我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀、原因及對(duì)策

王乾光

摘要：近幾年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，其風(fēng)險(xiǎn)也日益為人們所關(guān)注。本文概括了地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀并分析其原因，最后，從短期和長(zhǎng)期兩個(gè)角度提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；債務(wù)

一、我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀

雖然根據(jù)我國(guó)2014年修訂前的《預(yù)算法》，地方政府不得舉債，但地方政府債務(wù)卻是長(zhǎng)期客觀存在的。特別是2008年全球金融危機(jī)后，中國(guó)推出幾輪巨額的財(cái)政刺激計(jì)劃以及配套天量的信貸資金，收入有限的地方政府債務(wù)迅速膨脹，快速增長(zhǎng)的債務(wù)帶來(lái)巨大的金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)問(wèn)題已引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。根據(jù)公開(kāi)披露的數(shù)據(jù)得到，我國(guó)2010年底、2013年6月底、2014年底的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)如下：根據(jù)政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告，截止2010年底，我國(guó)地方政府性債務(wù)余額為107174.91億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58% 。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計(jì)結(jié)果，截止2013年6月底，我國(guó)地方政府性債務(wù)余額為17.9萬(wàn)億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬(wàn)億元，占60.89%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.7萬(wàn)億元，占15.08%；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3萬(wàn)億元，占24.03%。根據(jù)《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015》顯示，截止2014年底，地方政府性債務(wù)總規(guī)模為24萬(wàn)億。其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為15.4萬(wàn)億，占64.17%；或有債務(wù)8.6萬(wàn)億，占35.83%。

地方政府債務(wù)問(wèn)題所呈現(xiàn)的有以下幾個(gè)的特點(diǎn)：

（一）地方政府規(guī)模不斷擴(kuò)大

2013年6月的地方政府債務(wù)余額比2010年底債務(wù)余額增加了67.02%，年均增長(zhǎng)率達(dá)26.81%。2014年底的地方政府債務(wù)余額比2013年6月的債務(wù)余額增加了34.08%，年均增長(zhǎng)率達(dá)22.72%。數(shù)據(jù)說(shuō)明近幾年地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度雖有所遏制，但還在不斷膨脹，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年仍將繼續(xù)擴(kuò)大。

（二）地方政府債務(wù)透明度低

根據(jù)我國(guó)原來(lái)的《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得直接發(fā)行地方債，但地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)以及應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)只能變相舉債，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)舉債成為地方政府融資的主要渠道，地方融資平臺(tái)是地方政府通過(guò)財(cái)政撥款或土地注入等形式出資設(shè)立的公司，其存在運(yùn)行不規(guī)范，舉債規(guī)模不容易確定，相關(guān)財(cái)務(wù)信息不透明的問(wèn)題。我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模較大，但我國(guó)仍實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)，地方政府債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，不是通過(guò)政府會(huì)計(jì)提供的，而是有審計(jì)機(jī)關(guān)以及科研機(jī)構(gòu)推算出來(lái)的，地方政府相關(guān)的資產(chǎn)、負(fù)債的透明度低。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大

地方政府通過(guò)地方融資平臺(tái)舉債的資金開(kāi)始來(lái)源于銀行信貸，在銀行收緊信貸之后就通過(guò)發(fā)行銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托等方式籌集資金，利率大幅提高。地方政府債務(wù)主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資回收期很長(zhǎng)，但融資的期限大部分在三五年，存在期限錯(cuò)配問(wèn)題。雖然地方政府整體不存在資不抵債的風(fēng)險(xiǎn)，但存在一定的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬(wàn)億元中，逾期債務(wù)1.15萬(wàn)億元，逾期債務(wù)率為10.6%。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的原因

（一）財(cái)政體制問(wèn)題

政治制度原因1994年實(shí)施分稅制改革以來(lái)，中央政府與各級(jí)地方政府在財(cái)政收入和財(cái)政支出的劃分不對(duì)等。地方政府征收的是收入不穩(wěn)定、征收成本高、征收難度大的中小稅種，而且在2006年農(nóng)業(yè)稅被取消了?？傮w來(lái)說(shuō)，改革之后，地方政府財(cái)政收入不能彌補(bǔ)不斷增加的支出事項(xiàng)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政緊張。同時(shí)，政府間的轉(zhuǎn)移支付存在不夠透明、缺乏制度化等各種干擾因素，導(dǎo)致不能彌補(bǔ)地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不平衡所形成的財(cái)政缺口。

