BT投資人在政府債務(wù)管控中的主要問題及對(duì)策分析

林霆

[摘要]從投資人面臨的問題出發(fā)，分析問題存在的原因，提出了在政府在發(fā)揮投資人作用的建議和投資人應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施，為投資人防范風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)積極發(fā)揮在城鎮(zhèn)化建設(shè)作用提供了一些實(shí)際指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]BT；投資人；對(duì)策；政府債務(wù)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201529113

1引言

經(jīng)過改革開放30多年經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然經(jīng)過1994—2006年一段補(bǔ)償性增長(zhǎng)，取得不錯(cuò)成績(jī)，還未達(dá)到合理水平，市政基礎(chǔ)設(shè)施投資滯后，造成城市交通、供水、燃?xì)?、熱力管網(wǎng)、無害化污染處理及污水處理等滿足不了城市的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施資金嚴(yán)重不足。隨著銀行業(yè)以及金融市場(chǎng)的充分發(fā)展，金融工具不斷創(chuàng)新，項(xiàng)目融資理念在基礎(chǔ)設(shè)施中開始應(yīng)用，BT（Build-Transfer）模式即建設(shè)—移交模式在我國(guó)得到了廣泛應(yīng)用。BT模式在運(yùn)行中充分發(fā)揮投資人（一般為大型國(guó)有施工企業(yè)）的投融資能力和工程建設(shè)能力，既化解了政府在市政基礎(chǔ)資金缺乏矛盾，又一定程度上解決投資人在市場(chǎng)營(yíng)銷和轉(zhuǎn)型發(fā)展中遇到的問題，形成了投資建設(shè)一體化，管理效益和投資效益集約化，具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

自2008年以來代表政府實(shí)施BT項(xiàng)目的政府國(guó)有獨(dú)資公司（政府融資平臺(tái)）就有3000多家，各地政府平臺(tái)采取了以BT模式實(shí)施上馬一些小到道路、大到大型橋梁、城際軌道交通的項(xiàng)目，特別是在為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，4萬億元投資拉動(dòng)內(nèi)需，3600萬元保障房建設(shè)等經(jīng)濟(jì)計(jì)劃后，BT模式迎來一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。但是由于BT模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展時(shí)間有限，在4萬億元投資后集中“井噴”，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)增速過快，存量過大。2012年12月，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)（簡(jiǎn)稱463號(hào)文）要求：進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。2014年11月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理。BT項(xiàng)目投資人及其組建的項(xiàng)目公司的授信風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、履約風(fēng)險(xiǎn)，回購風(fēng)險(xiǎn)急劇增大，問題集中開始顯現(xiàn)，主要有政策法律、項(xiàng)目監(jiān)管、政府信用、回購保證及項(xiàng)目成本五個(gè)方面的問題。

2BT模式中投資人面臨的主要問題

2.1政策不明確，法律法規(guī)不完善

由于我國(guó)對(duì)項(xiàng)目融資采取的先試點(diǎn)、再完善、再制定法規(guī)的策略。近幾年經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度迅速，BT模式也不斷在變化，截止到目前仍沒有一個(gè)專門的BT模式（包括項(xiàng)目融資）法律法規(guī)。政策管理仍是采取在不同階段，針對(duì)不同問題，不同管理機(jī)構(gòu)以不同的文件和通知來加強(qiáng)管理，造成BT模式在法律制度、稅收制度、勞資關(guān)系，環(huán)保安全、回購契約及以及政府回購保證等方面缺乏一個(gè)統(tǒng)一的法律法規(guī)來指導(dǎo)和規(guī)范。

2.2項(xiàng)目監(jiān)管程序復(fù)雜，監(jiān)管部門多

BT項(xiàng)目規(guī)模大，期限長(zhǎng)，參與主體多，操作模式和流程尚未成型，項(xiàng)目運(yùn)行程序復(fù)雜，包含項(xiàng)目可研，項(xiàng)目準(zhǔn)備、土地收儲(chǔ)及拆遷、項(xiàng)目招投標(biāo)及合同談判、項(xiàng)目建設(shè)、移交、項(xiàng)目回購等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及的政府部門多，項(xiàng)目在工期、質(zhì)量、資金以及回購等各方面都受到不同層級(jí)的監(jiān)管級(jí)次，造成了投資人管理壓力集中，協(xié)調(diào)難度大。

