從行政審批制度改革探微我國(guó)從“管制”走向“治理”的轉(zhuǎn)型

[摘要]通過分析我國(guó)行政審批制度在傳統(tǒng)行政管理時(shí)期、改革開放后的政府管制、從政府管制走向公共治理的特征，展現(xiàn)我國(guó)行政審批制度迄今為止的演變過程。與此同時(shí)，闡述了政府管制與行政審批，并論述了行政審批制度改革與政府管理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)系，進(jìn)而從國(guó)家行政制度改革的層面展示我國(guó)從“管制”走向“治理”的轉(zhuǎn)型。

[關(guān)鍵詞]行政審批制度改革；政府管制；國(guó)家治理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529138

1政府管理模式的轉(zhuǎn)變——從管制走向治理

對(duì)管制的研究，始于英語(yǔ)國(guó)家，主要是英國(guó)和美國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)。政府管制作為政府的職能，是指“依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為”。西方國(guó)家政府經(jīng)歷了政府作為“守夜人”的放任型管制、“干預(yù)型”政府的加強(qiáng)管制和“有限性”政府的放松管制的發(fā)展歷程。到20世紀(jì)90年代后期，人們開始認(rèn)識(shí)到政府和市場(chǎng)都存在失靈現(xiàn)象，新一輪政府改革本著適應(yīng)變化，增進(jìn)合作，促進(jìn)協(xié)調(diào)的宗旨在各國(guó)悄然興起，治理理論力求建立“協(xié)同型政府”的理念開始為各國(guó)所倡行，開啟了21世紀(jì)的治理時(shí)代。我國(guó)政府的管理模式也正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)管制向公共治理道路的演變。

1.1傳統(tǒng)行政管制時(shí)期

新中國(guó)成立至改革開放前我國(guó)實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。政府是國(guó)家管理的唯一主體。政府的管理建立在只有政府才能處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事務(wù)及其自身的管理，任何其他的社會(huì)組織和公眾都無(wú)法完成宏觀領(lǐng)域內(nèi)的公共管理的假設(shè)基礎(chǔ)之上。于是形成了政府對(duì)各個(gè)領(lǐng)域無(wú)所不包、無(wú)所不管、政府權(quán)力無(wú)限的管理格局。此時(shí)，政府主要是通過行政命令和行政指導(dǎo)的方式參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管制。微觀經(jīng)濟(jì)主體所從事的一切活動(dòng)也幾乎都是由政府來(lái)決定。

1.2改革開放后的政府管制

改革開放后，我國(guó)開始實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求由市場(chǎng)自主決定資源的配置，原本的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下大包大攬的管理模式已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，“有限政府”“有效政府”的觀念開始被人們所接受。我國(guó)開始了以國(guó)有企業(yè)改革為先導(dǎo)的政府管制的改革。十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)后更是使政府管制改革提上日程，中國(guó)的政府管制改革圍繞著國(guó)有企業(yè)改革、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度等逐步展開。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出要建立法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)，關(guān)注民生問題，從而將政府管制改革的視野更深一步地推向社會(huì)公共領(lǐng)域。

1.3從政府管制走向公共治理

傳統(tǒng)的管制型政府在改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大潮之下逐漸暴露出弊端。政府對(duì)日益增多的國(guó)家、社會(huì)事務(wù)的管理越來(lái)越力不從心?？陀^上，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施催生了多元的利益主體，各種社會(huì)組織開始出現(xiàn)，加之，治理理論在我國(guó)逐漸發(fā)展成熟，我國(guó)開始邁向了治理之路。

治理理論興起于20世紀(jì)80年代，被廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸領(lǐng)域，起著框架性解釋和指導(dǎo)作用。中國(guó)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行研究，已有十余年之久。從中共十八大提出“國(guó)家治理”，到十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了新世紀(jì)的治理現(xiàn)代化的治理狀態(tài)。自改革開放以來(lái)，我國(guó)一步步轉(zhuǎn)變著政府職能，政府部門簡(jiǎn)政放權(quán)的步伐從來(lái)沒停止過，國(guó)企改革、行政審批制度改革等措施都為我國(guó)邁向國(guó)家治理鋪平了道路。

