中國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展與電價政策實施

孫 鵬,張 力

(1.海南大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院,海南 ?？?570288;2.廣東海洋大學(xué)寸金學(xué)院,廣東 湛江 524094)

中國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展與電價政策實施

孫 鵬1,張 力2

(1.海南大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院,海南 ?？?570288;2.廣東海洋大學(xué)寸金學(xué)院,廣東 湛江 524094)

近年來中國能源與環(huán)境問題逐漸凸顯，大力發(fā)展可再生能源是破解能源供給與環(huán)境約束雙重難題的關(guān)鍵所在，當(dāng)前包括中國在內(nèi)的眾多國家廣泛采用上網(wǎng)價格政策作為扶持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心政策。本文在對中國當(dāng)前可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與上網(wǎng)電價政策情況進行梳理的基礎(chǔ)上，探尋產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政策實施過程中存在的問題，并提出未來的改進策略。

可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)；上網(wǎng)價格政策；外部性；產(chǎn)能過剩

1 可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展概況

近年來中國可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，可再生能源利用的規(guī)模不斷擴大，可再生能源對能源消費總量的貢獻日益顯著，可再生能源裝機容量、發(fā)電量增長速度顯著提高(見表1)。

表1 2005—2012年中國可再生能源發(fā)電主要分類裝機容量、發(fā)電量情況

注：水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電、地?zé)岷Ｑ竽馨l(fā)電的發(fā)電量按照全國歷年供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗折算，生物質(zhì)發(fā)電按照全國歷年發(fā)電標(biāo)準(zhǔn)煤耗折算。

數(shù)據(jù)來源：國家可再生能源中心。

2 可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問題

2.1 發(fā)電成本高，缺乏市場競爭力

可再生能源發(fā)電成本居高不下一直是困擾世界范圍內(nèi)可再生資源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題，如表2所示，可再生能源發(fā)電中僅有水電達到了與其他能源相競爭的成本水平，風(fēng)電、光伏發(fā)電以及生物質(zhì)能發(fā)電成本還與傳統(tǒng)化石能源以及核能單位發(fā)電成本相距甚遠。

表2 各種能源發(fā)電對比

數(shù)據(jù)來源：IHS劍橋能源(以能源促增長2012年可再生能源展望報告，世界經(jīng)濟論壇與IHS劍橋能源研究協(xié)會)[3]。

因此當(dāng)前的可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)還尚未達到市場競爭要求，必須由政府以法律及政策性補貼的形式加以保護。中國的《可再生能源法》中就明文規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)有責(zé)任按照政府制定的標(biāo)桿電價全額收購可再生能源電力，超出市場價格的部分在全網(wǎng)消費者之間進行分攤?？梢?，當(dāng)前可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)如果離開了政府的保護仍然無法存活。

2.2 短期產(chǎn)能過剩與長期產(chǎn)能不足矛盾凸顯

可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)是否存在產(chǎn)能過剩不管是在政府部門、企業(yè)界，還是在學(xué)術(shù)界一直都存在著爭議。如工信部、發(fā)改委在其聯(lián)合《2009年中國工業(yè)經(jīng)濟運行夏季報告》中指出，太陽能、風(fēng)能等新興產(chǎn)業(yè)存在重復(fù)建設(shè)、無序上馬等產(chǎn)能過剩問題非常嚴重。隨后科技部相關(guān)官員和專家經(jīng)過近一個月的調(diào)研形成了一份關(guān)于光伏、風(fēng)能、核電產(chǎn)能情況評估的報告，認為“產(chǎn)能過?！钡呐袛嘤惺Ч?，并擔(dān)心這一論斷會誤導(dǎo)輿論，影響中國新能源產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展進程。作者認為可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)作為新興的高科技產(chǎn)業(yè)，未來擁有廣闊的發(fā)展前景和市場空間，長期來看，當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)規(guī)模還遠沒有達到未來的市場需求水平。但近年來可再生能源發(fā)電企業(yè)(尤其是上游的發(fā)電設(shè)備制造商)市場競爭激勵，導(dǎo)致利潤率不斷降低，虧損嚴重也是不爭的事實。我國最大、也是世界四大光伏企業(yè)之一無錫尚德2012年虧損達4.95億美元，2013年3月，無錫尚德進入“破產(chǎn)重整”；風(fēng)電巨頭華銳風(fēng)電2012年第三季度開始已經(jīng)全面虧損。國內(nèi)風(fēng)機價格從2008年的每kW6200元以上下已經(jīng)下滑到2012年的3500元左右，企業(yè)利潤率不到10%[4]。這些現(xiàn)象都表明當(dāng)前的可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)正面臨短期產(chǎn)能過剩與長期產(chǎn)能不足的雙重矛盾之中，制約了可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

