試論如何運(yùn)用法治思維推進(jìn)高職院校安全管理工作

郭朝明

摘 要：存在諸多“先天不足”的高職高專院校因辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大、校園內(nèi)外環(huán)境趨于復(fù)雜影響下，在校園安保工作上承受著巨大壓力。本文通過(guò)剖析高職院校的安全管理工作現(xiàn)狀，提出運(yùn)用法律內(nèi)生式約束作用以及維權(quán)、程序、責(zé)任等方面的法治思維，推動(dòng)“法治安保”理念，促進(jìn)校園安保工作法制化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：高職院校；安全管理；法治思維；

中圖分類號(hào)：G 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-3520（2015）-02-00-02

近年來(lái)，我國(guó)高職教育事業(yè)發(fā)展一日千里，辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大，在校大學(xué)生人數(shù)迅猛增加，隨即在校園內(nèi)安全事件和學(xué)生違法犯罪事件數(shù)量雙雙出現(xiàn)不斷攀升態(tài)勢(shì)。雖然各教育部門和各高職院校施行了不少校園安保舉措，但多數(shù)無(wú)法達(dá)到治本之效。高職院校作為國(guó)家工業(yè)化發(fā)展需要的特殊產(chǎn)物，其發(fā)展過(guò)程及管理方式大多受縛于工科的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)式思維，許多院校常提“依法治?！?，但具體管理中卻未能在全面理解“法”的基礎(chǔ)上運(yùn)用法律這種上層建筑式管理思維，導(dǎo)致日常校園安保工作開(kāi)展事倍功半。

一、高職院校校園安全管理思維方式的現(xiàn)狀剖析

（一）高職院校校園安全管理思維和方式傳統(tǒng)化、機(jī)械化、表面化?，F(xiàn)在的高職院校主要是受益于國(guó)家政策導(dǎo)向，逐步從原有的中?；蛑新氃盒０l(fā)展而來(lái)，因此往往存在學(xué)校級(jí)別層次提升，管理方式卻原地踏步的問(wèn)題。面對(duì)高職教育不斷社會(huì)化，校園安保工作難度不斷加大的壓力，諸多高職院校在日常校園安全保衛(wèi)工作中，依然延用中專院校特有的半開(kāi)放半封閉管理模式，僅靠嚴(yán)管、重罰等簡(jiǎn)單、粗暴的管理方式進(jìn)行管理，學(xué)生群體往往會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸心理，做出不服從管理、無(wú)視安全隱患，甚至從事違法犯罪活動(dòng)等行為。

（二）高職院校校園安全管理缺乏“講依據(jù)，重證據(jù)”思維。學(xué)校為保障校園安全亂規(guī)定、亂處罰的現(xiàn)象比比皆是，從“某傳媒大學(xué)為保障校內(nèi)女學(xué)生安全規(guī)定校內(nèi)天橋23時(shí)后禁止男士通行”、“河北某校規(guī)定學(xué)生夜間不準(zhǔn)上廁所否則處罰”等令人啼笑皆非的規(guī)定和處罰，背后卻折射出校園安全管理隊(duì)伍法律意識(shí)的淡薄。此類不講依據(jù)，不理證據(jù)的安全管理行政行為雖出發(fā)點(diǎn)是好的，但已違反了“行政行為非法律授權(quán)不可為”和“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的法律原則，最終不但無(wú)法達(dá)到預(yù)期的安全管理效果，且會(huì)激化更多矛盾，誘發(fā)校園安全秩序紊亂。

（三）高職院校校園安全管理缺乏“程序正義”思維。在高職院校安全管理工作中，片面強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義而忽視程序正義的問(wèn)題是普遍存在的。主要表現(xiàn)在：1、治安、消防、應(yīng)急預(yù)案等校園安全規(guī)章制定過(guò)程中，多數(shù)院校未能完全參照法律法規(guī)等的制定程序進(jìn)行，缺少“征求制度相對(duì)人意見(jiàn)”、“制度合法合規(guī)性審查”、“合法公示”等重要環(huán)節(jié)，也未能在制度中為該規(guī)章制度的實(shí)施設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)督程序，往往僅以“某某學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥督辦”等字眼取而代之，導(dǎo)致制度本身不符合學(xué)校實(shí)際、在突發(fā)校園安全事件時(shí)無(wú)法適用、條文與相關(guān)法律法規(guī)沖突、制度性缺陷無(wú)法被發(fā)現(xiàn)或矯正等“惡法”的后果；2、在面對(duì)危害校園安全秩序事件時(shí)，往往一罰了之，缺少調(diào)查過(guò)程、充分告知具體行政行為依據(jù)、給予充分申訴權(quán)利等重要程序性環(huán)節(jié)，或者調(diào)查過(guò)程野蠻粗暴，隨意搜身、搜查個(gè)人物品等，導(dǎo)致處罰標(biāo)準(zhǔn)不一、處罰對(duì)象不服，甚至引致被處罰對(duì)象情緒問(wèn)題積聚，給校園安全帶來(lái)新的隱患。

