對我國公辦高等院?；窘ㄔO(shè)融資問題的探討

謝振中　胡杰

摘 要：自1998年高校實施擴招以來，我國高等院校得到了前所未有的發(fā)展，這在一定程度上緩解了人才需求壓力，但給高等院校的辦學(xué)條件帶來很大的影響，為了購置新的地皮、擴建校舍、添置教學(xué)實訓(xùn)設(shè)備，各高等院校都面臨巨大的融資問題。為此，本文對公辦高等院校在沒有任何資產(chǎn)作抵押情況下，對公辦高等院校基本建設(shè)融資問題進(jìn)行探討，提出了一些可行的對策與措施，為我國高等院校良性發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：高等院校；基本建設(shè)；融資；探討

自1998年高校實施擴招以來，我國高等教育得到了前所未有的發(fā)展，這在一定程度上對滿足我國高等教育大眾化的需要，緩解人才需求壓力起到了重要作用，但由此帶來對高等院校各方面的壓力應(yīng)該引起我們足夠的重視。高校為了接納日益增多的大學(xué)生，就必須想方設(shè)法籌措資金，用以購置新的地皮擴建校舍，增加教室和實訓(xùn)設(shè)備，添置實驗儀器，改善辦學(xué)條件，這直接加重了高校的財務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，在最初的三年擴招過程中至少拉動了800億元以上的社會資金投入，僅學(xué)生公寓一項就需要投資200多億，而這些投資中，政府財政拔款只占基中一小部分。以2010年為例，我國高等教育新增投資額150-210億元，其中政府投入只有38億元，這一巨額的資金缺口必須由高等院校自己解決，加大了高等院校的資金壓力。

目前，我國高校建設(shè)資金主要來源以下渠道：政府財政拔款、學(xué)生學(xué)費收入、社會資助、學(xué)校創(chuàng)收。而在這四個方面資金來源中，財政性拔款和學(xué)費收入兩者相加約占普通高校經(jīng)費收入的90%左右。但從《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計資料》提供的數(shù)據(jù)可以看出，自1993年以來，財政性經(jīng)費占普通高等學(xué)校經(jīng)費收入的比重由65%下降到50%以下。另一方面在目前我國的國情條件下，學(xué)費收入的大幅提高在我國并不現(xiàn)實，而對這么大的資金缺口，高等院校不得不向外求助于金融機構(gòu)的信用支持，銀行貸款理所當(dāng)然成為我國高等院校向外融資的重要渠道，但是由于公辦高等院校自身的性質(zhì)：非盈利性，高等院校貸款容易產(chǎn)生道德風(fēng)險，高等院校貸款周期較長、以財產(chǎn)無法進(jìn)行擔(dān)保等，決定了商業(yè)銀行不能成為高等院?；窘ㄔO(shè)項目長久的資金供求者。在這種情況下，我國高等教育事業(yè)的發(fā)展與教育經(jīng)費嚴(yán)重短缺的矛盾日益突出，因此，在市場經(jīng)濟條件下如何搞好高等院?；窘ㄔO(shè)融資迫在眉睫。

一、目前我國高等院校基本建設(shè)融資的現(xiàn)狀分析

自改革開放以來，國家建立了以財政拔款為主，其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟、社會發(fā)展的水平相適應(yīng)，各地依據(jù)《教育法》第五十五條的規(guī)定，保證公辦高等教育的經(jīng)費逐步增長。國家鼓勵事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人向公辦高等教育投入，但高等院校融資的主渠道仍然是政府的銀行貸款。