2.3政府信用缺乏公開和透明，社會(huì)監(jiān)督力度小

BT項(xiàng)目是多數(shù)是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目，關(guān)系民生，社會(huì)影響一般比較顯著，并且其對(duì)GDP有顯著拉動(dòng)作用。部分地方政府注重GDP和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，出于政績(jī)上和考核需要，不管政府自身財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過BT項(xiàng)目模式來向社會(huì)融資，來推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這個(gè)時(shí)候，BT項(xiàng)目一定程度上變相膨脹了地方政府的投資沖動(dòng)，一旦這種投資沖動(dòng)嚴(yán)重偏離其財(cái)政收入和行政事業(yè)收入，BT項(xiàng)目就存在違約風(fēng)險(xiǎn)，未來遠(yuǎn)期的債務(wù)形成真正的債務(wù)，投資人的回購資金將得不到保證。目前，BT模式中政府回購保證多為其收儲(chǔ)整理的土地及資產(chǎn)收益來做保證，但是這種保證又缺乏公開透明，存在一塊土地收益保證多個(gè)項(xiàng)目的可能。2013年上半年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)各省市政府融資平臺(tái)地方債務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，2104年11月國(guó)務(wù)院出臺(tái)加強(qiáng)地方性債務(wù)管理文件，也是中央對(duì)地方債務(wù)增長(zhǎng)過快的擔(dān)憂。

2.4政府雙重角色，回購保證落實(shí)難

政府及其組建的平臺(tái)公司在BT模式中既是發(fā)起人也是回購人，享有項(xiàng)目的所有權(quán)，又是公關(guān)權(quán)利的執(zhí)掌者。投資人雖然通過合同約定發(fā)起人必須提供滿足BT項(xiàng)目要求的回購保證，但由于BT項(xiàng)目建設(shè)-移交周期長(zhǎng)，一般會(huì)有3～10年，往往超出一屆政府任期，極易受到政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化影響，項(xiàng)目回購保證難以落實(shí)。一旦政府主要領(lǐng)導(dǎo)人變化，包括其下屬融資平臺(tái)公司法人更換、城市規(guī)劃的調(diào)整以及政府執(zhí)政風(fēng)格變化，都可能造成BT項(xiàng)目回購保證難以落到實(shí)處。

目前，我國(guó)BT項(xiàng)目的回購保證主要有政府同級(jí)人大對(duì)土地收益來平衡回購資金，并將平衡方案列入同期財(cái)政預(yù)算的決議。但人大決議僅是對(duì)BT項(xiàng)目立項(xiàng)授權(quán)、項(xiàng)目籌資策劃以及資金平衡方案的確認(rèn)和批準(zhǔn)，只能保證投資人對(duì)政府的債權(quán)，而不能履行回購義務(wù)。即使有采取第三方擔(dān)保，一般也都是政府下屬國(guó)有獨(dú)資公司（與項(xiàng)目業(yè)主同級(jí)的政府另一個(gè)平臺(tái)公司）來擔(dān)保，其資產(chǎn)或是提供土地收益也存在上述難以落實(shí)的問題。

2.5項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，成本控制難度大

BT項(xiàng)目規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)，成本控制難度大，影響成本因素包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、融資活動(dòng)、材料設(shè)備價(jià)格變化、利率匯率變化等，而且各個(gè)成本動(dòng)因敏感性也很強(qiáng)。雖然BT項(xiàng)目合同對(duì)工程建設(shè)費(fèi)、非建安費(fèi)以及利息確認(rèn)等有規(guī)定，但仍很容易受到如設(shè)計(jì)變更、拆遷進(jìn)度影響工期，材料價(jià)格上漲，國(guó)家宏觀政策變化，銀行貸款規(guī)模受限制，利率上升，資金成本增加等風(fēng)險(xiǎn)影響，甚至還存在由于BT項(xiàng)目的公眾性，業(yè)主因其他非正常程序調(diào)整施工節(jié)點(diǎn)和重大政務(wù)活動(dòng)暫停施工等方面對(duì)BT項(xiàng)目施工成本控制增加難度。

