魏瑪共和國福利制度的擴(kuò)展與危機(jī)

劉夢然

[摘要]德國是最早建立福利制度的西歐國家。俾斯麥領(lǐng)導(dǎo)的德意志帝國在1883年最先創(chuàng)建對(duì)工業(yè)受雇者階層的醫(yī)療、養(yǎng)老、殘疾—工傷保險(xiǎn)制度。這一制度的成功實(shí)施，促進(jìn)了德國的發(fā)展。“一戰(zhàn)”后，德國成立了魏瑪共和國，這是德國歷史上第一個(gè)共和國，但是這個(gè)共和國一再的接受各種嚴(yán)峻的考驗(yàn)。福利制度在魏瑪共和國時(shí)期有了更進(jìn)一步的發(fā)展，并且確立了“福利國家”的原則。但是福利的發(fā)展并沒有帶來所期望的積極效果，反而最后陷入了危機(jī)之中。這背后又隱含著怎樣的原因，本文力圖通過對(duì)魏瑪時(shí)期福利國家實(shí)踐的分析，試作回答。

[關(guān)鍵詞]魏瑪共和國；福利制度；擴(kuò)展；危機(jī)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529177

1新憲法的確立與福利制度的擴(kuò)展

在第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，德國進(jìn)入了魏瑪共和國時(shí)代，德國的社會(huì)保障制度進(jìn)一步的發(fā)展。1919年8月11日的德國新憲法，給予了國家“窮人和移居流浪者的福利”、“人口政策、孕婦、嬰兒、兒童和青少年的福利”、“勞動(dòng)法律、保險(xiǎn)和工人保護(hù)以及就業(yè)保證”和“軍人與他們家屬的福利”的法律權(quán)威?！案＠w系”（Welfare System）與一些基本的社會(huì)政策原則一起構(gòu)成了憲法的第二部分。憲法對(duì)德國公民應(yīng)該享有的社會(huì)保障權(quán)益做出了系統(tǒng)的規(guī)定。憲法第7條和第9條確立了聯(lián)邦的社會(huì)保障和社會(huì)福利立法權(quán)；憲法第119條、122條、157條、第159條、第161條和第165條分別對(duì)家庭保護(hù)、孕婦和青少年保護(hù)，勞工保護(hù)和勞工團(tuán)體的法律地位，社會(huì)保險(xiǎn)作出明確規(guī)定。我們可以看出大范圍的福利制度構(gòu)成了憲法的基礎(chǔ)，也成為魏瑪共和國的基礎(chǔ)之一。新生共和國的威望也就與福利制度的發(fā)展榮辱與共了。戰(zhàn)后德國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)狀況是讓人絕望的。600萬軍人和超過300萬的幸存的需要贍養(yǎng)的人和殘疾的老兵回歸到國家中。戰(zhàn)爭制造出的400 萬人供養(yǎng)負(fù)擔(dān)在1919年10月被過渡給國家勞動(dòng)部。1920年3月的《帝國供給法》和《健康嚴(yán)重受損者法》將處理程序正式納入福利體系之中?！皯?zhàn)爭犧牲者們”獲得了有關(guān)醫(yī)療、職業(yè)恢復(fù)、教育培訓(xùn)以及養(yǎng)老金方面的法律保證和許諾。魏瑪憲法的出臺(tái)無疑直接促進(jìn)了德國福利制度的發(fā)展。德國社會(huì)保險(xiǎn)制度在為共和國初期獲得了較快的發(fā)展。1883—1918年，德國平均每年通過1部社會(huì)保險(xiǎn)立法，1919—1932年，德國每年平均通過6部社會(huì)保險(xiǎn)立法。

這些立法使得德國社會(huì)保險(xiǎn)制度得以擴(kuò)展。社會(huì)保險(xiǎn)制度的受益對(duì)象明顯擴(kuò)大，被保險(xiǎn)人的家庭成員可以得到社會(huì)保險(xiǎn)津貼。在殘疾保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)中，子女津貼提高。醫(yī)療保險(xiǎn)開始對(duì)被保險(xiǎn)人家屬提供全面的醫(yī)療保障，病假工資不僅對(duì)工作日而且對(duì)星期日和節(jié)假日支付，所有生育婦女無論是否是被保險(xiǎn)人家屬，均可獲得生育津貼和產(chǎn)假補(bǔ)助。

