經(jīng)濟(jì)增長、財政壓力與地方政府土地城鎮(zhèn)化偏好

李寶禮++胡雪萍

摘要：土地城鎮(zhèn)化過快是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問題，文章以Turnbull模型為基礎(chǔ)研究了經(jīng)濟(jì)增長和財政壓力對地方政府土地鎮(zhèn)化偏好行為的影響。分析表明：官員晉升激勵與分稅制導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長與財政壓力能夠加速土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程。利用中國省際面板數(shù)據(jù)的實證研究表明，地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長的動機(jī)和財政壓力對土地城鎮(zhèn)化具有正向效應(yīng)，并且財政壓力對地方政府土地城鎮(zhèn)化的影響存在跨地區(qū)差異。研究土地城鎮(zhèn)化對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，得出了土地城鎮(zhèn)化引起的高地價不利于城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長；財政壓力；土地城鎮(zhèn)化；Turnbull模型

一、引言

2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來，西方主要經(jīng)濟(jì)體一直未能完全從經(jīng)濟(jì)衰退的陰影中走出來，美國、日本以及歐盟相繼陷入主權(quán)債務(wù)危機(jī)，經(jīng)濟(jì)增長面臨重重困擾。在全球脆弱的經(jīng)濟(jì)體系中，中國經(jīng)濟(jì)獨樹一幟，迅速從金融危機(jī)中走出，成為世界經(jīng)濟(jì)格局中的一個異象。中國經(jīng)濟(jì)之所以有別于其他經(jīng)濟(jì)體能夠率先從金融危機(jī)中復(fù)蘇，主要得益于中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在外部需求受到抑制的條件下，城鎮(zhèn)化啟動了內(nèi)需，成為拉動中國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化也進(jìn)入了加速階段。城鎮(zhèn)化率從20世紀(jì)90年代末期的30%提高到2012年的52%，人口從農(nóng)村向城市的流動帶動了各種生產(chǎn)要素在空間上的重新配置，在促進(jìn)人力資本和實物資本積累的同時，引致了大規(guī)模的城市建設(shè)需求，推動了經(jīng)濟(jì)增長。但近年來，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展脫離了正常軌道，出現(xiàn)了“急速、冒進(jìn)”的現(xiàn)象，尤其表現(xiàn)在土地城鎮(zhèn)化方面，各種類型的開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)不斷涌現(xiàn)，總面積已超過3.48萬平方公里（姚士謀等，2012）。[1]然而，土地城鎮(zhèn)化突飛猛進(jìn)的發(fā)展并沒有相應(yīng)的人口城鎮(zhèn)化與之配合，人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的失衡問題顯著（李子聯(lián)，2013）。[2]

有別于西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化路徑，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展一直是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，表現(xiàn)出明顯的土地城鎮(zhèn)化偏好，其內(nèi)在邏輯是怎樣的？土地城鎮(zhèn)化的過度發(fā)展對中國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展是否會造成負(fù)面影響？這是本文要研究的主要問題。

二、文獻(xiàn)評述

20世紀(jì)90年代初期以前，中央政府實行放權(quán)讓利的改革，在調(diào)動地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的同時，也使得中央財政陷入連年赤字的境地，在此背景下，中央政府于1994年開始了分稅制改革。改革的基本表征是財權(quán)上收，事權(quán)下放，此后中央政府收入占全國總收入的比重由1993年的22%增加到2012年的48%。李學(xué)文（2012）研究表明，財權(quán)上收，事權(quán)下放，使得地方政府的財政收支缺口增大。[3]分稅制造成所謂的財權(quán)“層層上收”效應(yīng)，使得大部分地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府的財政陷入困境（楊浚，2012）。[4]由于地方政府沒有自主收稅的權(quán)利，收費行為又受到了嚴(yán)格限制，加之承擔(dān)著公共物品的提供、各種福利支付和補(bǔ)貼等（黃小虎，2007）[5]，地方政府很難作到財政收支平衡，面臨巨大的財政壓力。

改革開放以來，地方財政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變，分稅制改革后地方政府的預(yù)算內(nèi)收入大幅減少，為了維持不斷加重的財政支出壓力，地方政府開始尋求預(yù)算外收入以彌補(bǔ)日益增長的財政赤字（王小平，2014）。[6]分稅制以來，土地出讓已成為地方政府的一項重要的預(yù)算外收入來源，過度依賴“土地財政”已成為地方政府面臨的主要風(fēng)險（Zhu，2005）。[7]