目前高等院校融資渠道單一性，面臨主要問題是：第一，國家財政拔款的有限性。一直以來，財政投入不足是困擾我國高等教育發(fā)展的重要因素。據(jù)統(tǒng)計，從1991年到2014年，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重只有2.8%左右，這一指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的5%左右的水平。第二，高等教育融資制度保障的缺乏，高校債務(wù)問題凸顯。目前，我國絕大多數(shù)高等院校的基本建設(shè)主要依賴于財政拔款和學(xué)生繳納的學(xué)雜費，然而現(xiàn)實中，這兩個渠道卻缺乏有效的制度保障。首先，就財政拔款來說，盡管《教育法》第六十條、六十一條明確規(guī)定了中央和各級政府對高等教育的財政職責(zé)，《中國教育發(fā)展綱要》等文件提出了許多具體的量化要求，但到目前為止，這些法律和規(guī)定并沒有得到很好的執(zhí)行。其次，就學(xué)雜費收入而言，我國《高等學(xué)校收費管理暫行辦法》對高等院校收取學(xué)費的原則、標(biāo)準(zhǔn)和審批權(quán)限及審批程序卻做出規(guī)定，高等教育屬于非義務(wù)教育階段，學(xué)校依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，向?qū)W生收取學(xué)費，學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)年生均教育培養(yǎng)成本的一定比例確定，在現(xiàn)階段，高等院校學(xué)費占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不超過25%。到目前為止，無論是中央或地方的相關(guān)部門，還是高等院校自身，都沒有公布有關(guān)培養(yǎng)成本的準(zhǔn)確計量辦法和令人信服的數(shù)據(jù)，這既臨影響了收費政策的規(guī)范執(zhí)行，也造成了公眾的不理解，客觀上為高等院校融資設(shè)置了障礙。另一方面，隨著高等教育規(guī)模的擴張和高校收費制度的推行，財政投入沒有相應(yīng)增加。第三，高校財務(wù)狀況并沒有得到改善，生均經(jīng)費不升反降，許多高等院校財務(wù)收支難以平衡，甚至不得不依靠銀行貸款度日。第四，隨著高等院校連續(xù)多年的擴招，高校硬件設(shè)施緊張的矛盾日益突出，各高等院校校園建設(shè)速度加快，有的高校在過去幾所高校的基礎(chǔ)上合并組建，這些高等院校多數(shù)重新征地大規(guī)模建設(shè)“大學(xué)城”，建設(shè)資金需求大幅上漲，還有的高等院校在合并過程中職工福利待遇就高不就低，有的學(xué)校還盲目攀比，導(dǎo)致高等院校辦學(xué)成本的快速增長。第五，高等院校間融資不平衡。我國不同地區(qū)高等院校融資存在明顯的不平衡性，嚴(yán)重阻礙我國高等教育全面、協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。以2004年為例，普通高?？?cè)谫Y金為2000億元，校均融資1.16億元，但多所全國著名的綜合性高校融資超過20億元，有些高校的融資額相對較少，在融資來源上，中央部門所屬高等院校融資渠道更加多元化，地方高等院校的融資渠道比較單一。第六，高等院校管理體制對融資渠道的影響。首先，傳統(tǒng)高等教育管理體制是每所高等院校都有明確的隸屬關(guān)系，分別為教育部直屬高校、中央部委辦所屬高校、省屬高校、行業(yè)舉辦高校。市場經(jīng)濟體制建立以后，這種局面隨之轉(zhuǎn)變，實際上，國家對大多數(shù)部委和行業(yè)經(jīng)營性投資改為貸款，非經(jīng)營性投資大幅度縮減以后，其所屬的高校已產(chǎn)生經(jīng)費嚴(yán)重不足的困難，由于傳統(tǒng)體制的束縛，給高校多渠道融資帶來了一定的困難。其次，在舊的管理體制下，高等院校實行行政管理模式，機構(gòu)重疊，管理隊伍臃腫，人浮于事，效益低下的局面難以解決。在高等院校合并過程中，問題更加突出。再次，長期以來，高等院校的經(jīng)費投入、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)精力很大一部分要放在內(nèi)部管理上，嚴(yán)重影響高等院校的發(fā)展壯大。