2政府管制與行政審批

行政審批制度，“在原初的意義上是從屬于政府管制的理念”。與行政許可相比，政府管制的外延更為廣泛，除去傳統(tǒng)的審批行為以外，對(duì)不正當(dāng)交易、壟斷地位的限制，實(shí)行特定產(chǎn)業(yè)的認(rèn)證以及政府勸告、補(bǔ)貼、指導(dǎo)、說服等行為都是政府管制的手段。管制是政府為克服市場(chǎng)失靈而產(chǎn)生的一種代替競(jìng)爭(zhēng)政策的治理機(jī)制。隨著管制向治理的轉(zhuǎn)型，行政審批作為政府管制經(jīng)濟(jì)社會(huì)的有力武器必須以彌補(bǔ)市場(chǎng)不足為己任，以促進(jìn)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，同時(shí)又不能扼殺市場(chǎng)的積極作用。作為一種典型的政府管制工具，行政審批在控制危險(xiǎn)、分配資源及提供公信力方面發(fā)揮著積極作用。政府管制機(jī)制下的行政審批改革，實(shí)際上是一場(chǎng)政治體制改革，是一場(chǎng)涉及利益調(diào)整、特別是觸動(dòng)政府部門既得利益的革命。改革行政審批制度的過程是我國(guó)改革政府管制，轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵一步，也是我國(guó)走向國(guó)家治理的必經(jīng)之路。

3行政審批制度的演變

3.1傳統(tǒng)管制時(shí)期的行政審批

新中國(guó)成立初期，經(jīng)過三年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段和“一化三改”的過渡時(shí)期，我國(guó)于1956年基本完成了對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的改造。此時(shí)國(guó)內(nèi)物資依然短缺、人民生活困難，為了在保障人民基本生活的同時(shí)進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府大包大攬，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)行了嚴(yán)密的控制，建立了以生產(chǎn)資料公有制為基礎(chǔ)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制剛剛形成之際，政府職能比較單一，為了實(shí)現(xiàn)有計(jì)劃、按比例、高速度的發(fā)展，此時(shí)政府主要以下達(dá)各種指令性計(jì)劃為主，行政審批只在公安、刻字、印刷、市場(chǎng)登記等少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域?qū)嵭?。在?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，也存在著行政審批，但就其規(guī)模和程度來(lái)說，都是極其微弱的，也尚未形成規(guī)范的行政審批制度。行政審批制度其實(shí)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中出現(xiàn)的，行政審批作為一種制度出現(xiàn)，是改革開放的結(jié)果。此時(shí)的行政審批只是作為政府行政命令和行政指導(dǎo)的政府管制手段的輔助性管制方式而存在。

3.2改革開放后的行政審批制度

改革開放后，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌催生政府管理體制的變革。社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，政府需要管理的各類事務(wù)日漸龐雜，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“大包大攬”，通過行政命令和行政計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管制的全能型政府模式也不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。為了合理化配置有限資源，行政審批范圍不斷擴(kuò)大，幾乎方方面面的事務(wù)都需要得到政府的行政許可，行政審批制度逐步形成。中國(guó)行政審批制度的生成是強(qiáng)權(quán)國(guó)家控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的伴生品，其功能在于確保政府在宏觀領(lǐng)域的決策權(quán)和微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源配置權(quán)。

行政審批制度的確在很大程度上保證了我國(guó)各領(lǐng)域的有序發(fā)展，且比原始的行政命令和行政指導(dǎo)的方式更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。然而，隨著改革開放的深化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得社會(huì)活力進(jìn)一步得到釋放。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期得到迅速發(fā)展的行政審批的弊端日益顯現(xiàn)?！榜R拉松”似的蓋公章活動(dòng)給社會(huì)生產(chǎn)、生活帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響，提供了滋生腐敗的溫床，嚴(yán)重壓制了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。此外，由于行政審批制度對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)過多，政府“越位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象頻現(xiàn)，市場(chǎng)主體無(wú)法放開手腳進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，傳統(tǒng)的行政審批制度不再能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，且2001年我國(guó)正式成為WTO成員后，行政審批過程中長(zhǎng)期存在的問題日益突出，行政審批制度改革勢(shì)在必行。

3.3行政審批制度的改革歷程

我國(guó)行政審批制度改革經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷程，直至今天，行政審批制度改革的步伐依然沒有停止。

1992年中共十四大明確提出要建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而計(jì)劃審批“造成了取代市場(chǎng)調(diào)節(jié)、壓抑社會(huì)活力、阻礙科技創(chuàng)新、增加社會(huì)交易成本的不良后果，已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求”。因此，我國(guó)各地方開始局部探索進(jìn)一步變革行政審批制度來(lái)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少行政審批事項(xiàng)，擴(kuò)大市場(chǎng)主體運(yùn)作自由。