地方政府與土地相關(guān)的收入主要包括以下四個方面：一是土地“招拍掛”收取的土地出讓金；二是與土地有關(guān)的各項收費；三是以土地入股所取得的股息；四是土地資本利得，其中尤以土地出讓金所占的比重最大。上述四項收入取得的前提是政府必須啟動土地城鎮(zhèn)化，為了增加土地財政收入，地方政府需要擴(kuò)張城市的外延，增加投資規(guī)模，以此帶動土地供應(yīng)量和土地出讓金的增加。伴隨城市擴(kuò)張的房地產(chǎn)投資熱潮帶來的大量房產(chǎn)稅和建筑稅也構(gòu)成了地方政府一筆可觀的收入來源（周彬，2013）。[8]因此，土地城鎮(zhèn)化為地方政府帶來的財政效應(yīng)，極大緩解了分稅制以來地方政府面臨的財政壓力，成為地方政府偏好土地城鎮(zhèn)化的一個內(nèi)在邏輯。

由于中央政府對地方政府的績效考評主要以GDP為綱，使得地方政府將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大本級財政收入作為政府工作的重心，表現(xiàn)出明顯的增長型政府特征（Li & zhou，2005）。[9]在現(xiàn)行的政績考核體系下，地方官員為了得到“官場”上的晉升，獲取更多的政治收益，有著強(qiáng)烈的促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵（李勇剛等，2013）。[10]但是，由于信息不對稱，中央政府和民眾始終處于信息劣勢，構(gòu)建一個對官員進(jìn)行評估的完全合理的指標(biāo)存在很大的困難（張晏等，2005），[11]使得民眾和中央政府更多地采用某個指標(biāo)的相對績效（GDP增長率）來對地方官員進(jìn)行考核，從而造成了地方政府過度追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量的增長，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量。

為了彰顯政績，地方政府更多地采用土地開發(fā)的方式來“經(jīng)營城市”和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。從時間上看，土地對地方政府推動經(jīng)濟(jì)增長的功能可以劃分為兩個階段：一是2000年以前的數(shù)量效應(yīng)，地方政府通過大量廉價的土地供應(yīng)來吸引投資，1998年之前全國的平均地價始終處于下降狀態(tài)，工業(yè)園區(qū)的數(shù)量卻在不斷增長。二是2000年之后的價格效應(yīng)（顏燕等，2013）。[12]隨著城市土地供應(yīng)普遍采用“招拍掛”出讓方式，城市建設(shè)用地價格迅速上漲，從2001—2010年的10年間全國土地出讓總收入增長近24倍（何楊和滿燕云，2012）。[13]土地出讓收入已成為地方政府的第一財政，與此同時，地方政府將獲得的土地出讓收入大量投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，使得政府主導(dǎo)型投資已成為各地方政府拉動GDP增長的主要力量。

本文將以官員晉升考核制度帶來的地方政府追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的行為變化和分稅制帶來的財政壓力作為分析基礎(chǔ)，對地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好行為給出合理解釋，并利用2000—2012年的省際面板數(shù)據(jù)對理論分析進(jìn)行實證檢驗。

余下的具體內(nèi)容做如下安排：第三部分在Turnbull（2007）模型基礎(chǔ)上構(gòu)建理論模型，分析經(jīng)濟(jì)增長與財政壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好的影響。第四、五部分為實證檢驗，分析財政壓力與區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長對土地城鎮(zhèn)化的具體效應(yīng)，同時研究土地城鎮(zhèn)化的過度發(fā)展對工業(yè)和服務(wù)業(yè)的影響效應(yīng)。最后給出本文的結(jié)論和政策建議。

三、理論模型

本文根據(jù)Turnbull（2007）模型[14]，通過構(gòu)建一個符合中國制度結(jié)構(gòu)的動態(tài)結(jié)構(gòu)模型，來分析地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的激勵和面臨的財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響。為了簡化分析，我們將一個區(qū)域內(nèi)的土地分為農(nóng)業(yè)用地和城市用地，并將區(qū)域的土地總量一般化為1。以l（t）表示t時期內(nèi)城市用地總量，1-l（t）則表示t時期農(nóng)業(yè)用地總量。t表示t時期內(nèi)土地城鎮(zhèn)化的數(shù)量，即t時期內(nèi)農(nóng)業(yè)用地向城市用地的轉(zhuǎn)換數(shù)量。

