地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系研究
——以廣州市為例*

張　航　李當(dāng)杰

廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，廣東　廣州　510006

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地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系研究
——以廣州市為例*

張航李當(dāng)杰

廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006

《立法法》修改之后，伴隨著設(shè)區(qū)的市逐步獲得地方立法權(quán)，地方立法的程序和質(zhì)量問題愈發(fā)地受到學(xué)界和社會(huì)的關(guān)注。對地方立法程序和質(zhì)量的評價(jià)，過去一般是以定性為主。通過建立評價(jià)指標(biāo)體系的方式，為評價(jià)地方立法提供一套定量的標(biāo)準(zhǔn)，為地方立法實(shí)務(wù)構(gòu)建操作指南，從而促進(jìn)地方立法民主性和科學(xué)性的提高，實(shí)現(xiàn)我國法制建設(shè)水平的整體進(jìn)步。

地方立法；質(zhì)量評價(jià)；定量標(biāo)準(zhǔn)；民主；科學(xué)

一、地方立法質(zhì)量評價(jià)問題的提出

目前，無論是國家機(jī)關(guān)或者是學(xué)界，對各地市的地方立法質(zhì)量評價(jià)主要以定性評價(jià)為主，對地方立法質(zhì)量的定量評價(jià)指標(biāo)尚未完全建立。建議一套完善的地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系，可以較為客觀地對一個(gè)地方人大和政府的立法質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，改進(jìn)地方立法中出現(xiàn)的問題，推進(jìn)地方的法制事業(yè)，從而提升整個(gè)國家的法治化水平。

總的看來，關(guān)于地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的研究，目前尚處于起步階段，相關(guān)成果仍有待挖掘探索，具有很好的科研探索空間，尤其是在《立法法》獲得修改之后，設(shè)區(qū)的市將逐步獲得立法權(quán)的背景下更顯得如此?！读⒎ǚā芬?guī)定，地方人大的立法程序參照立法法的規(guī)定，由本級人民代表大會(huì)確定，地方政府規(guī)章的制定程序由國務(wù)院確定，這意味著對地方立法質(zhì)量的評價(jià)將會(huì)是一個(gè)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，需要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的固定化和定量化。而目前相關(guān)的科研成果不算豐厚，難以指導(dǎo)評價(jià)體系的建立。再加上已有的研究以全國的地方立法為對象，難免較為籠統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合廣東實(shí)際制定一條質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。

二、地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的意義

一是為科學(xué)、客觀、合理地評價(jià)地方立法質(zhì)量提供一套完備的指標(biāo)體系。改變過去對地方立法質(zhì)量評價(jià)主要以定性評價(jià)為主的局面，為地方立法質(zhì)量的評估提供具體化、可操作、定量化的依據(jù)。無論是立法主體自身，或者是上級機(jī)關(guān)，普通百姓，新聞媒體或者是學(xué)界對地方立法的監(jiān)督和評價(jià)提供便利化的依據(jù)。

二是有利于提高地方立法的質(zhì)量，防止立法利益的“部門化”傾向。正如某些學(xué)者提出，“立法與執(zhí)法的分離是現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)。現(xiàn)代立法所要實(shí)現(xiàn)的是一種整體利益，而不是某種局部或個(gè)別利益，這就要求立法機(jī)關(guān)在立法過程中應(yīng)當(dāng)始終占據(jù)主導(dǎo)地位。”[2]便于地方立法主體根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大地方立法的民主參與，在指標(biāo)的指導(dǎo)下控制法規(guī)規(guī)章的起草主導(dǎo)權(quán)。

三是便于有權(quán)機(jī)關(guān)對地方立法機(jī)關(guān)立法質(zhì)量的監(jiān)督。地方政府制定規(guī)章屬于行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為，權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行為負(fù)有監(jiān)督的憲法義務(wù)；即使是對于作為權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大來說，上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)同樣具有監(jiān)督管理的責(zé)任，評價(jià)體系可以為上級機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供依據(jù)。地方立法特別要強(qiáng)調(diào)法學(xué)專家學(xué)者對于地方立法的監(jiān)督，正如崔卓蘭教授提出：“專家論證的論證主體比公眾論證的選擇性更強(qiáng)，專業(yè)色彩更濃，屬于公眾立法參與的特殊形式，它是指‘由一些請來的專家對案件進(jìn)行會(huì)診、研討，形成專家意見，然后鄭重其事地交給立法者?！盵3]

