政府在土地市場(chǎng)管理中存在問(wèn)題研究

劉佩

[摘要]首先介紹土地市場(chǎng)的特點(diǎn)，從而分析政府在土地市場(chǎng)管理中行使職能時(shí)所存在的問(wèn)題，而后對(duì)政府在土地市場(chǎng)管理中存在的問(wèn)題提出若干對(duì)策和建議，從而明確政府在土地市場(chǎng)的規(guī)范、管理等方面所發(fā)揮的作用，規(guī)范政府的行為，完善我國(guó)的土地市場(chǎng)，使得我國(guó)的土地市場(chǎng)有序、高效的運(yùn)行。

[關(guān)鍵詞]政府；土地市場(chǎng)；管理；問(wèn)題；對(duì)策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529126

土地是一切生產(chǎn)和生活的基礎(chǔ)條件，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可取代的重要作用。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的規(guī)模發(fā)展，土地市場(chǎng)也成為了整個(gè)市場(chǎng)體系的重要組成部分，越來(lái)越多的地方都把確保土地市場(chǎng)的有序進(jìn)行作為保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速、持續(xù)發(fā)展的主要手段。由于政府是地區(qū)土地市場(chǎng)的管理者、需求者以及唯一的供給者，土地市場(chǎng)的運(yùn)行與管理就成為政府部門(mén)一項(xiàng)至關(guān)重要的職能。所以，土地市場(chǎng)的有序進(jìn)行就需要政府的各種職能的有效發(fā)揮。

1我國(guó)土地市場(chǎng)的特點(diǎn)

1.1我國(guó)土地市場(chǎng)有多種類(lèi)型和體系

我國(guó)的土地市場(chǎng)主要有五種類(lèi)型，即城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)、城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)、土地金融市場(chǎng)、涉外土地市場(chǎng)和土地中介服務(wù)市場(chǎng)等。并且土地市場(chǎng)有資源配置、價(jià)格管理、收益分配、市場(chǎng)法律和土地中介服務(wù)這五大體系。這五種類(lèi)型和五大體系結(jié)合在一起，使得我國(guó)土地市場(chǎng)更加活躍和繁榮。

1.2土地市場(chǎng)具有明顯的地域性和發(fā)展不平衡性

土地不同于其他種類(lèi)的商品，它的位置是固定不變的，這就使得土地不可能像其他商品那樣統(tǒng)一到一個(gè)地方進(jìn)行交易。并且由于土地的開(kāi)發(fā)與利用都要受到自然環(huán)境、開(kāi)發(fā)技術(shù)以及市場(chǎng)的活躍程度等的影響，所以土地市場(chǎng)的發(fā)展很不平衡。比如我國(guó)現(xiàn)在沿海開(kāi)放城市與內(nèi)地一般城市，東部地區(qū)和西部地區(qū)都存在著較大的差異。

1.3我國(guó)的土地市場(chǎng)以政府主導(dǎo)作為發(fā)展基礎(chǔ)

我國(guó)的土地市場(chǎng)是以政府為主導(dǎo)而發(fā)展起來(lái)的。在《土地管理法》《房地產(chǎn)管理法》等法律出臺(tái)以前，我國(guó)的土地市場(chǎng)基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按照政府劃撥的手段進(jìn)行土地資源的配置。隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制的改革，我國(guó)的土地市場(chǎng)也開(kāi)始活躍起來(lái)。為了有效管理土地市場(chǎng)，政府也運(yùn)用法律手段，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)手段和行政手段等來(lái)管理我國(guó)土地市場(chǎng)的運(yùn)行。

1.4我國(guó)的土地市場(chǎng)是以城市為主要的發(fā)展對(duì)象

在我國(guó)的土地市場(chǎng)體系中，城市的土地市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位，我國(guó)政府一直都在強(qiáng)調(diào)城市的土地市場(chǎng)的培育和管理，在20世紀(jì)80年代政府就開(kāi)始直接有償出讓土地使用權(quán)，1988—1994年成為我國(guó)城市的土地市場(chǎng)發(fā)育和探索階段。隨后，我國(guó)城市的土地市場(chǎng)呈現(xiàn)出前所未有的活躍，市場(chǎng)規(guī)模越來(lái)越大，土地市場(chǎng)需求量日益增加，交易層次也更加豐富。而在農(nóng)村的土地市場(chǎng)中，現(xiàn)在仍處于探索和試驗(yàn)階段，理論研究相對(duì)比較落后，法律法規(guī)也不夠完善，土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也比較模糊。