（二）轉(zhuǎn)軌過(guò)程中政府職能定位問(wèn)題

我國(guó)仍處于在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、工業(yè)化深化、城市化加速工程中，地方政府承擔(dān)了比西方發(fā)達(dá)國(guó)家更多的職能，不僅創(chuàng)造環(huán)境讓企業(yè)投資，還直接參與投資，比如投資大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施，必然導(dǎo)致地方政府政府收不抵支，只能舉債。同時(shí)，我國(guó)官員任用制度中，官員晉升中經(jīng)濟(jì)績(jī)效占了重要比重。在這種政治激勵(lì)下，官員為了自己的政治前途，忽視長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，在短期內(nèi)大量舉債，擴(kuò)大支出，投資各種政績(jī)工程。

（三）宏觀經(jīng)濟(jì)政策原因

地方政府執(zhí)行中央的一些政策也會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)激增。為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，中央執(zhí)行了積極的財(cái)政政策，地方政府為配合中央政策，投資了一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市化項(xiàng)目，都導(dǎo)致了地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

（四）地方政府債務(wù)管理方面的原因

我國(guó)政府仍實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)制度，不能對(duì)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行系統(tǒng)、詳細(xì)、及時(shí)的報(bào)告與核算，信息披露的不健全，使得社會(huì)公眾、人大等不能掌握債務(wù)的確切信息，導(dǎo)致監(jiān)督失效，為財(cái)政機(jī)會(huì)主義者隱藏當(dāng)期地方政府債務(wù)提供了操作空間，使應(yīng)由本屆政府承擔(dān)的償債責(zé)任轉(zhuǎn)移給下屆政府。同時(shí)，在這種制度下，會(huì)計(jì)信息中也不能提供債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等指標(biāo)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制無(wú)法建立。

三、我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的解決之道

（一）短期目標(biāo)和措施

我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的短期目標(biāo)是降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，逐步減少債務(wù)杠桿。其措施如下：

1、地方債置換

目前我國(guó)地方政府債務(wù)中存在一些短期、高成本的債務(wù)，通過(guò)置換成長(zhǎng)期、低成本的地方債券，以降低融資成本、延長(zhǎng)債務(wù)償還期，以改善地方資產(chǎn)負(fù)債表。地方地方債務(wù)置換可以減輕地方政府利息負(fù)擔(dān)，可以解決短借長(zhǎng)用的資金錯(cuò)配問(wèn)題。

2、推廣PPP模式

根據(jù)43號(hào)文，發(fā)行地方政府債是地方政府舉債的唯一來(lái)源。地方政府可以通過(guò)發(fā)行債券來(lái)籌集資金缺口。不過(guò)，在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)下滑明顯，稅收收入的增速在下滑，僅僅通過(guò)發(fā)行地方債務(wù)債券解決不了資金缺口問(wèn)題。推廣PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以緩解地方政府財(cái)政壓力。推廣PPP模式的必要前提是，理順價(jià)格管理體制，確保政府承諾的可信性和政策的穩(wěn)定性，讓社會(huì)資本的利益得到保障。

3、貨幣政策定向?qū)捤?/p>

在地方政府債務(wù)的來(lái)源中，銀行貸款占最大份額。銀行信貸對(duì)地方政府債務(wù)融資來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。在信貸上要支持政府舉債，對(duì)于一些償還比較困難給予一定的定向?qū)捤烧撸沟玫胤秸谫Y暢通。同樣，貨幣政策的定向?qū)捤捎兄诘胤絺捻樌暂^低利率的置換。

4、增信融資平臺(tái)

根據(jù)43號(hào)文，地方政府融資平臺(tái)不承擔(dān)地方政府融資功能。政府信用不再對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)承擔(dān)隱形擔(dān)保，從而會(huì)導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)的信用等級(jí)的降低，風(fēng)險(xiǎn)上升，利率提高，導(dǎo)致融資平臺(tái)的融資能力下降。在目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地方政府仍然需要融資平臺(tái)籌集資金，應(yīng)提高地方政府融資平臺(tái)信用等級(jí)，降低債務(wù)利率。增信融資平臺(tái)的措施有，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，鼓勵(lì)融資平臺(tái)兼并重組，鼓勵(lì)民營(yíng)資本入股融資平臺(tái)公司。