四是豐富、完善地方立法學(xué)的理論。地方立法學(xué)作為憲法學(xué)與行政法學(xué)科的重要組成部門，因?yàn)椤胺ㄖ沃袊钡慕ㄔO(shè)目標(biāo)和《立法法》修改后設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的取得，尤其凸顯其重要意義，已經(jīng)成為了憲法學(xué)與行政法學(xué)理論的重要發(fā)展極和熱點(diǎn)前沿地帶。對地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的建立可以豐富、完善地方立法學(xué)的理論。

三、地方立法質(zhì)量評價(jià)指標(biāo)體系的建立

建立一個(gè)科學(xué)、客觀的地方立法質(zhì)量評估指標(biāo)體系，必須始終堅(jiān)持以下思路和原則：

(一)合法性評估

素質(zhì)教育的基本要求就是要始終以學(xué)生為本，要把課堂主體從教師真正的變?yōu)閷W(xué)生，而小組合作學(xué)習(xí)的最大特點(diǎn)就是它可以充分地凸顯出學(xué)生在教學(xué)過程中的主體地位，更加注重培養(yǎng)學(xué)生的自主學(xué)習(xí)探索能力和相互協(xié)作能力。學(xué)生以小組的形式建立共同的學(xué)習(xí)目標(biāo)，互相促進(jìn)互相補(bǔ)充互相豐富，還可以激發(fā)學(xué)生對英語學(xué)習(xí)的熱情和積極性，在有限的教學(xué)時(shí)間里提升了英語學(xué)習(xí)效率。

在法治社會(huì)，法律是否“合法”，構(gòu)成了法治的核心要素之一。地方立法機(jī)關(guān)必須在上位法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行立法，否則所立之法“不合法”。改革開放以來，以憲法為核心的我國法律體系框架已基本建成，地方各級立法機(jī)關(guān)行使地方立法權(quán)時(shí)必須在權(quán)限、程序、內(nèi)容等方面全面遵循這些規(guī)范地方立法的法律法規(guī)。在構(gòu)建地方立法質(zhì)量評估指標(biāo)體系中，我們也始終把各級立法機(jī)關(guān)在行使立法權(quán)時(shí)是否遵循這些準(zhǔn)則作為評估核心內(nèi)容。

(二)總體績效評估

科學(xué)立法的起點(diǎn)和歸宿在于立法結(jié)果的科學(xué)性，即制定出準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)控社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律和法律體系內(nèi)在規(guī)律的法律文本。在地方立法質(zhì)量評估指標(biāo)體系中，立法文本的科學(xué)性是基礎(chǔ)。但是，科學(xué)立法既要注重立法結(jié)果，也要注重立法過程。地方立法質(zhì)量評估也就不能只是對地方立法結(jié)果進(jìn)行評估，它應(yīng)該是包括立法程序、立法公開等整個(gè)立法過程的全方位績效評估。

(三)分類評估

地方立法包括地方人大立法和地方行政立法。依據(jù)《立法法》等法律法規(guī)規(guī)定，地方人大立法(包括人大及其常委會(huì)的立法)和地方行政立法不僅在立法權(quán)限上有所不同，而且立法程序上的要求也不一樣。對地方人大立法而言，民主立法是其重要原則，民主立法既要求其內(nèi)容體現(xiàn)人民性，也要求其程序是民主的；對地方行政立法而言，效率是其重要價(jià)值，因此地方行政立法中應(yīng)該是效率優(yōu)先或者民主優(yōu)先就被受爭議。如地方人大立法，其審議情況公開是民主立法的必然要求，而對地方行政立法，由于實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，其審議情況似乎沒有那么嚴(yán)格?；诘胤饺舜罅⒎ê偷胤叫姓⒎ㄈ绱吮姸嗟牟煌?，我們將地方立法質(zhì)量評估體系分成地方人大立法質(zhì)量評估指標(biāo)體系和地方行政立法質(zhì)量評估指標(biāo)體系兩個(gè)子體系分別進(jìn)行構(gòu)建。