2001年9月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，成立國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，開始積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，這意味著我國(guó)行政審批制度改革工作全面啟動(dòng)。2003年8月，《中華人民共和國(guó)行政許可法》正式出臺(tái)，該法的頒布使行政審批制度改革邁入了實(shí)質(zhì)性的全面發(fā)展階段。從2001年到2013年國(guó)務(wù)院已分七批取消和調(diào)整了行政審批項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院部門已先后取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的693%；31個(gè)省、區(qū)、市取消和調(diào)整了3.7萬(wàn)余項(xiàng)審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的682%。2013年新一屆國(guó)務(wù)院組建后，七個(gè)月來(lái)已取消下放334項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，占現(xiàn)有總數(shù)的18%。2014年1月，國(guó)務(wù)院再次下達(dá)關(guān)于取消和下放64項(xiàng)行政審批項(xiàng)目和18個(gè)子項(xiàng)的通知?？梢娬母镄姓徟贫鹊臎Q心和力度之大。

行政審批制度經(jīng)過層層改革，對(duì)我國(guó)的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行了有效的清理，削減的行政審批事項(xiàng)促進(jìn)了市場(chǎng)開放，推動(dòng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；審批程序的逐漸規(guī)范化提高了政府的工作效率；行政審批權(quán)的下放釋放了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，激發(fā)了基層政府和社會(huì)組織的積極性。

4行政審批制度改革與政府管理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)系

無(wú)論是西方國(guó)家還是我國(guó)的管理實(shí)踐都證明了全能型政府和放任型政府都不能滿足國(guó)家發(fā)展的需要。一個(gè)繁榮昌盛的國(guó)家必定是在政府的適度管理下，遵循客觀規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)形的手的作用，同時(shí)不斷根據(jù)時(shí)局的變化靈活的實(shí)施管理才能實(shí)現(xiàn)。行政審批制度的存在是政府實(shí)行社會(huì)管制的有效手段，行政審批制度的改革歷程是我國(guó)從管制走向治理的標(biāo)志。

4.1行政審批制度的改革歷程是政府逐漸放松管制的過程

行政審批制度的改革歷程反映了我國(guó)政府不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，逐漸放松管制的過程。例如，放松審批是我國(guó)的行政審批制度改革的主要方式之一。放松審批，即對(duì)于應(yīng)當(dāng)放松管制的事項(xiàng)，通過放寬審批條件、合并審批事項(xiàng)、改革審批方式、下放審批權(quán)限等放松管制，如將審批改為核準(zhǔn)、將核準(zhǔn)改為備案，將中央審批的事項(xiàng)下放給地方，將政府審批的事項(xiàng)下放給事業(yè)組織、行業(yè)組織等。

從行政審批制度改革的方式可以看出，行政審批制度改革的歷程是政府權(quán)力不斷下放給地方政府及其他社會(huì)組織的過程。中央政府不再是一枝獨(dú)秀的權(quán)力所有者，地方政府、民間組織、企事業(yè)單位等組織的權(quán)力不斷加強(qiáng)，充分地展現(xiàn)了我國(guó)政府由全能型政府向多元治理型政府的轉(zhuǎn)變。

4.2行政審批制度改革是我國(guó)邁向國(guó)家治理模式的必由之路

要實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，首先，需要深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，形成不同政府主體的整體型、協(xié)作型治理機(jī)制；其次，需要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；最后，需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，培育社會(huì)組織力量，激發(fā)社會(huì)組織活力，構(gòu)建公私合作伙伴關(guān)系。

行政審批制度改革作為政府行政體制改革的一部分，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要突破口。行政審批權(quán)力的下放使市場(chǎng)交易環(huán)節(jié)的管制逐步放松，市場(chǎng)在資源配置中的作用逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)，地方政府及社會(huì)組織被賦予了更多的權(quán)力，促進(jìn)了社會(huì)組織協(xié)調(diào)治理模式的發(fā)展。

5結(jié)論

行政審批從根本上是政府實(shí)行社會(huì)管制的手段。伴隨著行政審批制度改革而帶來(lái)的行政審批權(quán)的取消與調(diào)整，包括行政審批權(quán)的下放是政府實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化自身職能，強(qiáng)化地方政府的執(zhí)政力量，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力，推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定性作用的具體舉措。行政審批制度改革的歷程就是我國(guó)從管制走向治理的過程中一個(gè)側(cè)面的體現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化就要走好我國(guó)行政審批制度改革這一步。

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[作者簡(jiǎn)介]宋芮（1991—），女，湖北人，西華師范大學(xué)管理學(xué)院，碩士。研究方向：行政管理。