二、在高職院校校園安全保衛(wèi)工作中融入法治思維的重要意義

（一）在安全保衛(wèi)工作中融入法治思維，是創(chuàng)新校園安全管理工作模式的迫切需要。

“法”是解決社會(huì)各類矛盾、化解社會(huì)糾紛的利器，更可以成為校園安全管理創(chuàng)新模式的一大利器?，F(xiàn)有校園安全管理機(jī)制的無(wú)序、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等弊端呼喚“法的程序性”，安全問(wèn)題越是復(fù)雜尖銳，解決安全問(wèn)題的管理模式和機(jī)制越是需要有良好的頂層設(shè)計(jì)。充分運(yùn)用法的“程序正義”思維，建立起一個(gè)“合法、合理、科學(xué)”的校園安全管理程序，正是新時(shí)期、新形勢(shì)下各高職院校創(chuàng)新安全管理工作模式的迫切需要。也只有運(yùn)用法治的思維不斷銳意創(chuàng)新校園安全管理模式，才能與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)校園安全管理工作。

（二）在安全保衛(wèi)工作中融入法治思維，是應(yīng)對(duì)法治化進(jìn)程新挑戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要。

一方面，法治化進(jìn)程給校址多處于城鄉(xiāng)結(jié)合處或其他治安問(wèn)題高發(fā)地段的高職院校帶來(lái)更多新的挑戰(zhàn)。校內(nèi)及學(xué)校周邊的各類比比皆是且難以把控，“女大學(xué)生搭黑車接連失聯(lián)”、“復(fù)旦大學(xué)投毒案”等重大新聞事件更是不斷拷問(wèn)著校園安全管理方的工作能力問(wèn)題，也呼喚法治思維的“亮劍”。另一方面，高職院校安保部門的執(zhí)法權(quán)在2004年9月，我國(guó)第一部?jī)?nèi)部保安法規(guī)《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》出臺(tái)時(shí)已經(jīng)喪失。學(xué)校安保部門在沒(méi)有執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀下更是難以適應(yīng)學(xué)校內(nèi)部以及周邊日益嚴(yán)峻的治安形勢(shì)。但沒(méi)有執(zhí)法權(quán)并不代表校園安全管理部門可以在工作中摒棄法治，而是要求安全管理部門及相關(guān)干部隊(duì)伍要進(jìn)一步提高使用法治力量和運(yùn)用法律思維的能力。只有將權(quán)利、程序、責(zé)任等現(xiàn)代法律思維內(nèi)化于安全管理工作中，才能從容應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。

（三）在安全管理工作中融入法治思維，是推動(dòng)依法治校、深化教育改革的重要舉措。

從教育部頒布《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作若干意見(jiàn)》到黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，高職院校各項(xiàng)工作開(kāi)展必須重點(diǎn)抓法治的思路非常清晰，運(yùn)用法治力量推進(jìn)學(xué)校安全管理工作，是推進(jìn)學(xué)校全面依法治校工作，貫徹黨的十八大“法治”精神的重要舉措，也是新時(shí)期深化教育改革中攻堅(jiān)克難的重點(diǎn)突破口。

三、運(yùn)用法律思維改良高職院校安全保衛(wèi)工作方式

（一）發(fā)揮法律意識(shí)的內(nèi)生式約束作用，做好校園安全宣教工作。古語(yǔ)有云“德以勸善，法以誅惡”，西方法諺也提到“法律是顯露的道德，道德是隱藏的法律”，法律本身即是一種道德行為標(biāo)準(zhǔn)和底線，也是一種行之有效的宣傳教育工具，發(fā)揮法律意識(shí)的內(nèi)生式約束作用實(shí)際運(yùn)用的就是法律的“底線思維”。高職院校的安全宣教工作若能建立在充分認(rèn)識(shí)法律威懾犯罪、約束行為、懲惡揚(yáng)善作用的基礎(chǔ)上，更加注重向?qū)W生群體注入法律意識(shí)，更加注重對(duì)學(xué)生內(nèi)生式的自我約束法律意識(shí)的培養(yǎng)，幫助學(xué)生形成自有的、內(nèi)發(fā)的行為標(biāo)準(zhǔn)，便能讓學(xué)生更加自覺(jué)遵紀(jì)守法，遠(yuǎn)離違法犯罪。這種由內(nèi)而外的內(nèi)在自我約束的實(shí)效必然遠(yuǎn)勝于單一機(jī)械的硬看死守、“軍事化管理”等由外而內(nèi)的管控式約束。