(四)客觀性原則

地方立法“績效評估工作的價(jià)值毋庸置疑，其實(shí)際意義體現(xiàn)在對組織運(yùn)行效果的客觀評價(jià)以及糾偏和指引未來工作上”。[4]而影響地方立法法治評估的客觀性的因素是多方面的，評估主體的立場、評估程序的設(shè)置是否排除不相關(guān)因素、評估者是否專業(yè)、評估資料的采集是否準(zhǔn)確、指標(biāo)體系是否客觀等等都是影響地方立法質(zhì)量評估的重要因素。而所有這些影響因素中，指標(biāo)體系的客觀是最為基礎(chǔ)的。因此，在構(gòu)建地方立法質(zhì)量評估指標(biāo)體系中始終把握體系客觀性這一要求。如，“有特色”是地方立法的基本原則，但是反映地方立法特色的情況千差萬別，很難有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。為了反映地方立法特色要求，我們設(shè)計(jì)了地方立法的具體性的考核指標(biāo)。一部法規(guī)、規(guī)章，如何做到不重復(fù)上位法規(guī)定，又符合合法性和可操作性要求，無疑是具有地方特色的。

(五)可操作性原則

可操作性原則，是指評估指標(biāo)最終是可測量的、切實(shí)可行的，而不是籠統(tǒng)的、主觀的描述。[5]按照可操作性原則的要求，我們在構(gòu)建地方立法質(zhì)量評估指標(biāo)體系時(shí)，時(shí)刻把握指標(biāo)體系的每一個(gè)指標(biāo)都應(yīng)是可以實(shí)際測量或觀察的，以獲得較為客觀的結(jié)論。如地方人大常委會(huì)主導(dǎo)立法應(yīng)該體現(xiàn)在地方立法全過程中，但是從現(xiàn)實(shí)來看，誰主導(dǎo)了立法起草，誰就基本上主導(dǎo)了整個(gè)立法。而且地方人大常委會(huì)主導(dǎo)立法起草與地方人大常委會(huì)主導(dǎo)其他立法事項(xiàng)更具有測量或觀察的客觀可能性。又如立法起草公眾與起草單位的互動(dòng)方式是多樣的，網(wǎng)絡(luò)、信件、電話等有可能。但在這方式中，網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)更具有可操作性，我們就選擇了網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)來反映。

筆者依據(jù)上述原則和思路，建立了廣東人大立法法治評估指標(biāo)體系和廣東政府立法法治評估指標(biāo)體系兩個(gè)地方立法法治評估指標(biāo)體系。其中，廣東人大立法法治評估指標(biāo)體系，包括立法程序、立法結(jié)果、立法內(nèi)容、立法公開、立法優(yōu)化五個(gè)一級指標(biāo)，立法程序的制定與執(zhí)行等十九個(gè)二級指標(biāo)，是否制定本級人大及其常委會(huì)立法程序規(guī)則(或議事規(guī)則)等三十九個(gè)三級指標(biāo)；廣東行政立法法治評估指標(biāo)體系包括立法程序、立法結(jié)果、立法內(nèi)容、立法公開、立法優(yōu)化五個(gè)一級指標(biāo)，規(guī)章制定工作計(jì)劃等十九個(gè)二級指標(biāo)，是否有規(guī)章制定工作計(jì)劃等三十四個(gè)三級指標(biāo)。

四、地方立法質(zhì)量評價(jià)體系的應(yīng)用-以廣州市為例

筆者通過地方立法質(zhì)量評價(jià)體系對廣州市在2015年的立法工作進(jìn)行評分，分為以下兩部分進(jìn)行闡述。

(一)廣州市人大及其常委會(huì)2015年度立法質(zhì)量評價(jià)廣州市人大及其常委會(huì)2015年度立法質(zhì)量評價(jià)得分為92分，其中A部分立法程序得分為27分，得分率為90%；B部分立法結(jié)果得分為4分，得分率為100%；C部分立法內(nèi)容得分為33分，得分率為94%；D部分立法公開得分為23分，得分率為92%；E部分立法清理得分為4分，得分率為67%。從以上數(shù)據(jù)上看，廣州市人大及其常委會(huì)每部分得分都比較高，體現(xiàn)廣州市人大及其常委會(huì)立法工作的嚴(yán)謹(jǐn)和優(yōu)秀。但在實(shí)際評估過程中，筆者依然發(fā)現(xiàn)不少問題：(1)立法公開方面仍有些不足，有少量的法規(guī)草案未向社會(huì)公布或者并未附立法說明，立法計(jì)劃的變動(dòng)也未向社會(huì)公布。(2)未建立起規(guī)范化的法規(guī)清理制度。雖然廣州市人大及其常委會(huì)在2014年進(jìn)行過法規(guī)清理，2015年依然踐行法規(guī)清理實(shí)踐，但未見有規(guī)范化的法規(guī)清理制度。這也體現(xiàn)在E部分立法清理的得分率較之其他部分偏低。