2土地市場(chǎng)中政府行使職能存在的問(wèn)題

2.1政府對(duì)于一級(jí)市場(chǎng)的壟斷會(huì)產(chǎn)生一些弊端

政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，開(kāi)始實(shí)行“招拍掛”方式出讓土地，提高了土地的價(jià)值，增加了土地的收益，但是同時(shí)也出現(xiàn)了一些負(fù)面效應(yīng)。第一，政府的壟斷就會(huì)限制土地出售的數(shù)量，最終導(dǎo)致人為的供不應(yīng)求，地價(jià)也會(huì)在這些人為因素下增加，甚至創(chuàng)下天價(jià)，過(guò)高的地價(jià)進(jìn)而會(huì)加大投入成本，使得經(jīng)濟(jì)和商業(yè)活動(dòng)的邊際收益遞減，最終就會(huì)減弱城市競(jìng)爭(zhēng)力。第二，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，作為土地單一的供給者，供給彈性長(zhǎng)期接近零。在這種供需不平衡的情況下，就會(huì)導(dǎo)致政府為了提高政績(jī)，濫用職權(quán)，容易造成腐敗問(wèn)題，同時(shí)，政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，導(dǎo)致信息嚴(yán)重地不對(duì)稱，對(duì)其監(jiān)管就會(huì)相當(dāng)困難。第三，對(duì)于農(nóng)民而言，政府在征地的過(guò)程中，農(nóng)民的土地變成城市建設(shè)用地的時(shí)候，土地性質(zhì)就由原來(lái)的集體所有變成了國(guó)有土地，也就意味著農(nóng)民失去了土地的集體所有權(quán)，而政府就變成了非農(nóng)建設(shè)用地的所有者。就導(dǎo)致農(nóng)民在失去土地時(shí)沒(méi)有任何討價(jià)還價(jià)的權(quán)利，并且政府會(huì)低價(jià)得到農(nóng)民的土地，高價(jià)出售給開(kāi)發(fā)商，農(nóng)民僅僅得到較低標(biāo)準(zhǔn)的土地補(bǔ)償，同時(shí)，政府壟斷土地的供給，導(dǎo)致地價(jià)飆升的同時(shí)，也會(huì)給房?jī)r(jià)帶來(lái)高不可求的惡性連鎖反應(yīng)，最終還是農(nóng)民承擔(dān)這些惡果。

2.2政府對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)管力度不夠

由于政府監(jiān)管力度不夠，導(dǎo)致了土地隱形市場(chǎng)的異常活躍，土地交易市場(chǎng)秩序比較混亂。第一，在城市土地市場(chǎng)中，由于管理措施不夠健全，目前土地評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏可行性的評(píng)估程序和評(píng)估方法，導(dǎo)致土地市場(chǎng)出現(xiàn)畸形地價(jià)，致使政府難以管理、控制和引導(dǎo)。在土地權(quán)屬登記方面，如果初始登記尚未完成，就無(wú)法對(duì)土地使用權(quán)交易中的地價(jià)與權(quán)屬變更等進(jìn)行正確的審核和監(jiān)督。正是由于城市土地隱性市場(chǎng)的發(fā)展，使得我國(guó)城市國(guó)有土地受到侵害和破壞，也干擾了正常的土地市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，不利于城市土地的管理。第二，在農(nóng)村集體建設(shè)用地也存在使用權(quán)隱形市場(chǎng)，由于地方政府沒(méi)有加強(qiáng)土地市場(chǎng)的管理，農(nóng)民缺乏法律意識(shí)，導(dǎo)致一些未經(jīng)批準(zhǔn)的耕地直接變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或者未經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，這些私下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的交易同時(shí)也會(huì)削弱政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力。

2.3現(xiàn)行的土地制度的缺陷給政府帶來(lái)了管理失調(diào)

我國(guó)近年來(lái)頒布了不少關(guān)于土地的律法法規(guī)和制度，如土地出讓制度、土地利用規(guī)劃制度、土地征用制度以及《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等。但是這些制度自身的缺陷致使各政府部門(mén)管理失調(diào)，導(dǎo)致了土地市場(chǎng)秩序的混亂。第一，現(xiàn)行土地制度的缺陷使得政府不遵守市場(chǎng)規(guī)則的機(jī)會(huì)越來(lái)越多，如在征用農(nóng)民集體土地時(shí)，法律明確規(guī)定，是為了公共利益的需要才可以征地，但是現(xiàn)在對(duì)公共利益的概念也沒(méi)有做出具體的規(guī)定。其中《土地管理法》第四十三條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。而在《土地征用法》中又有規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以征收集體所有的土地及其地上附著物”。這樣政府以公共利益的名義來(lái)征收農(nóng)民的集體土地，再以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為名出讓國(guó)有土地，會(huì)導(dǎo)致政府可以任意進(jìn)行征地、損害了農(nóng)民的切身利益。第二，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在法律上也不夠明確，法律雖然規(guī)定農(nóng)村中的農(nóng)民是土地的所有者，但是對(duì)于代表農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)組織或者成分沒(méi)有給出明確的規(guī)定。導(dǎo)致在征地過(guò)程中政府部門(mén)可以隨意征收農(nóng)民集體土地。另外，土地利用規(guī)劃制度的不完善也為政府修改規(guī)劃提供了機(jī)會(huì)。在編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，基本上都是政府內(nèi)部行為，幾乎沒(méi)有公共的參與，政府一般按照自己的意愿來(lái)編制和修改土地利用規(guī)劃，這就會(huì)導(dǎo)致土地市場(chǎng)的失調(diào)。