3完善BT模式中投資人作用建議

政府及平臺(tái)公司應(yīng)積極發(fā)揮投資人在BT模式中的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)做好如何引進(jìn)投資人參與BT項(xiàng)目，促進(jìn)BT項(xiàng)目的建設(shè)，特別是在加強(qiáng)政府債務(wù)管控和新城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)做好以下主要工作。

3.1加快對(duì)BT模式的立法，規(guī)范BT模式管理

經(jīng)過近幾年的集中發(fā)展，BT模式優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn)開始逐步顯現(xiàn)，摸索、試點(diǎn)和完善的過程已經(jīng)積累充分，具備了制定政策法規(guī)的條件，特別是現(xiàn)在政府在加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)加強(qiáng)管控和實(shí)施城鎮(zhèn)化情況下。因此，首先必須加快BT模式立法，規(guī)范BT項(xiàng)目立項(xiàng)及審批流程，明確地方政府和中央政府對(duì)BT項(xiàng)目審批權(quán)限，明晰BT模式下參與各方的準(zhǔn)入條件及法律關(guān)系。其次加強(qiáng)對(duì)BT項(xiàng)目招投標(biāo)管理和監(jiān)督，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、移交管理和監(jiān)督。最后還要規(guī)范BT項(xiàng)目的融資和金融政策支持；規(guī)范政府回購保證措施以及回購資金平衡方案的公開透明。

3.2加大BT模式政策支持力度

BT模式發(fā)起人通常為政府或其下屬國(guó)資平臺(tái)公司，特殊原因是其在BT模式中居于主導(dǎo)作用，或多或少其享有政策的支持，甚至還參與部分政策的制定和實(shí)施。因此要引進(jìn)投資人并發(fā)揮投資人對(duì)BT項(xiàng)目的關(guān)鍵作用，有必要在宏觀經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政稅收政策、金融資本政策方面來給予支持。

3.2.1宏觀經(jīng)濟(jì)政策支持

宏觀政策支持主要體現(xiàn)在一是準(zhǔn)許投資人主體多元化，組合化。要開放思路，引入競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等多種聯(lián)合體來參與BT項(xiàng)目，可以根據(jù)項(xiàng)目情況將投資人多元組合到項(xiàng)目建設(shè)中來。二是做好BT模式設(shè)計(jì)，從宏觀政策上，將項(xiàng)目管理契合到資本市場(chǎng)管理，讓項(xiàng)目有資可融，有資可投，融資渠道廣泛，融資成本可控。三是要在適度降低政府對(duì)BT項(xiàng)目控制權(quán)，鼓勵(lì)投資人參與項(xiàng)目管理和獲取合法收益，吸引投資人，提升投資人競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)揮其積極作用。

3.2.2財(cái)政稅務(wù)政策支持

國(guó)家財(cái)政、稅務(wù)要對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)直接投資的支持，努力擴(kuò)大資金渠道。特別是現(xiàn)階段，在加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)監(jiān)管，并實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策和積極的財(cái)政政策時(shí)候，要加大利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生的財(cái)政、稅收投入BT項(xiàng)目的方案。政府財(cái)政還應(yīng)根據(jù)BT項(xiàng)目的情況，分析其報(bào)酬率并結(jié)合資金面和銀行貸款利率情況，給予一定的財(cái)政貼息支持。堅(jiān)持給予BT項(xiàng)目稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)BT項(xiàng)目使用稅收優(yōu)惠，將BT項(xiàng)目稅收資金實(shí)行專項(xiàng)管理，具備條件時(shí)撥備一部分資金用于回購（或提前）資金支付?？梢员ＷC投資人回購資金，可以改善投資人現(xiàn)金流量結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財(cái)務(wù)報(bào)表。