2.3 上網(wǎng)、并網(wǎng)仍存困難，替代能力有待提高

“上網(wǎng)難”問題自可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初就一直困擾著整個行業(yè)，這其中最主要的問題在于：首先，可再生能源發(fā)電規(guī)劃與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)。可再生能源發(fā)電規(guī)劃中沒有明確具體承擔(dān)接入電力系統(tǒng)的電網(wǎng)工程。中西部可再生能源富集地區(qū)電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱，消納能力極其有限，大規(guī)模開發(fā)出的電力大部分需要輸送到其他區(qū)域電網(wǎng)來進行消納。而電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)滯后導(dǎo)致可再生能電力上網(wǎng)更加困難，“棄電”現(xiàn)象極其嚴重。2013年風(fēng)電利用小時數(shù)超過2000小時,平均棄風(fēng)率為10%，雖然比2012年降低了7個百分點，但仍然有約200億kWh風(fēng)力未能上網(wǎng)。同時，可再生能源項目建設(shè)周期短，電網(wǎng)建設(shè)周期長，使得可再生能源項目與配套電網(wǎng)項目投產(chǎn)不同步而造成并網(wǎng)難。

此外，可再生能源發(fā)電規(guī)劃與消納市場脫節(jié)?？稍偕茉窗l(fā)電規(guī)劃多側(cè)重于能源及開發(fā)規(guī)劃，在規(guī)劃中沒有具體的消納方案。大型可再生能源基地的大規(guī)模集中開發(fā)因未能明確具體的消納方案和跨大區(qū)送電電網(wǎng)工程，即使并入了本地區(qū)電網(wǎng)，也會因本地區(qū)消納能力有限而出現(xiàn)實際發(fā)電出力受限、風(fēng)電場棄風(fēng)現(xiàn)象。

雖然可再生能源電力是火電、核電等電力能源的良好替代，但上網(wǎng)、并網(wǎng)難以及棄電問題使得這一替代作用減弱，直接導(dǎo)致一些地區(qū)對可再生能源發(fā)電的抵觸和浪費，未來提高可再生能源發(fā)電的替代能力將是決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.4 設(shè)備性能低下、運行水平不足導(dǎo)致事故頻發(fā)

可再生能源電力的安全性與穩(wěn)定性與傳統(tǒng)煤電、核電相比還存在不小的差距。以風(fēng)電為例，隨著風(fēng)電裝機在電網(wǎng)中所占的比例不斷增長，風(fēng)電對電網(wǎng)的影響從局部配電網(wǎng)逐漸擴大到主網(wǎng)。多數(shù)風(fēng)電基地，遠離負荷中心，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)薄弱，缺乏電源支撐，需要高電壓大容量遠距離輸送，風(fēng)電隨機性和反調(diào)峰性的特點，使主網(wǎng)調(diào)峰調(diào)壓、頻率控制等方面難度增加，加大了電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的風(fēng)險[4]。如表3所示，2011我國風(fēng)電機組脫網(wǎng)事故為193起，比2010年的80其增長了140%，對電網(wǎng)安全運行構(gòu)成威脅。由于風(fēng)電機組性能不滿足要求、風(fēng)電場設(shè)計安裝存在隱患、并網(wǎng)檢測手段不足、風(fēng)電場運行維護和調(diào)度管理薄弱等原因，致使風(fēng)電機組脫網(wǎng)事故頻發(fā)，直接影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。

表3 2010—2011年風(fēng)電機組脫網(wǎng)事故統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：電力監(jiān)督電度報告2011。

