從行政法的視角淺析藥品回扣治理

曹源 原左娟

摘要：藥品回扣是狹義上的回扣即暗扣，指在藥品銷售過程中，制藥廠用現(xiàn)金，實物等方式采用賬外暗中的手段退給藥品購買單位一定比例價款的行為。對藥品回扣的治理進行探討，對治理藥價虛高、減輕老百姓負擔(dān)、緩減醫(yī)患矛盾構(gòu)建和諧社會具有重大意義。本文通過對藥品回扣的概念、特征、流程及其成因的分析，提出治理我國藥品回扣的對策。

關(guān)鍵詞：藥品回扣；商業(yè)賄賂；行政法律規(guī)制

治理藥品回扣“頑疾”，法制要先行。在完善藥品回扣治理過程中，首先應(yīng)完善法制體系，尤其是行政法律規(guī)制方面。但是，由于受市場經(jīng)濟、“以藥養(yǎng)醫(yī)”的固有體制等多方面因素的影響，藥品回扣治理存在許多問題。

一、 藥品回扣的概述

（一）藥品回扣的概念。按照是否采取賬外暗中的方式，回扣分兩種，法律上稱為明扣，暗扣。明扣是合理的，指賣方給予買方折扣的多少有具體的數(shù)字和規(guī)定，明示公開且記入在帳。暗扣是違法的，它從法律定性上來說是商業(yè)賄賂的典型行為方式。藥品回扣指在藥品銷售過程中，制藥廠用現(xiàn)金，實物等方式采用賬外暗中的手段退給藥品購買單位一定比例價款的行為。藥品回扣就是這種狹義上的回扣即暗扣。

（二）藥品回扣的特征

（1）身份集中化：犯罪主體身份較為集中，多為各醫(yī)療單位的領(lǐng)導(dǎo)或?qū)崣?quán)人物，他們手握醫(yī)院人、財、物的支配權(quán)和管理權(quán)，易利用職務(wù)之便犯罪。（2）主體群體化：整個醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域是一個鏈條，各部門環(huán)環(huán)相扣，犯罪一旦發(fā)生，多是窩案串案。（3）形式多樣性：除了現(xiàn)金、禮卡、購物劵等實物形式，還有大小學(xué)術(shù)會議贊助，發(fā)放講課費、提供旅游，為醫(yī)生購買學(xué)分、買職稱，提供情色服務(wù)等。（4）方式隱蔽性：隨著新醫(yī)改形式越來越隱蔽，如醫(yī)藥銷售代表以病人、朋友身份，與醫(yī)生私下接觸，一對一回扣交易。有的甚至不用清點核實，不用簽字打條，難以取證。

二、藥品回扣的成因

（一）藥品回扣的成因

1.體制機制上的不足

（1）“以藥養(yǎng)醫(yī)”的頑疾：我國自古就是“醫(yī)藥不分家”，醫(yī)生對藥品的使用自然形成一種壟斷。醫(yī)患信息的不對稱和藥品價格的剛性，使得患者只有極少數(shù)的選擇權(quán)和議價能力，醫(yī)生擁有極強的供給誘導(dǎo)需求能力。

再加上中國“以藥養(yǎng)醫(yī)”的現(xiàn)實。在政府投入少的情況下，醫(yī)院就陷入了一種自負盈虧的狀態(tài)，而我國醫(yī)療單位的藥品銷售收入占總收入的大部分，于是為了提高收入，一些醫(yī)院不成文的規(guī)定醫(yī)生給病人多開藥，開貴藥。（2）管理機制上的不完善：我國目前對藥品定價主要采用政府集中招標定價，大部分藥品由生產(chǎn)企業(yè)自行定價后報物價部門備案即可。這種管制方式可能使有某些制藥廠虛報生產(chǎn)成本在申報出廠價時，把龐大的促銷開支都打入藥品成本，包括回扣、銷售提成及藥品的廣告宣傳費等，而且政府定價有一個所謂的“前提”，就是要給企業(yè)一定的利潤率。