（t）=x（t）（1）

地方政府通過征收農(nóng)地的方式，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換成城市用地，以c[1-l（t）]表示政府征收農(nóng)地的單位補(bǔ)償成本，并將其視為農(nóng)業(yè)用地總量的函數(shù)，由于政府對征用農(nóng)地的補(bǔ)償金額取決于農(nóng)地的生產(chǎn)率，根據(jù)邊際生產(chǎn)力遞減規(guī)律可知c′[1-l（t）]<0，c″[1-l（t）]≥0。以v[t]表示地方政府t時期獲得的土地出讓金收入，它是關(guān)于t時期土地城鎮(zhèn)化數(shù)量t的遞增的凹函數(shù)。

地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)主要表現(xiàn)在擴(kuò)大城市部門的產(chǎn)出，本文將城市部門產(chǎn)出視為城市用地的函數(shù)，以R[l（t）]表示，并將其看作關(guān)于l（t）的遞增的凹函數(shù)。地方政府與土地有關(guān)的財政收入可以分為兩個方面：一是土地出讓凈收益，v[t]-c[1-l（t）]t；二是城市部門產(chǎn)出增加帶來的稅收收益，τR[l（t）]，τ表示稅率。以γ≥1表示地方政府面臨的財政壓力，δ表示貼現(xiàn)率。地方政府在t時期內(nèi)選擇最優(yōu)的土地城鎮(zhèn)化數(shù)量t，以使其目標(biāo)收益最大化：

其中l(wèi)0表示初如城市土地使用量。以λ（t）表示t時期城市用地的影子價格，可得到目標(biāo)函數(shù)收益最大化的最優(yōu)條件：

對（4）式求積分可以得到城市用地的影子價格：

由（5）式可以看出，在其他情況不變的條件下，城市用地的影子價格λ（t）會隨著未來城市部門產(chǎn)出增長率R′（l）的增加而遞增。由式（3）可得：

根據(jù)（6）式可知土地城鎮(zhèn)化數(shù)量t與城市的用地影子價格λ（t）同方向變動，結(jié)合（5）式的分析結(jié)果，可以得到本文的第一個結(jié)論：

結(jié)論1：地方政府提高城市部門產(chǎn)出增長率的目標(biāo)，帶來了城市用地影子價格的提高，而城市用地影子價格的提高又進(jìn)一步促進(jìn)了土地由農(nóng)業(yè)用地向城市用地的流轉(zhuǎn)，加速了土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，因此，地方政府以促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的發(fā)展戰(zhàn)略，是導(dǎo)致該地區(qū)土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的重要因素。

由式（3）對γ求導(dǎo)可得：

由（7）式可得本文的第二個結(jié)論：

結(jié)論2：當(dāng)?shù)胤秸媾R的財政壓力越大時，土地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程則會加快。

四、變量選擇與實證模型設(shè)定

（一）模型設(shè)定

理論模型分析了現(xiàn)行的政績考核體系下，官員晉升激勵帶來的地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長動力和分稅制造成的地方財政壓力導(dǎo)致的政府土地城鎮(zhèn)化偏好的行為，由于模型是在假定其他條件不變的情況下得出的結(jié)論。因此，為了更準(zhǔn)確地反映地方政府偏好土地城鎮(zhèn)化的行為，防遺漏變量，在實證模型的設(shè)定中應(yīng)當(dāng)加入控制變量，根據(jù)前文的理論分析，建立如下的計量模型：

式（8）中下標(biāo)i和t分別地區(qū)和年份，ρ和r是系數(shù)矩陣，ε是模型的差項。被解釋變量Lub是土地城鎮(zhèn)化指標(biāo)，gdp為經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，fp為財政壓力指標(biāo)，M為一組控制變量，D為模型設(shè)定虛擬變量。