3 可再生能源電價政策存在的問題

由于可再生能源電力還處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，市場競爭力還沒有培育起來，因此當(dāng)前在可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)中存在廣泛的政府激勵性的規(guī)制行為，其中以上網(wǎng)價格政策最為常見和有效，世界范圍至少 60 個以上的國家已經(jīng)應(yīng)用了這一政策。但我國實施的上網(wǎng)價格政策并不是十分完善，還存在著一些突出問題。

3.1 政策體系存在的問題

雖然中國已經(jīng)出臺了多項促進風(fēng)力、光伏以及生物質(zhì)發(fā)電發(fā)展的政策法規(guī)，制度建設(shè)已經(jīng)較為全面，但由于能源發(fā)展形勢的快速變化，這些政策的制定沒有考慮可再生能源發(fā)展目標(biāo)，或者對實現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的政策需求考慮嚴重不足，因此尚需要在許多方面加以改進。首先，當(dāng)前可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策還缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。雖然已經(jīng)提出了可再生能源發(fā)展的占比目標(biāo)，但長期以來，由于主要事項被不同行政部分分管，中國可再生能源的管理、戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策被割裂，即使從單個可再生能源行業(yè)上看，規(guī)劃、項目審批、專項資金安排、重大科技項目和示范等職能不僅僅在國家能源局，還涉及國家發(fā)改委、財政部、科技部等多個部門。這在某種程度上使得可再生能源發(fā)展目標(biāo)、配套措施與其實施之間發(fā)生脫節(jié)[5]。同時，決策機制和法律體系有待進一步完善。目前一些規(guī)劃、政策制定和項目決策仍缺乏科學(xué)性和公開透明性，導(dǎo)致在發(fā)展戰(zhàn)略制定、技術(shù)路線選擇、體制機制改革等重大事項上認識不統(tǒng)一。可再生能源涉及的各項法律出臺的時間差距大，法律法規(guī)之間還存在矛盾以及不適合發(fā)展形勢需要的情況。

3.2 成本分攤制度造成的問題

2006年中國確立了可再生能源電價補貼以可再生能源電價附加方式在除農(nóng)業(yè)用電以外的全網(wǎng)消費者進行分攤，這一制度安排構(gòu)成了當(dāng)前我國可再生能源電價補貼的核心制度，但同時也出現(xiàn)了很多新的問題。

首先，電價補貼的資金到位遲緩，嚴重影響了可再生能源開發(fā)商的資金回籠和生產(chǎn)積極性。2012年12月，國家發(fā)改委和國家電監(jiān)會發(fā)布新一期的可再生能源電價補貼和配額交易方案的通知，補貼期為2010年10月—2011年4月，補貼涉及800多個風(fēng)電、太陽能、生物質(zhì)以及地?zé)岚l(fā)電項目，共計113.45億元。時隔一年半才將補貼發(fā)放到位，比正常的發(fā)放周期的半年還要晚一年。這種補貼發(fā)放的遲緩是與當(dāng)前的成本分攤制度有密切關(guān)系的[6]。2009年《可再生能源法》的修訂中提出國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金?；鸬馁Y金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入。而按照《可再生能源法》中的規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)按照中標(biāo)價格收購風(fēng)電、光電等可再生能源，超出常規(guī)火電上網(wǎng)標(biāo)桿價格的部分，附加在銷售電價中分攤。特別是2011年底財政部、國家發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中規(guī)定，電價附加征收方式發(fā)生變化，由電網(wǎng)企業(yè)代收代管轉(zhuǎn)為交由電網(wǎng)企業(yè)征收上繳中央國庫?；鸬墓芾砩婕岸鄠€部門，征收方式的轉(zhuǎn)變增加了基金的管理層級，進而延長補貼下發(fā)周期。

此外，雖然可再生能電價附加調(diào)整了五次，目前已經(jīng)上升到了0.015元/kWh，但可再生能源補貼的資金缺口依然在加大，據(jù)電監(jiān)會剛剛發(fā)布的《節(jié)能減排電價政策執(zhí)行情況監(jiān)管通報》，截至2011年底，可再生能源電價附加資金缺口達110億元。由于歷史的欠債問題，2012年電價附加收入有一部分需要彌補此前的資金缺口，這就造成了“寅吃卯糧”，缺口不斷加大。未來探索更加多樣化的成本分攤途徑，彌補補貼資金的缺口問題將成為改革的方向[7]。