二、完善我國公辦高等院校融資渠道的對策與措施

針對目前高等院校的管理體制和現(xiàn)實狀況，本文提出完善我國高等院校融資渠道向多元化發(fā)展的政策建議如下：

1.積極引導(dǎo)，深化公辦高等院校體制改革

首先，要轉(zhuǎn)變政府職能，變行政命令為政策引導(dǎo)。我國公辦高等教育必須在投資體制、管理體制和運行機制等方面進(jìn)行深入改革。隨著高等教育改革的深入，高等院校的投資渠道正在或即將進(jìn)一步拓寬，大中型企業(yè)已越來越積極地將資金投入高等院校，或聯(lián)合開辦國有公辦二級學(xué)院，或聯(lián)合進(jìn)行科技與產(chǎn)業(yè)開發(fā)，這使高等院校的資產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生了變化，隨著國家教育體制改革的進(jìn)一步深入，社會各界也將越來越多地投資于高等教育和高等院校，使學(xué)?？扇谫Y渠道進(jìn)一步增加。

其次，政府為減少對高等院校融資的束縛。各級政府作為國立、公立高等院校的舉辦者，要嚴(yán)格履行法律上的投資承諾與義務(wù)，一方面要確保高等院?；镜霓k學(xué)條件，政府不直接干預(yù)高等院校的融資事務(wù)和經(jīng)濟運行，并不意味可以減輕或推卸自己的投資責(zé)任。另一方面，政府要根據(jù)高校的辦學(xué)效益與質(zhì)量評估，不斷加大對高等教育的公共投資。

第三，政府應(yīng)改進(jìn)拔款方式。我國目前的政府拔款方式在各高等院校之間的比例極不平衡，在這種情況下，政府拔款制度的改革應(yīng)當(dāng)在努力提高財政預(yù)算拔款比例的同時，考慮如何處理好效率與公平之間的關(guān)系問題，因此，政府的拔款制度，也可以考慮更為靈活的方式。

2.加大高等教育改革力度，為社會辦學(xué)的發(fā)展創(chuàng)造公平的政策環(huán)境

政府應(yīng)鼓勵社會各方面力量舉辦高等教育，在公辦高等教育資源豐富的地區(qū)鼓勵公辦高等院校改制以及多種形式的合作辦學(xué)，使民辦高等教育充分發(fā)展，同時在政策層面，允許公辦與民辦高等院校開展競爭，共同發(fā)展。

3.強化政府服務(wù)的職能，為高校融資渠道的拓展?fàn)I造良好的外部環(huán)境

（1）加強鼓勵捐資助學(xué)的法制建設(shè)。人大立法使捐資者在經(jīng)濟上和名譽上得到雙重回報。比如，英國政府對設(shè)立教育基金的企業(yè)實行減稅政策，僅征收投資收入附加稅，同時對投入高等教育這部分資金免收一般企業(yè)需要交納的盈利所得稅。

（2）繼續(xù)加大對校辦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度。公辦高等院校為了多渠道籌措教育經(jīng)費，國家應(yīng)支持高等院校發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)，對校辦產(chǎn)業(yè)實行政策性低息貸款和減免稅收政策，通過這種優(yōu)惠政策使高等院校增加資金來源。目前，我國高等院校校辦企業(yè)通過組成股份制企業(yè)，進(jìn)入資本市場籌資已成為越來越多高校的共同選擇，使之成為各渠道融資的重要來源。

（3）加大對高等院校銀行貸款的引導(dǎo)和控制。銀行對高等院校貸款不加以引導(dǎo)和控制，將會導(dǎo)致高等院校和銀行陷入危險境地，因為公辦高等院校的舉辦者是政府，高校的財產(chǎn)屬于政府所有，高校在貸款過程中不能用財產(chǎn)作抵押，政府將是高校貸款風(fēng)險的最終承擔(dān)者。

總之，無論從高等院校、銀行還是政府本身的角度來看，政府作為管理者和宏觀調(diào)控者，都應(yīng)出臺相應(yīng)的政策來規(guī)范和引導(dǎo)高等院校基本建設(shè)融資問題，擴大高校的融資渠道，完善高等院校的融資模式，使我國高等院校進(jìn)入健康、快速、可持續(xù)的發(fā)展道路。

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作者簡介：謝振中（1966-），男，漢族，教授，研究方向：經(jīng)濟學(xué)，金融。