（二）變量說明與數(shù)據(jù)來源

被解釋變量，土地城鎮(zhèn)化指標(biāo)（Lub）：本文認(rèn)為最能體現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化變動的指標(biāo)是各省建成區(qū)面積。建成區(qū)面積是指行政區(qū)范圍內(nèi)實際發(fā)展起來的非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地和經(jīng)過征用的土地總和。數(shù)據(jù)來源于2002—2012年《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)（gdp）：基于人均GDP相比于總量GDP更能反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長水平，同時由于運用人均GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行實證檢驗比總量GDP數(shù)據(jù)出現(xiàn)的誤差更小，本文選取各省份人均GDP作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的衡量指標(biāo)。數(shù)據(jù)來源于2002—2012年《中國統(tǒng)計年鑒》。

財政壓力指標(biāo)（fp）：地方政府財政壓力主要體現(xiàn)在財政收支缺口，本文以地方政府預(yù)算內(nèi)財政支出與財政收入之比作為衡量政府財政壓力的指標(biāo)，該指標(biāo)值越高，表明政府面臨的財政壓力越大。數(shù)據(jù)來源于2000—2012年《中國財政年鑒》。

M中的控制變量包括：（1）土地市場化指標(biāo)（Ld）：通常情況下，土地市場化水平越高，地方政府通過轉(zhuǎn)讓土地所獲取的土地出讓金越多，政府推動土地城鎮(zhèn)化的動力越強(qiáng)，本文選取各省份通過“招拍掛”方式出讓的土地占土地供應(yīng)總量的比重作為土地市場化的衡量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于《中國國土資源年鑒》。（2）地方政府基本建設(shè)支出占預(yù)算內(nèi)財政支出的比重（cstr）：該指標(biāo)值越大說明地方政府以土地財政為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌資的激勵越小，政府推動土地城鎮(zhèn)化的動力越小，數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒》。（3）外商直接投資（FDI）：地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，吸引外商直接投資，通常以免費或較低的土地使用權(quán)對外資企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，外商直接投資對地方政府的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程有正向影響，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。（4）城區(qū)人口密度（upd）：人口不斷向城鎮(zhèn)聚集在增加城區(qū)人口密度的同時也會帶來城市空間不斷向外擴(kuò)張的要求，數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》。

（二）變量描述統(tǒng)計

由于西藏地區(qū)的數(shù)據(jù)不完整，本文的研究剔除了西藏地區(qū)，以2002—2012年除西藏外的其他30個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的數(shù)據(jù)為研究樣本，變量的具體描述統(tǒng)計如表1所示：

五、實證分析結(jié)果解釋

（一）經(jīng)濟(jì)增長、財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響效應(yīng)

運用EVIEWS7.0軟件，結(jié)合各變量的計算方法，利用2002—2012年間全國30個?。ㄊ?、自治區(qū)）的面板數(shù)據(jù)對式（8）進(jìn)行估計。在估計方法的選擇上，根據(jù)Hausman檢驗結(jié)果以及中國不同地區(qū)發(fā)展差距較大的現(xiàn)實，本文采用固定效應(yīng)模型，同時為了保證模型估計結(jié)果的精確度，本文對方程進(jìn)行了橫截面方差加權(quán)。具體估計結(jié)果如表2所示。

根據(jù)表2的回歸結(jié)果， gdp和fp的回歸系數(shù)在不同的模型中均為正，回歸結(jié)果穩(wěn)定性較強(qiáng)，gdp的回歸系數(shù)均在1%的顯著性水平下通過檢驗，fp的回歸系數(shù)均在10%的顯著性水平下通過檢驗。實證結(jié)果表明，地方政府官員為晉升而面臨的經(jīng)濟(jì)增長壓力與分稅制帶來的財政收入壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化行為均有正向影響。經(jīng)濟(jì)增長和財政收入的雙重壓力迫使地方政府一方面通過擴(kuò)張城市空間，為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體，并以土地補(bǔ)貼的形式吸引各類投資入駐。另一方面土地城鎮(zhèn)化可以使得地方政府通過土地出讓，尤其是商住用地的出讓獲取可觀的土地出讓金收益，以彌補(bǔ)日益增長的公共支出造成的財政缺口。

除人口密度外，其他控制變量對土地城鎮(zhèn)化的影響效應(yīng)與前文的分析一致。從表2可以看出，人口密度的回歸系數(shù)為負(fù)，且t統(tǒng)計量值不顯著，說明中國城市空間的擴(kuò)張并非由于人口不斷向城市聚集引起的，不同于發(fā)達(dá)國家人口聚集導(dǎo)致城市空間向外延伸的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，進(jìn)一步說明了政府在推動中國土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的主導(dǎo)作用。