3.2.3金融資本政策支持

BT模式投資和融資活動(dòng)貫穿BT項(xiàng)目的全過程，BT項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)是其運(yùn)行過程中主要風(fēng)險(xiǎn)。BT模式融資方式對(duì)投資人影響顯著。因此，在資本、金融資本政策上給予支持是對(duì)投資人參與BT項(xiàng)目的最大肯定和鼓勵(lì)。對(duì)投資人金融資本政策的支持要根據(jù)金融政策變化來適時(shí)適度調(diào)整，可以做到很多方面，下沉到具體細(xì)節(jié)，綜合上來看，有必要重點(diǎn)做好以下四點(diǎn)。

第一，給予BT項(xiàng)目信貸額度支持，提高BT項(xiàng)目的較好的授信評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和信貸支持力度，允許并支持項(xiàng)目公司和投資人在運(yùn)營(yíng)過程中靈活采取融資各種方式。第二，給予BT項(xiàng)目?jī)?yōu)惠的銀行貸款利率，延長(zhǎng)貸款年限，應(yīng)將BT項(xiàng)目的貸款年限與項(xiàng)目期限一致，保證項(xiàng)目回購資金與貸款歸還能動(dòng)效應(yīng)。第三，加快金融體制改革，積極創(chuàng)新融資，豐富完善金融工具，并支持BT項(xiàng)目享受政策和創(chuàng)新融資方式，切實(shí)拓寬投資人的直接融資渠道。第四，加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，加大企業(yè)債發(fā)行力度和權(quán)益工具使用。并對(duì)BT項(xiàng)目參與發(fā)債主體的資金實(shí)行監(jiān)管，確保用于BT項(xiàng)目的支付，保證投資人的利益。

當(dāng)然還要在管理政策，包括工程管理和財(cái)務(wù)管理政策等方面也要給投資人極大的支持，充分發(fā)揮投資人的積極作用，促進(jìn)BT模式的完善和發(fā)展。

3.3改善投融資環(huán)境

目前，我國(guó)投融資環(huán)境還不理想，部分政府行政審批復(fù)雜，有些地方政府和部門管理還不能適應(yīng)BT模式發(fā)展需要，在組織架構(gòu)和職能劃分還存在扯皮、推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，BT模式法律法規(guī)還不健全，因此要推進(jìn)BT模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中作用，有必要改善投融資環(huán)境，吸引投資人，并發(fā)揮其關(guān)鍵作用。

3.3.1簡(jiǎn)化政府審批流程，改善BT項(xiàng)目行政審批環(huán)境

在簽訂BT合同之后，投資人按照BT合同約定成立項(xiàng)目公司，需要驗(yàn)資、工商登記等系列審批流程；在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，還可能采取股權(quán)融資及吸引外部戰(zhàn)略投資者，涉及企業(yè)工商變更以及其他政府審批程序；項(xiàng)目公司注冊(cè)地還有納稅機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)及申報(bào)；項(xiàng)目移交進(jìn)入回購后，還有政府各個(gè)職能部門驗(yàn)收手續(xù)等審批程序，比較復(fù)雜。因此政府及其下屬平臺(tái)公司應(yīng)簡(jiǎn)化政府審批，改善行政審批流程，為引進(jìn)投資人創(chuàng)造寬松環(huán)境。

3.3.2做好BT模式頂層設(shè)計(jì)，改善投資人競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

目前，我國(guó)政府及下屬平臺(tái)公司引進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要是引進(jìn)有融資能力和施工能力的大型國(guó)有企業(yè)作為投資人參與。但是國(guó)有大中型企業(yè)能力并不均衡，有的建筑施工能力比較強(qiáng)，而融資則明顯不足，有的融資比較見長(zhǎng)，而對(duì)市政施工能力不足，因此選擇投資人不能“眉毛胡子一把抓”，并且還有很多有融資能力和施工能力的民營(yíng)企業(yè)因各種原因不能參與進(jìn)來。因此，BT模式應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，有必要把融資、投資部分交給有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的投資者或金融機(jī)構(gòu)；將施工建設(shè)給那些有經(jīng)驗(yàn)，有實(shí)力的國(guó)有、民營(yíng)建筑企業(yè)，各司其責(zé)，各專所長(zhǎng)。避免因建筑施工企業(yè)對(duì)融資和金融市場(chǎng)的研判，不如專業(yè)投資公司好，而將好的融資方式由于不專業(yè)的操作造成對(duì)BT項(xiàng)目的影響。