3.3 定價方式及類型存在的問題

中國當(dāng)前對可再生能源電價的制定都采用了基于成本-加成定價法。利用這一方法的目的是維持可再生能開發(fā)項目在一個合理的投資回報率上，從而起到降低投資風(fēng)險，拉動投資的作用。這種方法優(yōu)點在于價格水平只與可再生能源技術(shù)水平、應(yīng)用規(guī)模、期望的利潤率水平相關(guān)，估算簡便。但同時這種方法也存在很多弊端，這種方法下可再生能源電力價格與傳統(tǒng)化石能源價格變動、化石能源環(huán)境成本無直接聯(lián)系，因此不能包含經(jīng)濟運行帶來的全部的溫室氣體減排價值、環(huán)境效應(yīng)以及社會偏好。 因此，這種定價方法無法準(zhǔn)確、完全的解決化石能源消費的負外部性問題[8]。

此外，當(dāng)前中國可再生能源電價類型主要以固定電價為主，這種方式對于電價管理便捷性以及投資收益的穩(wěn)定性方面都有一定的優(yōu)勢，但這種脫離了市場價格的定價類型有可能對可再生能源的發(fā)展帶來一定不利影響。以風(fēng)電為例，風(fēng)電是對常規(guī)能源電力的一種替代，其價格應(yīng)該更好地反映化石能源的稀缺程度的變化，與常規(guī)能源電價形成聯(lián)動關(guān)系，溢價定價方式未來可能會發(fā)揮更好的效果[9]。中國現(xiàn)行的風(fēng)電價格制度缺乏這樣的聯(lián)動機制，因而從長期來看其適應(yīng)性受到影響。

4 促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策舉措

4.1 加快可再生能源發(fā)電配套產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)，提高能源替代能力

可再生能源產(chǎn)品對傳統(tǒng)能源產(chǎn)品的替代不僅僅是電力產(chǎn)品本身的簡單替代，而是對能源勘察-能源獲取-能源輸送-能源使用組成在一起的整個技術(shù)鏈條的替代。因此在替代過程面臨著極大的技術(shù)不確定性和困難性。重復(fù)和低水平建設(shè)現(xiàn)象還相當(dāng)嚴重。直接導(dǎo)致了可再生能源在開采、輸送以及使用過程無法與傳統(tǒng)能源等同，無形之中加大了能源間的差異化水平[10]。差異性越大(替代性越低)，可再生能源對不可再生能源替代就越困難，也容易導(dǎo)致能源危機的出現(xiàn)，因此現(xiàn)階段決策者要特別重視可再生能源產(chǎn)業(yè)的上、下游產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，完善可再生能源的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及服務(wù)支撐體系建設(shè)，盡可能降低能源間的差異化程度，提高能源間的替代速率。

4.2 加強可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管，抑制產(chǎn)能過剩

近年來太陽能、風(fēng)能等新興可再生能源產(chǎn)業(yè)存在重復(fù)建設(shè)、無序上馬等問題非常嚴重。這些問題綜合起來就導(dǎo)致了短期我國的可再生能源產(chǎn)業(yè)存在較嚴重的產(chǎn)能過剩問題[11]。

為此，未來政府應(yīng)強化可再生能源產(chǎn)業(yè)鏈的市場監(jiān)管，提高市場的準(zhǔn)入門檻(尤其是上游設(shè)備制造產(chǎn)業(yè))，規(guī)制行業(yè)惡性競爭，扶持一批技術(shù)先進、資本雄厚的國際化設(shè)備制造商；同時，強化地方政府監(jiān)管，規(guī)范地方政府的政績考核，堅決遏制重復(fù)建設(shè)、無序上馬現(xiàn)象的發(fā)生；再次，開拓海外市場與擴大內(nèi)需并舉，堅決反制外國針對我國可再生能源產(chǎn)品的貿(mào)易摩擦，維護出口商的合法權(quán)益。同時積極挖掘國內(nèi)市場，向分布式發(fā)電、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)等方向轉(zhuǎn)型，擴大內(nèi)需。只有通過政策組合拳的有效實施，才能防止可再生能源產(chǎn)業(yè)的“未盛先衰”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