由于中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，東、中、西部地區(qū)地方政府受分稅制的影響不同，面臨的財政壓力差異較大，彌補(bǔ)財政收支缺口的財政行為也不盡相同。因此，分稅制造成的財政壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好可能存在區(qū)域差別。為了分析財政壓力對不同區(qū)域土地城鎮(zhèn)化的影響，同時為了避免樣本觀測值的丟失，本文引入了區(qū)域虛擬變量，分別以DomE（東部地區(qū)賦值1，其他0）、DomM（中部地區(qū)賦值1，其他0）、DomW（西部地區(qū)賦值1，其他0）表示，表2中模型4—6給出了引入虛變量后的實證結(jié)果。從中可以看出，不同區(qū)域面臨的財政壓力對地方政府選擇土地城鎮(zhèn)化的激勵存在差異。東部地區(qū)財政壓力與區(qū)域虛擬變量交互項系數(shù)最大，中西部地區(qū)次之，交互項系數(shù)均在10%顯著性水平下通過檢驗，說明財政壓力對地方政府土地城鎮(zhèn)化偏好的影響，東部地區(qū)高于中部地區(qū)，中部地區(qū)高于西部地區(qū)。究其原因，可以從以下兩個方面解釋：（1）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的失衡，導(dǎo)致東、中、西部地區(qū)的土地價格水平存在較大差距，對東部地區(qū)而言，較高的地價使其更有動力通過土地城鎮(zhèn)化來擴(kuò)大預(yù)算外收入，西部地區(qū)則相反，較低的土地價格使其通過土地出讓所獲得的預(yù)算外收入較少，降低了其推動土地城鎮(zhèn)化的動力。（2）國家實施的西部大開發(fā)、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，增加了對中西部地區(qū)政府的轉(zhuǎn)移支付和各種財政補(bǔ)貼，使其對土地財政的依賴度要低于東部地區(qū)。

（二）土地城鎮(zhèn)化對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響

農(nóng)業(yè)用地向城市用地的轉(zhuǎn)變能夠促進(jìn)勞動力、資本等經(jīng)濟(jì)資源由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，由第一產(chǎn)業(yè)向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)流動，在提高資源配置效率的同時也帶來了全要素生產(chǎn)率的增長。但是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際情況與上述的資源配置機(jī)理并不一致，政府過于偏向土地城鎮(zhèn)化的行為，造成了土地價格的過快上漲，一方面，過高的土地價格使得城市生活成本大幅提高，有礙于農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，使得人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化，不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，在其他條件不變的情況下，土地價格的上漲還將導(dǎo)致企業(yè)的勞動力和資本成本的提高，如果上升的成本無法被集群收益或企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新抵消，將會造成企業(yè)因競爭力的下降而被淘汰，出現(xiàn)城市的“去工業(yè)化”現(xiàn)象。為了驗證以上推斷，本文通過構(gòu)建以下實證模型進(jìn)行分析。

被解釋變量，產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)（y）：以各地區(qū)工業(yè)增加值占GDP比重和服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重作為衡量指標(biāo)，數(shù)據(jù)來源于《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》及各省份統(tǒng)計年鑒。

解釋變量，土地城鎮(zhèn)化指標(biāo)（Lub）說明同上。根據(jù)Henderson（2003）對城市規(guī)模和聚集效應(yīng)的研究，本文選擇控制變量為：城市公交車數(shù)量（bus），數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，城區(qū)人口密度（upd）說明同上，人均工資水平（wage），數(shù)據(jù)來源于中經(jīng)網(wǎng)?；貧w結(jié)果如表3所示。