此外，魏瑪共和國增加了許多的福利制度，其中最具有代表性便是1927年通過的國家失業(yè)保險(xiǎn)制度。在第一次世界大戰(zhàn)之前，德國解決失業(yè)問題的主要途徑是依靠非政府性的勞動(dòng)介紹所和工會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)。1925—1926年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使德國的失業(yè)問題嚴(yán)重化。1925年11月～1926年8月，德國工會(huì)會(huì)員的失業(yè)率一直在15%以上。 1927年7月16日，《職業(yè)介紹與失業(yè)保險(xiǎn)法》在魏瑪共和國國會(huì)中以355∶47票順利通過，并在10月1日生效。該法規(guī)定：廢除失業(yè)救濟(jì)，實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度，失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)率為雇員工資的3%，由雇主和雇員各承擔(dān)一半，并通過疾病保險(xiǎn)基金籌集，國家對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)收支之間的差額提供財(cái)政平衡，失業(yè)保險(xiǎn)津貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)工資等級(jí)確定，基本標(biāo)準(zhǔn)為被保險(xiǎn)人失業(yè)前工資的50%～80%，失業(yè)保險(xiǎn)的領(lǐng)取時(shí)限為26周。失業(yè)保險(xiǎn)法的頒布實(shí)施是魏瑪共和國時(shí)期德國社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的重要內(nèi)容。至此，魏瑪共和國的福利制度已經(jīng)空前的發(fā)展，福利制度幾乎全方位的包圍了各方面，但是它是否起到了所設(shè)想的積極作用呢？

2福利制度擴(kuò)展的危機(jī)

魏瑪共和國福利制度的擴(kuò)展依靠對(duì)不景氣的國民生產(chǎn)總值的重新分配來發(fā)揮影響，即使在美元扶植下的相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期，國家財(cái)政也一直是赤字。為改變赤字，國家便增加稅收，這就降低了企業(yè)的營利性，加重了企業(yè)資本構(gòu)成的困難，并削弱了德國企業(yè)在國際上的競爭力。企業(yè)便更瘋狂地合理化，結(jié)果是更多工人的失業(yè)，國家投入更多的津貼費(fèi)。這種惡性循環(huán)使德國經(jīng)濟(jì)在1928—1929年冬已緩慢滑入危機(jī)軌道。

到1929年，國家和地方財(cái)政為各種新、老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支出的總額已達(dá)93億馬克，相當(dāng)于國民收入的13 %，已經(jīng)越來越難以為國家財(cái)政能力所負(fù)載了。魏瑪共和國的最后的民主合法政府觸上了社會(huì)政策爭論的暗礁。

1930年3月，新上任的布呂寧內(nèi)閣企圖用經(jīng)濟(jì)緊縮政策來尋求避難所，為此目的，便于1930年7月26日、1931年6月5日、1931年12月8日先后通過三個(gè)“緊急條令”，對(duì)社會(huì)福利金進(jìn)行大規(guī)模的削減。布呂寧內(nèi)閣之后的巴本內(nèi)閣所頒布的1932年6月14日“緊急條令”，則急欲撤除社會(huì)福利保險(xiǎn)制。

德國政府的社會(huì)保障緊縮政策收效甚微，卻傷及了廣大德國民眾的利益。1929—1932年，占德國人口的1/4的失業(yè)者即1500萬～2000萬人口平均每月依靠15馬克生活。這勢必會(huì)引起德國民眾不滿，導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。而且福利制度本是魏瑪共和國的立國原則之一，福利制度擴(kuò)展下的危機(jī)自然也就是魏瑪共和國的危機(jī)。

3結(jié)論

從魏瑪時(shí)代的福利制度的實(shí)踐與危機(jī)，我們可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。

第一，福利制度是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。福利制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展是福利制度穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)與蕭條也會(huì)成為導(dǎo)致社會(huì)福利的不穩(wěn)定的主要因素，社會(huì)福利的發(fā)展一定程度上取決于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化。其中就業(yè)狀況是福利制度平穩(wěn)運(yùn)行的重要環(huán)境。

當(dāng)然，福利制度的擴(kuò)展與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長同步在一定階段上是有可能的，正如一戰(zhàn)前德帝國時(shí)代：失業(yè)人數(shù)從未超過80萬人，失業(yè)率在1%～4.5%之間滑動(dòng)的。但是福利制度的擴(kuò)展往往是國家在社會(huì)緊張局勢之下的一種迫不得已，往往與經(jīng)濟(jì)不景氣聯(lián)系在一起。魏瑪時(shí)代正處于這樣的歷史階段上。德國的失業(yè)率在1932年高達(dá)43.8%。失業(yè)率高意味著財(cái)政收入減少，福利支出增長，財(cái)政壓力加重。此時(shí)國家采取的平衡財(cái)政的措施又必然導(dǎo)致更多的失業(yè)者。這種惡性循環(huán)暴露出福利制度運(yùn)行機(jī)制中的固有矛盾：當(dāng)需要幫助的個(gè)人面臨的困境最大的時(shí)候，也恰恰是他能從這個(gè)社會(huì)中得到的幫助最小的時(shí)候。