針對上述問題，展望未來，筆者建議廣州市人大及其常委會(huì)：(1)進(jìn)一步提升立法質(zhì)量，增強(qiáng)地方立法的特色、操作性和實(shí)用性；(2)進(jìn)一步將立法公開工作做細(xì)做實(shí)，推動(dòng)立法計(jì)劃、立法草案、立法聽證會(huì)和審議情況向社會(huì)公開，保障市民對地方人大立法的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)要不斷增強(qiáng)立法透明度，加強(qiáng)社會(huì)參與和公眾意見征集；(3)建立起規(guī)范化的法規(guī)清理制度，將法規(guī)清理法制化。

(二)廣州市政府2015年度立法質(zhì)量評價(jià)

廣州市政府2015年度立法質(zhì)量評價(jià)得分為83分，其中A部分立法程序得分為19分，得分率為79%；B部分立法結(jié)果得分為4分，得分率為100%；C部分立法內(nèi)容得分為39分，得分率為95%；D部分立法公開得分為15分，得分率為60%；E部分立法清理得分為6分，得分率為100%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，廣州市政府立法工作中立法公開是其弱項(xiàng)，得分率為五部分中的最低。而且在整個(gè)評價(jià)指標(biāo)中，廣州市政府共有3項(xiàng)指標(biāo)得分為0分，這3項(xiàng)指標(biāo)的總分為10分，可以認(rèn)為廣州市政府在其年度立法工作中存在明顯的問題，導(dǎo)致總體評分稍低。此外廣州市政府在2015年的立法工作中還存在以下不足：(1)立法資料的公開仍有不足。在2015年度規(guī)章制定過程中，廣州市政府存在部分規(guī)章草案公開未附立法說明、相關(guān)立法資料未公開等情況。(2)立法計(jì)劃的變動(dòng)較大。在2015年度制定的規(guī)章中，廣州市政府以計(jì)劃外項(xiàng)目為主，計(jì)劃內(nèi)的正式項(xiàng)目只完成了一項(xiàng)，且沒有及時(shí)向公眾作出說明。

展望未來，針對以上問題，對廣州市政府的立法工作提出以下建議：(1)進(jìn)一步推進(jìn)立法公開，主動(dòng)向社會(huì)公布立法計(jì)劃、立法草案、立法說明、立法聽證會(huì)和審議情況等，保障公眾對地方政府立法的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。(2)進(jìn)一步科學(xué)、合理制定年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對立法計(jì)劃的執(zhí)行力度，在立法計(jì)劃發(fā)生變化時(shí)及時(shí)作出說明。(3)進(jìn)一步加強(qiáng)民主立法，提高立法聽證會(huì)的舉行頻率。(4)進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)地方政府立法的特色、操作性和實(shí)用性。

[1]周旺生.立法論[M].北京：北京大學(xué)出版社，1994.

[2]肖子策.論地方立法起草方式改革[J].法學(xué)，2005(1)：42-43.

[3]崔卓蘭等.地方立法實(shí)證研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2007.

[4]韓超，孫謙.績效評估客觀性影響因素研究綜述[J].人才開發(fā)，2009(02)：16-17.

[5]俞榮根.地方立法后評估指標(biāo)體系研究[J].中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2014(01)：46-57.

*2016年廣東外語外貿(mào)大學(xué)研究生科研創(chuàng)新立項(xiàng)課題(15GWCXXM-14)。

D920.0

A

2095-4379-(2016)30-0035-03

張航(1991-)，男，漢族，廣東惠州人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)、地方立法學(xué)；李當(dāng)杰(1992-)，男，漢族，廣東大埔人，廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)，碩士研究生，研究方向：行政法學(xué)、地方立法學(xué)。