3.3.3完善金融體制，改善BT項(xiàng)目信貸投放環(huán)境

從2011年開始，政府加大了對(duì)金融政策的宏觀調(diào)控，實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，金融市場(chǎng)一直趨緊，信貸規(guī)模受限，對(duì)此影響最大的就是投資規(guī)模大，建設(shè)周期長(zhǎng)的BT項(xiàng)目。特別是在463號(hào)文下發(fā)后，要求進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為，BT模式的項(xiàng)目融資授信批復(fù)更難，投資人的融資授信也受到較大影響。在項(xiàng)目授信不能得到有效批復(fù)的情況下，投資人為確保履約，只能利用自身融資能力去融資。甚至有的時(shí)候短貸長(zhǎng)投，對(duì)投資人資金占用很大，加大了投資人債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，要盡快完善金融體制，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)BT項(xiàng)目的支持力度，確保BT項(xiàng)目信貸有序投放，避免信貸市場(chǎng)一哄而上和一收就死的局面。

3.3.4加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)公開，改善政府信用環(huán)境

BT模式中，政府及其下屬平臺(tái)公司扮演了雙重角色，既作為項(xiàng)目融資的業(yè)主單位，又是項(xiàng)目回購者。雖然投資人為降低風(fēng)險(xiǎn)，往往在BT合同中要求約定發(fā)起人提供人大出具將回購資金納入同期財(cái)政預(yù)算的決議，或者要求第三方對(duì)政府的按時(shí)回購進(jìn)行擔(dān)保。一般來說人大決議是對(duì)回購資金時(shí)有保證的，但是由于政府土地收益保證方案對(duì)應(yīng)的具體土地及收益方案并沒有公開，可能存在一個(gè)土地打包方案和資產(chǎn)收益來保證多個(gè)項(xiàng)目的情況，甚至有的項(xiàng)目沒有資產(chǎn)打包方案，僅是政府信用來支持。因此，必須對(duì)政府債務(wù)加強(qiáng)管理，特別是BT項(xiàng)目回購保證方案公開透明，并加強(qiáng)土地或資產(chǎn)收益資金監(jiān)管，確保投資人回購保證，有利于規(guī)范BT模式的運(yùn)行。

4投資人主要采取的對(duì)策分析

BT模式來源于項(xiàng)目融資理論，項(xiàng)目融資理論認(rèn)為以項(xiàng)目公司為主體來融資，不依賴投資人的信用和資產(chǎn)權(quán)益，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)得到隔離。但在國(guó)內(nèi)，投資人與項(xiàng)目公司是投資和被投資的關(guān)系，大多數(shù)BT合同要求投資人承擔(dān)項(xiàng)目融資和工程履約的保證責(zé)任，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并沒有做到完全隔離。投資人這種關(guān)鍵地位和作用，源于回購人在選擇或甄選投資人時(shí)，主要基于投資人的投融資能力和工程履約能力，并且明確在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)單位職責(zé)，負(fù)責(zé)本項(xiàng)目建設(shè)所需資金的投融資及項(xiàng)目建設(shè)管理工作。投資人實(shí)際上對(duì)項(xiàng)目公司承擔(dān)無限連帶責(zé)任并承擔(dān)本項(xiàng)目施工單位職責(zé)。因此，在新形勢(shì)下在BT模式下以及現(xiàn)階段投資人面臨的問題，為改善對(duì)投資人風(fēng)險(xiǎn)防范和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，投資人應(yīng)積極做好充分應(yīng)對(duì)策略。