2.法律規(guī)制上的缺陷

（1） 立法上規(guī)定不明確：法律只是原則性規(guī)定，沒有明確規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任，甚至只是提出自律性的規(guī)定對依法實行市場調(diào)節(jié)價的藥品。（2）懲罰力度偏輕：經(jīng)濟處罰最高為20萬元，罰款數(shù)額較少。這就使得藥品回扣的效果是以小博大來獲取暴利。犯罪成本低，風(fēng)險小，從而失去法律的威懾作用。（3）執(zhí)法上的弊?。阂皇菆?zhí)法不到位。有權(quán)進行管理的部門有物價管理部門、工商管理部門、藥品監(jiān)管部門、公安機關(guān)等眾多執(zhí)法部門。他們對藥品價格都管又都管不到位，管理過程中縮手縮腳或管轄權(quán)沖突，這種多頭執(zhí)法的混亂狀態(tài)，必然導(dǎo)致執(zhí)法標準不一，造成監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，公檢法等司法機關(guān)打擊力度不夠?qū)τ谑帐芩幤坊乜郏@也從客觀上導(dǎo)致回扣屢禁不止。

二是法制教育滯后。近些年來，一些醫(yī)務(wù)工作者的價值觀受到了沖擊，他們注重物質(zhì)享受，對經(jīng)濟利益趨之若鶩，而且好多醫(yī)療工作者法律意識薄弱認為醫(yī)生吃回扣只是不正之風(fēng)，不拿白不拿，存在僥幸心理，認為法不責(zé)眾。這使得很多醫(yī)務(wù)工作者產(chǎn)生了信仰危機，棄病人健康、醫(yī)德及社會道德于不顧，收受藥品回扣，給病人及社會乃至國家?guī)砦C。

三、藥品回扣的治理

藥品回扣不正之風(fēng)已經(jīng)到了我們不得不采取切實可行的措施重拳打擊、重點整治的地步了。本文認為對藥品回扣的綜合治理既要完善各種制度來預(yù)防商業(yè)賄賂行為的發(fā)生，又要有完善的法律來治理商業(yè)賄賂行為，堅持用發(fā)展的思路和改革的辦法來解決問題。

（一）體制機制上的改善。完善醫(yī)藥價格機制，防止藥品“虛高定價”。藥品作為一種特殊商品，應(yīng)當(dāng)政府結(jié)合市場共同定價，不能完全由市場定價。必須要從源頭抓起，控制好藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥價審批部門，才能解決“藥價虛高”問題。對主要和重要的藥品定價如常用藥、搶救用藥等，除了要召開藥品定價聽證會，還要及時通過公共媒體，在各個政府網(wǎng)站、新聞播報、廣告屏等媒介上公布藥品價格，使價格的透明度增加。同時物價主管部門負責(zé)進行監(jiān)督檢查對執(zhí)行藥價情況，包括藥品生產(chǎn)、流通和使用各個部門，嚴格控制新藥的審批。

（二）法律上的規(guī)制

1. 建全相關(guān)法律制度

（1）明確行政執(zhí)法主體：要堅持行政法的合法行政、合理行政、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一等原則，行政機關(guān)要改變多頭執(zhí)法的混亂局面，建議從法律上明確規(guī)定各個行政主體的權(quán)責(zé)，而各個行政主體應(yīng)堅持合理行政，積極政務(wù)公開。（2）加大違法成本：要適當(dāng)提高罰款最高額度。由于藥品作為一種特殊商品，普通消費者不能正確自主選擇消費，極易誤導(dǎo)患者。因此，應(yīng)在相關(guān)法律中中明確規(guī)定禁止部分藥品廣告。

2. 加大執(zhí)法力度

（1）工商、物價、藥監(jiān)等部門，要切實履行監(jiān)管職責(zé)嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)。并建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機制：首先要落實執(zhí)法責(zé)任追究制，強化責(zé)任意識；再次要努力為執(zhí)法營造良好外部環(huán)境，強化社會輿論監(jiān)督；再再次要強化司法監(jiān)督，依法追究法律責(zé)任，對涉及藥品購銷回扣或行政執(zhí)法不作為等不法行為。切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。（2）要嚴厲打擊藥品回扣。鼓勵群眾舉報，對醫(yī)療事業(yè)實行“一案多查”，對于某些醫(yī)生收受藥品回扣的違法犯罪，也要追究其相關(guān)負責(zé)人、相關(guān)單位的責(zé)任，對收受藥品回扣的工作人員從嚴、從重、從快懲處。檢察機關(guān)利用檢查職能對那些以權(quán)謀私，利用職權(quán)大肆進行收受藥品回扣的違法犯罪行為，除了依法予以堅決打擊，還要適時宣傳打擊成果，敲山震虎發(fā)揮法律警示和威懾作用。

總之，治理藥品回扣不僅僅是一個法律問題或社會問題。我們需要多管齊下，綜合治理，標本兼治，完善相關(guān)制度。才能更好的解決它所帶來的問題，構(gòu)建和諧社會。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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