（二）堅(jiān)持“講依據(jù)，重證據(jù)”的法治思維，依法推行安全管理工作?！耙允聦?shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是判斷行政主體是否依法行政的基本原則，學(xué)校作為行政主體也應(yīng)當(dāng)在此基本原則的框架內(nèi)實(shí)施包括校園安全管理在內(nèi)的各類行政行為?！耙苑蔀橐罁?jù)”要求行政主體的行政行為要講依據(jù)，相比于民事行為的“法無(wú)禁止即權(quán)利”，行政行為要求的是“法無(wú)授權(quán)不可為”，更加強(qiáng)調(diào)法律的授權(quán)和依據(jù)；“以事實(shí)為依據(jù)”要求行政主體做出處罰等“不利行政行為”時(shí)要依據(jù)事實(shí)，而事實(shí)來(lái)源于證據(jù)，即強(qiáng)調(diào)對(duì)證據(jù)的收集和審查工作。具體到校園安全管理工作中，要注意做到幾點(diǎn)：

一是設(shè)置安全保衛(wèi)措施合規(guī)性前置審查程序，保障安全保衛(wèi)工作具體措施合乎行政法授權(quán)規(guī)定。可考慮通過(guò)學(xué)校聘請(qǐng)法律顧問(wèn)或在安保部門設(shè)置合規(guī)崗等方式建立措施合規(guī)性前置審查程序，關(guān)乎他人切身利益的安保措施未經(jīng)合規(guī)審查不可出臺(tái)，關(guān)乎師生切身利益的安保處罰未經(jīng)合規(guī)審查不可進(jìn)行，嚴(yán)把校園安保具體行政行為的依據(jù)關(guān)。

二是切實(shí)增強(qiáng)安保隊(duì)伍具體工作中的“講依據(jù)，重證據(jù)”意識(shí)，規(guī)范安保隊(duì)伍的日常工作?？蓞⒄展碴?duì)伍執(zhí)法過(guò)程推行安保隊(duì)伍工作規(guī)范，要求安保隊(duì)員進(jìn)行勸阻、告誡、處罰等安保措施時(shí)必須實(shí)行告知行為依據(jù)和對(duì)方權(quán)利、出示證據(jù)、實(shí)施行為等規(guī)范性程序，以保障具體安保工作中每一個(gè)行政“動(dòng)作”都能依法為之；可參照公安機(jī)關(guān)的相關(guān)證據(jù)保存、調(diào)用、借閱規(guī)定制定證據(jù)制度，以規(guī)范安保工作中的相關(guān)事件、調(diào)查、處罰的證據(jù)保存、借閱過(guò)程，建立視頻資料、書證、物證等證據(jù)材料檔案，使安保隊(duì)伍有意識(shí)保存證據(jù)，有能力保存好證據(jù)，能夠在需要時(shí)隨時(shí)運(yùn)用證據(jù)。

（三）堅(jiān)持“程序正義”原則，發(fā)揮程序理性對(duì)校園安全管理工作的實(shí)體推動(dòng)作用?，F(xiàn)代法學(xué)所說(shuō)的合法，不僅要求實(shí)體上合法，更要求程序上合法，即使行為本身不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，一旦實(shí)施行為過(guò)程違反法定程序，也是違法，這就是法律上的“程序正義”原則。高職院校的安全管理行為屬于行政行為，行政行為程序是否正當(dāng)、合法關(guān)系到管理行為的合法性、合理性、科學(xué)性。只有保障了程序正義，才能保證安全管理權(quán)行使結(jié)果的實(shí)體正義，才能確保校園安全管理工作的公開(kāi)、公正、科學(xué)、有序開(kāi)展。具體應(yīng)從以下幾個(gè)方面堅(jiān)持管理工作的程序正義原則：

一是堅(jiān)持制定校園安全管理規(guī)章制度過(guò)程的“程序正義”?，F(xiàn)今高職院校安全管理業(yè)務(wù)面較廣，管理任務(wù)繁重，主要包括防火安全管理、校內(nèi)治安安全管理、交通安全管理、生產(chǎn)安全管理、集體戶口管理、出入境管理、校內(nèi)治安案件和事故調(diào)查工作等。為這些安全管理工作實(shí)施所制定安全管理規(guī)章制度時(shí)，都必須堅(jiān)持程序正義原則，嚴(yán)格參照相關(guān)法律法規(guī)制定程序進(jìn)行，保證制度的征求意見(jiàn)、合規(guī)性審查、公示公告程序，并在制度設(shè)計(jì)時(shí)就加入合法可行的相應(yīng)監(jiān)督程序，確保用法和制度管理校園安全。