4.1合理選擇BT項(xiàng)目，量力而行

投資人基于風(fēng)險(xiǎn)角度，合理甄選BT項(xiàng)目，要對(duì)BT項(xiàng)目進(jìn)行分析，充分了解BT項(xiàng)目所在地政府政治、經(jīng)濟(jì)，財(cái)政支付能力，政府信譽(yù)以及財(cái)政稅務(wù)政策法規(guī)等綜合情況。要對(duì)擬選項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，對(duì)項(xiàng)目所在地財(cái)政收入（包括轉(zhuǎn)移支付）合理預(yù)計(jì)，對(duì)項(xiàng)目回購風(fēng)險(xiǎn)要認(rèn)真識(shí)別。一定要選擇財(cái)政支付能力強(qiáng)，政府信用好的BT項(xiàng)目，并結(jié)合自身實(shí)際和企業(yè)發(fā)展目標(biāo)，做好內(nèi)部收益率測(cè)算，控制規(guī)模，量力而行，避免投資人參與BT項(xiàng)目過多，與企業(yè)其他資源不相匹配，造成項(xiàng)目運(yùn)行困難，甚至嚴(yán)重影響整個(gè)企業(yè)資金鏈，加大投資人債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。

4.2合理設(shè)計(jì)回購契約，保障權(quán)益

BT模式參與各方面主體復(fù)雜，政府及其下屬平臺(tái)公司既是發(fā)起人又是回購人，投資人主體地位相對(duì)弱勢(shì)，因此只能通過合同契約（即回購合同）來保障自己的權(quán)益。BT項(xiàng)目回購契約是對(duì)BT項(xiàng)目投資控制關(guān)鍵，是項(xiàng)目公司對(duì)投資人權(quán)利義務(wù)的承繼，因此要合理設(shè)計(jì)好責(zé)、權(quán)、利對(duì)等的回購契約，約束發(fā)起人（回購人）責(zé)任和義務(wù)，發(fā)揮投資人積極性和能動(dòng)性。

4.3合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，避免損失

BT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偩褪且陧?xiàng)目發(fā)起人（政府及下屬平臺(tái)公司）與投資人及項(xiàng)目公司之間劃分風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，并承擔(dān)由此風(fēng)險(xiǎn)所帶來的損失及風(fēng)險(xiǎn)收益。在BT模式運(yùn)行中，發(fā)起人又是回購人，具備規(guī)則制定和執(zhí)行。而投資人是企業(yè)，追求企業(yè)發(fā)展和盈利是其自然屬性，因此在BT模式中，雙方風(fēng)險(xiǎn)存在博弈。如果不對(duì)發(fā)起人風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偅话l(fā)揮制衡作用，發(fā)起人不擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利會(huì)被濫用，必然造成投資人損失。因此投資人必須在項(xiàng)目決策、合同談判以及項(xiàng)目運(yùn)行中與發(fā)起人博弈，相互制衡，共同享受風(fēng)險(xiǎn)收益，降低投資人無權(quán)利風(fēng)險(xiǎn)對(duì)其財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的影響。

4.4加強(qiáng)項(xiàng)目管理，確保結(jié)算利潤(rùn)

BT項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，運(yùn)行程序復(fù)雜，成本控制因素多。投資人尤其是大型施工企業(yè)在參與BT項(xiàng)目時(shí)，要研究BT項(xiàng)目自身現(xiàn)金流，并做好收益分析，用一定的財(cái)務(wù)模型和數(shù)據(jù)模型來測(cè)算項(xiàng)目各因素變化對(duì)項(xiàng)目收益率影響。在合同談判和決策時(shí)要減少為發(fā)起人代墊征地及拆遷費(fèi)用，加大工程建設(shè)費(fèi)用比重，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中加強(qiáng)項(xiàng)目成本控制，提升項(xiàng)目結(jié)算利潤(rùn)，確保BT項(xiàng)目收益率，提升投資人投資收益和利潤(rùn)。

