產(chǎn)價(jià)格居高不下的情況下，2014年8月31日，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》首次修改終獲通過(guò)，于2015年1月1日起執(zhí)行。同時(shí)，在2014年10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下達(dá)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，這為進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府債務(wù)管理和融資機(jī)制及次年的預(yù)算法實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。10月8日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，提出積極進(jìn)行預(yù)決算公開，由此自2004年開始于全國(guó)的地方政府融資平臺(tái)即將結(jié)束，隨之而來(lái)的是我國(guó)將完善并形成地方政府融資體系。

有了新的預(yù)算法，那么地方政府融資平臺(tái)如何平衡各方博弈，穩(wěn)步退出歷史舞臺(tái)，其城投債如何化解，也是擺在地方政府和中央政府面前的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，首先，地方政府融資平臺(tái)既然以“城投公司”的模式進(jìn)入了市場(chǎng)，就應(yīng)該遵守市場(chǎng)約定，承擔(dān)起相應(yīng)的商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)，將經(jīng)營(yíng)和債務(wù)結(jié)合，依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行改制。其次，地方政府融資平臺(tái)也可以與社會(huì)資本聯(lián)合進(jìn)行混合資本經(jīng)營(yíng)，承擔(dān)起其應(yīng)有的公益性事業(yè)。最后，那些沒有任何經(jīng)濟(jì)收益的事業(yè)，應(yīng)由政府收回，納入政府的財(cái)政預(yù)算，脫離融資平臺(tái)。這樣才能真正達(dá)到有所經(jīng)營(yíng)有所收益，無(wú)經(jīng)營(yíng)不融資的結(jié)果。

結(jié) 論

地方政府融資平臺(tái)經(jīng)歷了近8年的發(fā)展，蔓延到全國(guó)各個(gè)市縣，龐大的債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)深入到各個(gè)角落，但也應(yīng)看到隨著我國(guó)城市化步伐的加大，融資有其必要性，下一階段，隨著新預(yù)算法的實(shí)施，我國(guó)地方政府債務(wù)管理法律的完善，地方政府融資平臺(tái)終將轉(zhuǎn)型，并與市場(chǎng)結(jié)合，合理發(fā)展，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化的加速建設(shè)。●

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