從表3可以看出，土地城鎮(zhèn)化與其他控制變量對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均有顯著影響，其中土地城鎮(zhèn)化在不同模型中對城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)的影響方向均為負(fù)，這種情況與2000年后政府推動的土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的高地價有直接關(guān)系。高地價引起的高租金導(dǎo)致城市過高的生活成本，削弱了城市的聚集效應(yīng)，而聚集效應(yīng)的喪失不利于企業(yè)創(chuàng)新活動的開展和城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展，造成了城市產(chǎn)業(yè)的空心化與去工業(yè)化現(xiàn)象的產(chǎn)生，這樣的城鎮(zhèn)化顯然不利于經(jīng)濟(jì)的長期健康發(fā)展，當(dāng)前中國各地不斷顯現(xiàn)的“鬼城”、“空城”問題，很好地印證了本文的研究結(jié)論?？刂谱兞康幕貧w系數(shù)表明，城市公共交通的改善、更高的人口密度，將會提高工業(yè)增加值和服務(wù)業(yè)增加值在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重，而城市生活成本上漲必然會引起人均工資水平的提高，將不利于工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)Hausman檢驗結(jié)果，固定效應(yīng)優(yōu)于隨機(jī)效應(yīng)。

六、結(jié)論與政策建議

本文研究了地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長和財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響，在Turnbull模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建了反映經(jīng)濟(jì)增長、財政壓力與土地城鎮(zhèn)化變動的模型，從模型的分析中得到地方政府面臨的經(jīng)濟(jì)增長和財政壓力使其具有土地城鎮(zhèn)化偏好的傾向。在理論模型的基礎(chǔ)上，本文根據(jù)2002—2012年中國30個省份的面板數(shù)據(jù)，進(jìn)行了實證檢驗，結(jié)果進(jìn)一步證實了文中的結(jié)論。地方政府官員晉升激勵帶來的經(jīng)濟(jì)增長壓力與分稅制造成了財政壓力對地方政府的土地城鎮(zhèn)化行為有顯著的正向影響，并且由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，東部地區(qū)政府面臨的財政壓力對土地城鎮(zhèn)化的影響最大，中部地區(qū)次之，西部地區(qū)最小。另外，土地城鎮(zhèn)化對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的實證研究結(jié)果表明，土地城鎮(zhèn)化不利于城市工業(yè)與服務(wù)業(yè)的發(fā)展，其原因是地方政府的土地城鎮(zhèn)化偏好推動了地價的高漲，帶來城市定居成本上升和城市的聚集效應(yīng)的減弱。

根據(jù)理論與實證研究結(jié)果，本文的主要政策建議是：

1.規(guī)范土地市場，提高政府財政透明度。加強(qiáng)土地市場建設(shè)，有助于抑制地方政府盲目擴(kuò)大土地財政收入，過度攫取土地資源的沖動，建立公開透明的財政運行體系，加強(qiáng)對政府土地出讓金等預(yù)算外收入的監(jiān)管，避免土地出讓金的濫用。同時要對現(xiàn)有的中央與地方的財稅分配體制進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，緩解地方政府對土地財政的過度依賴。

2.轉(zhuǎn)變對地方政府的考核機(jī)制，規(guī)范政府行為。在以GDP為考核地方政府官員績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)的條件下，政府推動的城鎮(zhèn)化難免扭曲。城鎮(zhèn)化包含人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化兩個層面，其中人口城鎮(zhèn)化是核心，是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。提高人口城鎮(zhèn)化率需要地方政府將更多的資源用于保障性住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會福利支出上，但是在這些項目上的投入在短期內(nèi)無法帶來經(jīng)濟(jì)數(shù)量上的增長，抑制了政府投資動力。土地城鎮(zhèn)化不僅能帶動一系列固定資產(chǎn)投資的增長，提高經(jīng)濟(jì)短期增長速度，而且還能使地方政府獲得大量土地財政收益，緩解財政壓力，可謂一舉兩得。但任由這種情況發(fā)展下去，必然會使中國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化失衡問題變得越來越嚴(yán)重，不利于中國城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。因此，轉(zhuǎn)變對地方政府的考核機(jī)制，使政府目標(biāo)和行為能夠兼顧短期和長期利益，減少政府對城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長的行政干預(yù)，引導(dǎo)地方政府轉(zhuǎn)變增長方式，從對物的投資向?qū)θ说耐顿Y轉(zhuǎn)變，推動地方政府由偏好土地城鎮(zhèn)化向偏好人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變尤為重要。

3.引入民間資本參于城鎮(zhèn)化建設(shè)。國外城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程證明，公私合營的PPP模式對于加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要作用，在中國引入民間資本參于城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅可以緩解政府對土地財政的過度依賴，而且對于合理引導(dǎo)民間資本流動，減少對資本市場沖擊以及促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有積極意義。

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