3改進(jìn)政府在土地市場(chǎng)中職能的建議與對(duì)策

3.1完善土地產(chǎn)權(quán)制度，約束政府在土地市場(chǎng)中的權(quán)力

土地市場(chǎng)中政府的各種違法行為，其最根本的原因是土地制度的存在很大的問(wèn)題。所以，改善政府行為的最基本的途徑就是完善土地制度。首先，用法律來(lái)約束政府的權(quán)力，主要是解決政府濫用權(quán)力的行為。土地法是維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，確認(rèn)土地權(quán)力及其歸屬，規(guī)范土地利用規(guī)劃，預(yù)防和制裁土地違法行為，解決土地糾紛的法律。所以土地法應(yīng)賦予集體土地完整的法律地位，明確界定公共利益的概念以及征收集體土地所適用的法律條件，充分體現(xiàn)出國(guó)家憲法對(duì)集體土地所有權(quán)保護(hù)的精神。改革農(nóng)村的土地制度，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體，使農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民在征地中的合法權(quán)利，賦予農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，讓農(nóng)民有自己的發(fā)言權(quán)和申訴權(quán)。在各個(gè)政府部門(mén)之間，明確劃分出各級(jí)政府、土地管理部門(mén)的職能范圍，明確其權(quán)利分工。其次，做好法律監(jiān)督工作，明確各個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力、地位、職責(zé)等，建立公開(kāi)的、公正的土地違法立法標(biāo)準(zhǔn)，使監(jiān)督機(jī)關(guān)遵循規(guī)章辦事，做好監(jiān)督措施。只有這樣才能約束政府在土地市場(chǎng)中的權(quán)力，使得土地市場(chǎng)更加穩(wěn)定、公平、有序地運(yùn)行。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，重新塑造政府在土地市場(chǎng)中的角色

在土地市場(chǎng)中，政府要轉(zhuǎn)變職能，要從計(jì)劃型、管理型政府走向服務(wù)型政府，政府要把工作的重點(diǎn)放到社會(huì)公共事務(wù)的監(jiān)督和管理，地方性軟硬環(huán)境建設(shè)方面上，只有處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)育土地市場(chǎng)，才可以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用。主要措施有取消政府的一些行政干預(yù)、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)等，實(shí)行土地管理部門(mén)的垂直管理體制，使土地管理部門(mén)擺脫政府的干預(yù)，放開(kāi)土地一級(jí)市場(chǎng)，讓土地市場(chǎng)回到市場(chǎng)中去。征地行為列入到市場(chǎng)中去，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，不能任意動(dòng)用國(guó)家權(quán)力征用農(nóng)民集體土地，即使征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也要盡可能地貼近市場(chǎng)。另外，公眾要參與到土地市場(chǎng)管理中去，主要包括公眾接受宣傳教育，學(xué)習(xí)相關(guān)的法律法規(guī)，參與到各種層次的土地市場(chǎng)管理相關(guān)的規(guī)章制度的制定、決策中。但是，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，還需要政府的宏觀調(diào)控，用管制的手段來(lái)糾正土地市場(chǎng)的缺陷，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)環(huán)境，維護(hù)國(guó)家和土地使用者的利益。同時(shí)，政府也要協(xié)調(diào)好土地的收益分配，征地中制定合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，處理好政府內(nèi)部的利益關(guān)系，中央政府和地方政府的土地收益分配關(guān)系等。

3.3建立公開(kāi)透明的土地市場(chǎng)，做好信息服務(wù)建設(shè)

政府在加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)時(shí)，應(yīng)該為土地市場(chǎng)創(chuàng)造一個(gè)透明、公平、公正、公開(kāi)的環(huán)境。政府應(yīng)該規(guī)范土地交易的行為，完善土地市場(chǎng)的信息服務(wù)建設(shè)，在土地招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌以及協(xié)議出讓時(shí)都要通過(guò)建立公開(kāi)透明的市場(chǎng)配置機(jī)制，推進(jìn)土地市場(chǎng)信息的現(xiàn)代化管理，實(shí)現(xiàn)信息管理的網(wǎng)絡(luò)化，定期公開(kāi)披露土地的總供給量信息、已供給的土地宗地信息、征收征用土地信息、土地出讓信息、市場(chǎng)預(yù)測(cè)、基準(zhǔn)地價(jià)等信息，還應(yīng)提供相關(guān)政策法律法規(guī)、土地市場(chǎng)管理規(guī)則和相關(guān)咨詢服務(wù)等，發(fā)布土地交易行情、交易結(jié)果，使政府的行政效率不斷提高并趨于透明化，避免在土地交易中存在交易不公、情況不明的問(wèn)題，這樣才能規(guī)范土地市場(chǎng)秩序，保證土地市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)土地市場(chǎng)的健康運(yùn)行。

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