4.5合理選擇融資方式，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

合理選擇融資方式對(duì)投資人風(fēng)險(xiǎn)防范作用顯著。投資人應(yīng)從以下三個(gè)方面來著手合理選擇融資方式：

4.51從投資人對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)容忍角度來選擇

權(quán)衡理論指出：企業(yè)會(huì)在財(cái)務(wù)危機(jī)成本和稅盾作用之間選擇一個(gè)平衡點(diǎn)，在平衡點(diǎn)附近企業(yè)會(huì)權(quán)衡負(fù)債增長(zhǎng)與企業(yè)價(jià)值的相關(guān)程度，尋找一個(gè)合適的融資結(jié)構(gòu)。在BT模式中，投資人在合理選擇項(xiàng)目融資方式時(shí)，首先從改善自身財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)角度出發(fā)。是選擇債務(wù)融資還是股權(quán)融資，取決于投資人對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的容忍程度與對(duì)投資利潤(rùn)的追求程度的一個(gè)平衡，如果對(duì)項(xiàng)目利潤(rùn)有較高的預(yù)期，則會(huì)選擇債務(wù)融資，來追求較低的資金成本，并發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿作用；如果投資人對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可容忍比較低，則會(huì)采取股權(quán)融資來快速降低資產(chǎn)負(fù)債率和提高償債能力。

4.52從投資人對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)和履約風(fēng)險(xiǎn)來選擇

BT模式下，項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和履約風(fēng)險(xiǎn)是建設(shè)期的兩個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)。金融市場(chǎng)瞬息變化，融資形式也會(huì)隨時(shí)發(fā)生微妙變化，如何對(duì)金融市場(chǎng)和宏觀政策的研判，防范融資風(fēng)險(xiǎn)，避免因資金投入不足而違約也是合理選擇項(xiàng)目融資的方式原因之一。這主要基于BT項(xiàng)目本身影響力，市政基礎(chǔ)設(shè)施資金投入大、關(guān)注程度高、社會(huì)壓力大，對(duì)投資人資金鏈條影響比較重要。如果在投資人在財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)改善與資金鏈斷裂中選擇，首先肯定是確保資金安全。因此，到了這個(gè)階段，融資方式的選擇就是能夠相對(duì)比較的成本籌集到資金，緩解資金壓力是主要的。

4.53從防范回購風(fēng)險(xiǎn)角度來選擇

投資人參與BT項(xiàng)目，對(duì)BT項(xiàng)目利潤(rùn)及回報(bào)有較高預(yù)期，實(shí)現(xiàn)這個(gè)預(yù)期就需要確保應(yīng)收賬款收回，實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)發(fā)起人存在不能按期支付回購款因素，回購風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，必須果斷采取有效的融資方式來化解回購風(fēng)險(xiǎn)。選擇能夠加速回收資金的無追索權(quán)應(yīng)收賬款保理和資產(chǎn)證券化是比較好的處理方式。同時(shí)，如果出現(xiàn)回購風(fēng)險(xiǎn)，投資人還應(yīng)積極采取其他能夠一些快捷、有效的防范措施，包括對(duì)土地宗權(quán)的獲取等，確保的投資人財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)不隨回購風(fēng)險(xiǎn)而嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致銀行債務(wù)危機(jī)。

5結(jié)論

根據(jù)2013年年底政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，中央政府占GDP的20%，地方政府占32%，政府負(fù)債率為52%，逼近60%的國(guó)際安全線。國(guó)務(wù)院加強(qiáng)對(duì)地方債務(wù)管控和規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方性債務(wù)管理機(jī)制，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化背景下，預(yù)計(jì)到2020年城鎮(zhèn)化資金缺口將達(dá)到42萬億元，仍然需要向社會(huì)融資，需要不斷嘗試BT、PPP模式來推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，并且由于BT項(xiàng)目在建、回購周期長(zhǎng)，于2008開始實(shí)施的項(xiàng)目尚未全部回購?fù)瓿?，在目前形?shì)下BT項(xiàng)目投資人要及時(shí)跟蹤債務(wù)管控模式、力度、舉措以及相關(guān)信息，實(shí)時(shí)跟進(jìn)按照財(cái)政部要求的將存量債務(wù)納入預(yù)算管理，確保權(quán)益，防范風(fēng)險(xiǎn)，做好對(duì)策，將實(shí)施BT項(xiàng)目的效果和效率完美結(jié)合。

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