4.3 完善能源定價機制，強化能源間的替代關(guān)系

當(dāng)前中國的可再生能源的定價機制還是以成本加成法為基礎(chǔ)，未將可再生能能源的外部價值考慮進來。未來必須要理順能源產(chǎn)品的定價機制，抑制能源低成本消費，將低成本使用能源的鼓勵政策改為高成本使用能源的約束政策，并實現(xiàn)可再生能價格與化石能源價格實現(xiàn)聯(lián)動，未來還應(yīng)在準(zhǔn)確估算資源環(huán)境價值的基礎(chǔ)上考慮采用試行機會成本定價的方法。另外，未來能源價格改革最佳的市場化方向就是讓外部成本(價值)內(nèi)部化，即應(yīng)當(dāng)把化石能源生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的空氣污染、氣候破壞、呼吸道疾病等外部性反映到化石能源價格中去，以彌補市場失靈造成的化石能源價格“虛低”，從而促進可再生能源的研究和開發(fā)。

4.4 協(xié)調(diào)各種能源政策，改革可再生能源上網(wǎng)價格政策

上網(wǎng)價格政策是未來可再生能源電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心政策，但目前的實施過程中仍存在很多問題，必須加以完善和調(diào)整。一是協(xié)調(diào)好上網(wǎng)價格政策與其他扶持政策的關(guān)系。在上網(wǎng)價格政策使用的同時，要加強財稅、金融、研發(fā)等政策的扶持力度，形成更加健全完善的政策扶持體系。二是要優(yōu)化上網(wǎng)價格政策的價格規(guī)制類型。中國的可再生能源電價經(jīng)過了早期一段無序定價的階段后，目前各個產(chǎn)業(yè)已經(jīng)形成了全國統(tǒng)一的規(guī)制價格，未來還應(yīng)針對不同能源、不同區(qū)域的特點，制定更加靈活的價格。比如溢價政策可以實現(xiàn)與其他化石能源電力的價格聯(lián)動，從而能夠更有效的激勵可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展[12]。三是要探索更加合理的上網(wǎng)價格政策的成本分攤方式。當(dāng)前中國采取的是除農(nóng)業(yè)用電外的全網(wǎng)消費者共同分攤可再生能源電價附加的制度，這種制度的弊端是不能將化石能源的負外部性問題內(nèi)部化，同時消費者福利以及電力消費企業(yè)利潤也將會受損。因此，未來應(yīng)探索由化石能源企業(yè)分攤可再生能源產(chǎn)業(yè)電價附加的制度設(shè)計，從而解決市場失靈，促進能源替代。

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(責(zé)任編輯 譚果林)

Renewable Energy Power Industry Development and Feed-in Tariff Practice in China:Problem and Improvement

Sun Peng1，Zhang Li2

(1.School of Economics and Management Hainan University Hainan Haikou 570228 2.Cunjin College of Guangdong Ocean University Guangdong Zhanjiang 524094)

In recent years,the energy and environment problems in China gradually stood out.Further developing renewable energy is the key path to solve the problems of energy supply and environmental constraints.Currently,many countries including China has taken feed-in tariff as the core policy to support the development of renewable energy industry.In this paper,on the basis of sorting out the development of renewable energy industry and practice of feed-in tariff in China,the paper tries to find out the problems of industry development and policy implement.And some improved strategies in the future are provided.

Renewable energy power industry;Feed-in tariff;Externality;Overcapacity

國家自然科學(xué)基金地區(qū)項目(41361029)，中西部高校綜合實力提升計劃(海南大學(xué))農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與管理創(chuàng)新團隊項目，海南大學(xué)科研基金項目(kyqd1430)。

2014-06-26

孫鵬(1985-)，男，吉林吉林人，講師，經(jīng)濟學(xué)博士；研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與海洋經(jīng)濟。

F062.9

A