二是堅(jiān)持日常校園安全管理工作的“程序正義”。日常校園安全管理行為是學(xué)校有權(quán)實(shí)施的行政行為，對(duì)于校內(nèi)人員，即學(xué)校的師生員工可以直接產(chǎn)生行政法律效力，但對(duì)于包括校外人員購(gòu)買或租住校內(nèi)房屋的人員、校外人員在校內(nèi)務(wù)工人員在內(nèi)的非校內(nèi)人員卻無(wú)法直接產(chǎn)生法律效力，因?yàn)榉切?nèi)人員與學(xué)校的關(guān)系更多偏向民事法律關(guān)系而非行政法律關(guān)系。因此，當(dāng)校園安全管理行為涉及到要求非校內(nèi)人員履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)先符合法定程序——先告知并經(jīng)得對(duì)方確認(rèn)同意。日常校園安全管理過(guò)程針對(duì)不同管理主體需要履行不同的“合法程序”，不僅有利于理順各項(xiàng)安全管理工作流程，還有利于避免或減少管理糾紛。

（四）加強(qiáng)法律責(zé)任意識(shí)和管理先行意識(shí)，充分履行校園安全隱患合理注意義務(wù)。根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，高職院校校內(nèi)侵權(quán)事件適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。校方如果要避免或減少校內(nèi)侵權(quán)事故及其引發(fā)的訴累，減輕甚至免除事后校方需要承擔(dān)的安全管理法律責(zé)任，就必須不折不扣的加強(qiáng)安全保障法律責(zé)任意識(shí)和管理先行意識(shí)，切實(shí)履行好相應(yīng)的合理注意義務(wù)的安全保障義務(wù)，盡量避免管理的過(guò)錯(cuò)。主要可從以下幾方面著手：

一是加強(qiáng)安保部門、安保隊(duì)伍的法律責(zé)任意識(shí)和管理先行意識(shí)。在安保隊(duì)伍不再具備執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀下，可通過(guò)提升安保隊(duì)伍管理先行意識(shí)和能力彌補(bǔ)執(zhí)法權(quán)的缺失。管理過(guò)程中勢(shì)必要花費(fèi)精力，不花費(fèi)在事前預(yù)防管理工作中，就只能花費(fèi)在事后的事件處置環(huán)節(jié)中。校內(nèi)安全執(zhí)法權(quán)主要適用于事件調(diào)查取證、控制校內(nèi)違法犯罪嫌疑人、對(duì)事故責(zé)任方的事后處罰等安全事件的事后處理階段，如果可以通過(guò)系統(tǒng)培訓(xùn)等方式提升安保隊(duì)伍法律責(zé)任意識(shí)、管理先行意識(shí)和能力，使安保隊(duì)伍有條不紊的做好制度規(guī)范、安全隱患排除、安全提示警示、安全技防人防等各項(xiàng)前期預(yù)防性安全管理工作，調(diào)整“門衛(wèi)、巡邏加處罰”的簡(jiǎn)單傳統(tǒng)安保模式，將更多管理精力放在“前頭”，便能有效減少校內(nèi)安全事故，自然可以減少事后處置環(huán)節(jié)。

二是狠抓細(xì)節(jié)，充分履行校園安全保障義務(wù)和合理注意義務(wù)。雖高職院校內(nèi)學(xué)生大部分已具有完全民事行為能力，安全保障義務(wù)與中小學(xué)校相比較輕，但“已盡合理注意義務(wù)”的法律歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展檢查安全管理工作依然不可松懈，必須狠抓細(xì)節(jié)。例如，有些高職院校校內(nèi)體育設(shè)施無(wú)償對(duì)外開(kāi)放，校方雖然無(wú)需承擔(dān)完全的安全保障義務(wù)，但仍然需要用“是否已盡合理注意義務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)檢查自身安全管理工作是否到位：是否保障相關(guān)設(shè)施設(shè)備符合安全標(biāo)準(zhǔn)，是否明確做出安全警示等。只有窮盡一切可能性，對(duì)校園各類安全隱患盡到充分合理的注意義務(wù)，才能切實(shí)保障校園安全。

當(dāng)前，高職院校校園安全正面臨校園及周邊不安全因素急劇增加和安保隊(duì)伍喪失執(zhí)法權(quán)的雙重困境。唯有合理運(yùn)用法律權(quán)利思維、程序性思維、規(guī)范性思維，將法律思維嵌入校園日常安全管理工作和應(yīng)急性安全管理工作之中，才是彌補(bǔ)現(xiàn)時(shí)高職院校安全管理工科思維弊端，推動(dòng)安全管理工作法治化、高效化，實(shí)現(xiàn)維護(hù)校園安全和諧穩(wěn)定的根本之道。

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