第二，福利制度的發(fā)展變化與政治環(huán)境息息相關(guān)。民主制度發(fā)展與政治環(huán)境的穩(wěn)定是福利制度發(fā)展的重要因素。首先，民主制度的建立與發(fā)展為福利制度的建立與發(fā)展提供了條件。普選權(quán)的實(shí)現(xiàn)保障了公民對(duì)社會(huì)政治生活的合法與有效參與。也正因?yàn)槊裰髦贫鹊慕⑴c發(fā)展是社會(huì)福利制度建立和發(fā)展的重要政治基礎(chǔ)，所以福利制度的建立發(fā)展與民主制度的主要發(fā)展階段基本吻合。1871年，德國男性公民獲得了普選權(quán)，同年德國工傷保險(xiǎn)建立。1918年的魏瑪憲法進(jìn)一步的擴(kuò)大了民主范圍，普選權(quán)實(shí)現(xiàn)，此后福利制度也進(jìn)一步的發(fā)展。這一點(diǎn)不僅僅是表現(xiàn)在德國，西方其他國家的福利制度與民主制度的發(fā)展也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。其次，強(qiáng)有力的政府是福利制度發(fā)展的必要條件之一。這里的強(qiáng)有力的政府是指政府的基礎(chǔ)是強(qiáng)有力的。政府首先要有一定的財(cái)富積累，即擁有足夠的財(cái)政來支付龐大的福利開支。否則則會(huì)面臨巨大的財(cái)政赤字，將政府一步一部推向邊緣。另外，一定的政治基礎(chǔ)。民主的基礎(chǔ)與相對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境。魏瑪共和國一建立就面臨了一系列的危機(jī)：經(jīng)濟(jì)的崩潰、戰(zhàn)爭的失敗、苛刻的《凡爾賽條約》。在此背景之下，魏瑪政府主觀上希望通過福利的擴(kuò)展來增加民眾對(duì)政府的信任。在1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來之時(shí)，魏瑪共和國的軟弱加劇了這種不信任最后被民眾拋棄。另一方面，政治環(huán)境的波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)往往聯(lián)系在一起。穩(wěn)定的政治環(huán)境有利于解決一系列的經(jīng)濟(jì)問題。但是魏瑪?shù)聡鴷r(shí)期顯然是沒有這樣的條件。魏瑪政府本身就風(fēng)雨飄搖，經(jīng)濟(jì)危機(jī)不斷的加劇魏瑪政府的破滅。而作為立國原則之一的福利制度最后相反地加速了魏瑪政府的破滅，加劇人們對(duì)帝國的渴望。

第三，社會(huì)保障與福利滿足的是民眾的物質(zhì)生活需求，而民眾的需求明顯具有剛性，某種需求滿足之后就會(huì)提出新的需求或者更高的需求標(biāo)準(zhǔn)，這種需求剛性導(dǎo)致了社會(huì)福利制度的剛性。也就是福利制度的發(fā)展方向只有向增加福利金、擴(kuò)大保險(xiǎn)面的方向擴(kuò)展，否則它不僅不能達(dá)到緩和社會(huì)矛盾的效果，反而會(huì)激化社會(huì)矛盾。但是，這種方向性上的絕對(duì)要求，并不意味著它一定會(huì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向一致。社會(huì)民主黨人和某些政治家們只考慮到了前者，沒有考慮到后者，更沒有結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和歷史特定的情況。這就自然導(dǎo)致了社會(huì)矛盾的激化，為納粹黨力量的壯大提供了良機(jī)。

魏瑪共和國擴(kuò)展了福利保險(xiǎn)制，但是福利保險(xiǎn)制卻沒有挽救魏瑪共和國。然而，福利保險(xiǎn)制卻奇跡般地存活下來最后傳遞給“二戰(zhàn)”后的德意志聯(lián)邦共和國，因?yàn)樗鞋F(xiàn)代資本主義國家沒有福利保險(xiǎn)制度就不能生存。

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