5、地方政府債務(wù)限額管理

限額管理是指?jìng)鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，國(guó)務(wù)院根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，對(duì)全國(guó)地方政府債務(wù)制定新增和總額債務(wù)的額度，并報(bào)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)的審批。限額管理可以使地方政府在限額內(nèi)籌措資金支持重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)。這種方法比較規(guī)范、科學(xué)，有利于遏制地方政府債務(wù)規(guī)模的快速膨脹的趨勢(shì)，對(duì)地方政府債務(wù)嚴(yán)格管理，強(qiáng)化人大的監(jiān)督作用。

（二）長(zhǎng)期目標(biāo)和措施

我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題長(zhǎng)期目標(biāo)是建立和完善可持續(xù)發(fā)展的地方債務(wù)管理機(jī)制。其措施如下：

1、建立地方政府財(cái)政狀況的公開(kāi)信息披露制度

我國(guó)目前由于缺乏公開(kāi)、透明的信息披露制度，仍實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)預(yù)算管理體制，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)對(duì)于地方政府債務(wù)的估計(jì)差異很大，很少有人能夠確切知道地方政府的債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)多大。審計(jì)署臨時(shí)性抽查絕非解決問(wèn)題的根本出路。地方政府預(yù)算制度應(yīng)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的改革，從財(cái)政收支管理轉(zhuǎn)向資產(chǎn)負(fù)債的全面管理。在權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)下，信息披露的內(nèi)容可以有監(jiān)管者制定或者其他靈活的標(biāo)準(zhǔn)，由地方政府及其發(fā)行代理人來(lái)提供投資者所需要的信息。信息的內(nèi)容包括：貸款或者債券發(fā)生的年份，提供貸款的銀行或金融機(jī)構(gòu)等。披露信息的來(lái)源于財(cái)政報(bào)告并需要對(duì)信息的完整性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性進(jìn)行政府審計(jì)或者注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)。這樣的信息系統(tǒng)有助于中央政府可以隨時(shí)了解地方政府的債務(wù)情況并進(jìn)行有效的債務(wù)管理。

2、改革政府間支出責(zé)任的劃分

立法明確政府之間、政府與非政府之間、政府與私人部門之間的職能劃分，探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中地方政府的職能，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的任務(wù)更多的讓渡給各市場(chǎng)主體，改變我國(guó)政府官員治理能力評(píng)估過(guò)于強(qiáng)調(diào)GDP 的人事管理模式。我國(guó)財(cái)政體制呈現(xiàn)支出相對(duì)分權(quán)、收入相對(duì)集權(quán)的特點(diǎn)，造成地方政府支出責(zé)任相對(duì)增加，而收入相對(duì)降低，從而形成政府財(cái)政缺口，是政府舉債的重要原因。應(yīng)在法律法規(guī)層面對(duì)各級(jí)政府的支出進(jìn)行規(guī)范界定，避免政府間職能交叉，明晰各級(jí)政府各自承擔(dān)的公共物品的提供責(zé)任，硬化政府間財(cái)政關(guān)系。為切實(shí)加強(qiáng)地方財(cái)政自治能力和治理能力，在支出責(zé)任的劃分上對(duì)于地方政府的支出權(quán)利應(yīng)該制度化。

3、健全地方稅制

地方地方政府舉債的一個(gè)重要原因是地方政府財(cái)政收入不能滿足財(cái)政支出需要。分稅制將一些小稅種如房產(chǎn)稅等劃歸地方，但新稅種的設(shè)置權(quán)，已有稅種的稅率和稅基的調(diào)整權(quán)利掌握在中央。在這種情況下，中央規(guī)定了主要地方稅制，地方政府處于被動(dòng)地位。構(gòu)建有效率的財(cái)政分權(quán)體制，應(yīng)逐步完善地方稅體系，充實(shí)地方稅收收入。

4、完善轉(zhuǎn)移支付制度

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度不完善存在“公共池塘”問(wèn)題和“預(yù)算軟約束”問(wèn)題。地方政府和投資者預(yù)期在出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題時(shí)上級(jí)政府會(huì)救援。因此，首先，應(yīng)推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度法制化。明確轉(zhuǎn)移支付的原則、目的、實(shí)施方法、程序和方法。其次，提高轉(zhuǎn)移支付的透明性和可預(yù)測(cè)性。最后轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與地方稅制改革聯(lián)系在一起，降低地方政府在財(cái)政收入上對(duì)中央政府的依賴。（作者單位：江西財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院）

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